Operaties Hera

Operatie Hera I kwam tot stand op verzoek van de Spaanse overheid omdat er assistentie nodig was bij het beheren van de kustgrenzen van de Canarische Eilanden. De operatie startte in juli 2006 en is daarna verdeeld in drie fases. De Frontex operaties maakte onderdeel uit van het Atlantische Seahorse Netwerk, dat

161M. Casas-Cortes, S. Cobarrubias and J. Pickles, ‘Good neighbours make good fences’, p. 2. 162 Ibidem, p. 3.

overeengekomen was tussen Senegal en Spanje. De eerste fase, Hera I, hield zich bezig voornamelijk met de creatie van experteenheden en de organisatie van opvangvoorzieningen. De tweede en derde fase (Hera II en Hera III) waren voornamelijk betrokken bij de gezamenlijke operaties op zee. Het doel was om de controle tussen de West-Afrikaanse kust en de kust van de Canarische Eilanden te versterken. Daarom was de operatie erop gericht om de kleine houten boten ervan te weerhouden om irreguliere migranten te transporteren naar de Canarische Eilanden. Vandaar dat tijdens deze operaties grenswachten van Mauritanië en Senegal actief werden ingezet om onderschepte migranten te laten terugkeren.164 _{Indien de boten zich al op zee bevonden,}

was het doel om ze te onderscheppen in de territoriale wateren van het desbetreffende derde land, zodat de lokale autoriteiten voor de terugkeer naar eigen territorium verantwoordelijk zouden zijn. Alleen als de schepen onderschept zouden worden op een afstand van meer dan veertig kilometer buiten de West- Afrikaanse kust mocht het schip begeleidt worden naar de Canarische Eilanden waar de migranten de mogelijkheid geboden werd om een asielverzoek in te dienen.165 _{De patrouillediensten van Frontex waren in}

staat om in de territoriale wateren van Mauritanië en Senegal te interveniëren op basis van de Seahorse verdragen die tussen Spanje en de twee desbetreffende landen waren overeengekomen. 166

Zoals gesteld in hoofdstuk 2 is het aantal migranten dat tracht de Canarische Eilanden te bereiken sinds de inwerkingtreding van de Frontex operaties flink gedaald. Jesús Montero Corbín, afdelingshoofd Frontex van het Spaanse Ministerie van Binnenlandse Zaken stelt zelfs dat volgens de laatste cijfers het aantal in 2015 onder de 100 migranten per jaar is gezakt. Op basis van deze lage migratiecijfers stelt hij dat operatie Hera dus als een volledig succesverhaal gezien kan worden. 167 _{Frontex stelt in een FRAN rapport in 2011 dat:}

‘Thanks to the co-operation of the involved African countries, there was a notable reduction in the number of migrants arrived to Canary Islands, as well as those apprehended in the place of departure’. Het agentschap voegt er echter aan toe dat: ‘Despite these clear successes, participation of more member states would greatly increase effectiveness and outcomes’.168 _{Hiermee wordt duidelijk aangegeven dat het succes, volgens Frontex,}

voornamelijk gerealiseerd is door de succesvolle samenwerking met Afrikaanse lidstaten maar nog

succesvoller had kunnen zijn als Europese lidstaten een grotere bijdragen hadden geleverd aan de operaties. Zoals al aangegeven in de vorige paragraaf zijn de Seahorse Operaties, en de daaronder vallende Frontex operaties, ontwikkeld in het kader van het GAM. Sergio Carrera stelt in zijn artikel ‘The EU Border Management Strategy Frontex and the Challenges of Irregular Immigration in the Canary Islands’ dat de ‘externe dimensie’ gezien wordt als de meest belangrijke factor voor een efficiënt geïntegreerde en globaal migratiebeleid. Volgens de auteur zijn de Hera operaties diep geworteld in deze sterke ‘externe dimensie’. Daarbij wordt binnen het huidige Europese model van grensbeleid Frontex gepresenteerd al dé institutionele actor die verantwoordelijk is voor het in praktijk brengen van beide aanpakken.169 _{De versterking en}

164 Sergio Carrera, ‘The EU Border Management Strategy’, p. 15.

165 Ibidem, p. 11.

166 Seline Trevisant, ‘Maritime border control’, p. 160.

167 Uitspraak afkomstig uit telefonisch interview met de heer Jesús Montero Corbín, afdelingshoofd FRONTEX en Commissaris- Generaal Immigratie- en Grensbeleid, Spaanse Ministerie van Binnenlandse Zaken, 7 mei 2015.

168 Ibidem.

verbetering van de competenties en capaciteiten van Frontex worden gezien als een fundamentele conditie voor het bereiken en behouden van een Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en gelijkheid en voor de totstandkoming van een gezamenlijk Europees grensbeleid. 170 _{Volgens Carrera is de oprichting van dit}

agentschap een significante stap voorwaarts geweest op het gebied van Europeanisering van het grensbeleid. Jesús Montero Corbín sluit zich bij de mening van Carrera aan dat de Frontex operaties een sterke ‘externe dimensie’ bezitten. Hij heeft echter een veel positievere kijk op dit fenomeen dan Carrera. Op mijn vraag of deze ‘externe dimensie’ een belangrijk onderdeel van het succes van Hera is antwoordt hij:

De externe dimensie is zeer belangrijk voor een geïntegreerd grensmanagement systeem. Het is belangrijk dat alle stappen naar een geïntegreerd bordermanagementsysteem gevolgd worden zodat de controle over de grenzen van de derde landen, de grenzen van de transitielanden en de echte grens naar Europa behouden kan worden. Dit is tevens belangrijk voor het tegengaan van internationