Regeringsinmenging in banke

a. Doelwitgerigte lenings (“Directed lending”)

Regeringsinmenging in banke word as een van die institusionele oorsake van bankkrisisse gesien (Claessens, 2001:277). Soos met verwante uitlening, lei regerings- inmenging in die bestuur van banke tot bankkrisisse, omdat die politieke oogmerke van die regering alle aspekte van die banke in die land beïnvloed. Die politieke inmenging in die bestuur van banke is ook nadelig vir die effektiwiteit en winsgewendheid van banke. Alhoewel die politieke inmenging in banke ook in die industriële lande voorkom, is dit veral ’n probleem in ontwikkelende lande.

Goldstein en Turner (1996:16) wys daarop dat ten spyte van die privatisering van banke daar nog steeds ’n groot aantal banke in staatsbesit is in ontwikkelende lande. In ’n studie deur die Bank vir Internasionale Verrekeninge se Komitee vir banktoesighouding deur Padoa-Schioppa (1996), aangehaal in Goldstein en Turner (1996:18), is daar gevind dat regerings bankkapitaal in amper die helfte van die banke in die ondersoek gehou het. In streke soos in Wes- en Sentraal-Afrika het die staat 91 persent van die banke besit. Daar is ook in die studie gevind dat in lande waar die regering ’n groot aandeel in banke besit, die banksektor meer gekonsentreerd was. Die gekonsentreerde aard van die

banksektore waar regerings baie banke besit, lei tot ’n vermindering in mededinging in die bankstelsel. Die lande het ook beperkings geplaas op mededinging van oorsese banke. Die banke het ook groter toegang gehad tot publieke finansiering om hulle van ineenstortings te red. Al die verwikkelinge lei tot ’n verlaging in die effektiwiteit van die bankstelsel.

Die probleem met die inmenging van die regering in banke is die feit dat die regerings dikwels implisiet of eksplisiet die leningsbesluite van die bank probeer beïnvloed. Baie van die staatsbanke word ook geskep om lenings aan sekere sektore in die ekonomie te verskaf. Van die leners se kredietwaardigheid is nie van so ’n aard dat dit die leningsbesluite van die bank regverdig nie. Dit kan daartoe lei dat die regering die bank as ’n meganisme gebruik om regeringsondersteuning aan sukkelende industrieë toe te ken.

Die implisiete waarborg dat die regering vir die finansiële tussengangers sal instaan, veroorsaak ook dat beleggings nie net op verwagte opbrengs gebaseer word nie, maar op die beste van twee wêrelde (Claessens, 2001:277). Die banke het die voordeel dat hulle meer riskante lenings op hulle boeke kan kry. As die leners wanbetaal, het hulle ook die voordeel dat die regering die kredietrisiko namens hulle dra. Die regering sal in alle gevalle likiditeitsondersteuning verskaf. Claessens wys daarop dat die probleem van regeringsinmenging veral in Korea voorgekom het waar die regering tradisioneel ’n groot rol gespeel het in die die bepaling van die rentekoerse in die land.

Omdat banke die beskerming van die regering teen mededinging het, het banke geen insentief om probleme met lenings op ’n vroeë stadium te identifiseer om kostes te bespaar nie. Banke het ook ander probleme, soos dat hulle te veel personeel in diens neem en ook te veel takke oopmaak. Dit hou nadelige koste-implikasies vir banke in. Al die faktore lei daartoe dat banke se verliese op lenings swakker is as dié van hulle mededingers in die privaat sektor. Goldstein en Turner (1996:19) wys byvoorbeeld daarop dat een-derde van die lenings van staatsbanke in Argentinië aan wanprestasie blootgestel is. Hierteenoor is slegs tien persent van lenings in die private banke aan wan- prestasie onderworpe.

In Tabel 3.2 word daar aangetoon dat die aandeel van die staat in ontwikkelende lande se banksektore nog baie hoog is. Al die probleme wat met staatsbanke ondervind word, sal oorheersend meer in ontwikkelende lande voorkom.

Uit Tabel 3.2 is dit duidelik dat die lande met die grootste aandeel in staatsbanke ook die grootste nie-rentebedryfskoste het. Argentinië se nie-rentebedryfskoste as persentasie van totale bates is byvoorbeeld 8.5 persent. Dit is baie hoër as die vergelykbare syfer vir Amerikaanse banke. Die Amerikaanse banke se nie-rentekoste as persentasie van totale bates is slegs 3.7 persent. In Japan is die koste nog laer op 1.1 persent. Die hoër nie- rentebedryfskoste van staatsbanke kan moontlik toegeskryf word aan oneffektiwiteit in die bestuur van banke.

Tabel 3.2 Indikatore vir die kostestruktuur van die bank-industrie Banke se aandeel in finansiële intermediasie8 (%) Aandeel van staatsbanke 9 _(%) Nie-rente bedryfskoste as % van totale bates Netto rentemarges as % van totale bates10 Indië Hong Kong Korea Singapoer Taiwan Argentinië Brasilië Amerika Japan Duitsland 80.0 38.0 71.0 80.0 98.0 97.0 23.0 79.0 77.0 87.0 0 13.0 0 57.0 36.0 48.0 0 0 50.0 2.6 1.5 1.7 1.4 1.3 8.5 6.0 3.7 0.8 1.1 2.9 2.2 2.1 1.6 2.0 9.2 6.8 3.7 1.1 1.4

Bron: Goldstein, M. en Turner, P. 1996. Banking Crises in Emerging Economies: Origins

and Policy Options. Working Paper no 46 Basel: Bank vir Internasionale Verrekeninge

p19.

eienaarskap van banke. Die regering kan steeds in private banke aanbevelings maak oor lenings aan bepaalde sektore, beperkinge plaas op private banke om deel te neem aan sekere winsgewende aktiwiteite, die banke dwing om staatseffekte te hou teen

8 _{Bates van banke as persentasie van die bates van banke en nie-bank finansiële instellings.} 9 _{As persentasie aandeel van bates.}

rentekoerse wat laer is as dié wat in die mark geld, deur hoë reserwevereistes op banke in te stel en hulle uitermatig te belas. Op die manier het die staat ook indirek ’n nadelige impak op private banke. In Suid-Afrika is daar baie morele en politieke druk op banke om bankdienste aan die minder gegoede gedeelte van die bevolking te verskaf. Dit is egter baie duur om die sektor te bank en die druk het reeds in 2002 by ABSA en Saambou tot probleme gelei. Die kostefaktor het byvoorbeeld in die tagtigerjare ’n rol gespeel in die die probleme by Perm. Die minder gegoede gedeelte van die bevolking word deur hulle werkgewers gedwing om bankrekeninge oop te maak, sodat hulle salarisse direk per bankinbetaling kan geskied. Op betaaldag onttrek die groot aantal rekeninghouers al die geld. Die bank administreer dan ’n rekening sonder deposito's wat weer uitgeleen kan word. Die grootskaalse onttrekkings op betaaldag het ook likiditeitsimplikasies vir banke ingehou.

Banke kan ook gedwing word om lenings in buitelandse valuta aan te gaan en so die wisselkoersrisiko names die staat te dra (Honohan, 1997:9). Die lenings verlig die druk op die amptelike valutareserwes van die regering en kan ook help om druk op die devaluasie van die land se geldeenheid uit te stel. As die devaluasie wel plaasvind, lei dit dikwels tot die insolvensie van banke wat gedwing was om die buitelandse lenings aan te gaan. Dit was volgens Honohan die situasie met verskeie ontwikkelingsbanke in Ghana in 1995. Die probleem was dat die wisselkoers in Ghana heeltemal oorwaardeer was teen die tyd wat die lenings aangegaan is. Nadat die korreksie in die wisselkoerse ingetree het, het baie van die banke insolvent geraak.

Die probleme met regeringsinmenging kom dikwels na vore as daar ’n verandering in die finansiële beleid in ’n land is. Die nuwe finansiële beleid het nie noodwendig dieselfde voorkeure as die vorige regering nie en onttrek dikwels hulle ondersteuning aan die banke (Honohan,1997:12). Dit kan dan moontlik tot bankkrisisse lei.

Folkerts-Landau et al. (1995) soos aangehaal in Goldstein en Turner (1996:20) wys in ’n studie van ontwikkelende lande, soos Indonesië, Korea en die Fillipyne, daarop dat die banke in die lande ten spyte van privatisering die afgelope twee dekades steeds gedwing was om vaste persentasies van hulle leningsportefeuljes aan bepaalde sektore in die ekonomie toe te deel. In Argentinië is daar in die tagtigerjare verhoogde reserwevereistes gebruik om die banke wat probleme ondervind het te finansier. In Meksiko is die verhoogde reserwevereistes gebruik om die begrotingstekort van die regering te finansier. Die banke het “kwasi-fiskale”-agente vir die regering geword (Lindgren, Garcia en Saal, 1996).

’n Deel van die kwasi-fiskale-aspek van regeringsinmenging is die feit dat die regering dikwels van die begin af aanvaar dat van die lenings nooit terugbetaal sal word nie. ’n Bepaalde fiskale probleem word verdoesel deur ’n substandaard lening toe te staan om ’n bepaalde beleidsdoelwit van die regering te ondersteun. Die koste om die bank te herstruktureer of te likwideer, kan gesien word as deel van die fiskale verantwoordelikheid wat die regering op homself neem. Dit hoef nie gesien te word as ’n probleem van die banke nie. Die hoë koste van bankkrisisse in ontwikkelende lande kan in sommige gevalle gesien word as ’n akkumulering van kwasi-fiskale tekorte wat oor ’n

tydperk opgebou het. Die syfers is dus in werklikheid ’n oorskatting van die werklike koste van bankkrisisse vir die ekonomie.

In sommige federale state in Amerika wat die outonomie het om lenings aan te gaan en hulle eie banke besit, kan dit gebeur dat die federale regerings die banke gebruik om in hulle behoeftes aan fondse te voorsien (Honohan,1997:8). Die regering kan byvoorbeeld van die banke verwag om aan die regering se verskaffers lenings te verskaf.

Hierdie praktyk van die regering om aan hulle behoeftes vir lenings te voorsien, lei dikwels tot die wanbetaling van lenings. Van die lenings wat nie terugbetaal word nie het volgens Honohan (1997:9) in die verlede tot insolvensies onder regeringsbanke in Brasilië (1994-95) en in 1993 in Nigerië gelei. In beide gevalle moes die sentrale banke likiditeit aan die probleembanke verskaf. Die federale regerings het in effek daarin geslaag om lenings van die sentrale regering te verkry.

b. Die rol van die regering in die Japannese bankkrisis

Die regering in Japan het indirek, in die negentigerjare, tot die bankkrisisse bygedra deur die “convoy”-stelsel. Die “convoy”-stelsel van regulering was gebaseer op die feit dat die banktoesighouding en regulering van die Japannese banke so gevoer is dat die oorlewing van die swakste bank gewaarborg word (Nakaso, 2001:2). Die regulering van die Japannese banke is deur die Minister van Finansies gedoen.

Alhoewel die “convoy”-stelsel nog in die negentigerjare gegeld het, het dit net na die Tweede Wêreldoorlog reeds ontstaan. In ruil vir die beskerming moes banke as finansiële tussengangers tussen die huishoudings en die industriële sektor optree om so by te dra tot Japan se opbou na die Tweede Wêreldoorlog. Die probleem met die benadering was dat banke opgetree het as verskaffers van openbare finansiële dienste, eerder as mededingende private finansiële tussengangers wat op “die oorlewing van die sterkste”-beginsel gebaseer is.

Rentekoerse was ook gereguleer. Dit het tot min mededinging tussen banke, om beter rentekoerse te bied, aanleiding gegee. Die banke moes ook toestemming van die Minister van Finansies kry om nuwe finansiële produkte te ontwikkel. Die deposante kon geen onderskeid tussen die verskillende banke maak nie. Die stelsel het goed gewerk terwyl Japan gegroei het en finansiële stabiliteit beleef het. Die deregulering van rentekoerse in die tagtigerjare het ook bygedra tot die Japannese bankkrisis.

Nakaso (2001:5) wys daarop dat die Bank van Japan en die Minister van Finansies alle banke teen ineenstorting beskerm het. Dit het tot morele gevaar aanleiding gegee. Alhoewel die bankkrisis in Japan verskeie oorsake gehad het kan die rol van die regering in die bankstelsel nie onderskat word as een van die hoofoorsake van die krisis nie.

Die Japannese reguleringsowerhede het egter ook soos die Amerikaners besef dat die regulerende laksheid nie die mees effektiewe manier is om die bankkrisisse te ontlont nie.

Die Japannese regering het daarom ook in 1991 vinnige korrektiewe aksie in werking gestel (Diamond, 2001:2).

Dit is ook belangrik om nou reeds in die studie kennis te neem van die insentiefeffekte wat die verskaffing van ekstra kapitaal deur die regering aan Japannese banke gehad het. Diamond (2001:16) kom tot die gevolgtrekking dat dit ’n goeie beleid kan wees om banke met goeie verhoudinge met kliënte van meer kapitaal te voorsien as die betrokke bank ’n tekort aan kapitaal het. As die sentrale bank te veel kapitaal aan die banke verskaf, sal dit tot negatiewe insentiewe lei. Die banke sal dan te veel personeel aanstel.

As die regering te min kapitaal aan banke verskaf, kan dit ook negatiewe insentiefeffekte hê. Dit kan daartoe lei dat banke bloot die kollateraal wat die leners verskaf het, likwideer om te verseker dat die banke nie gesluit word nie. Die langtermynwaarde van lenings is egter meer as die gelikwideerde kollateraal.

In die kort oorsig oor die hantering van die Japannese bankkrisis is dit aangetoon dat die regering ook die balans moes vind tussen vinnige korrektiewe aksie en regulerende laksheid.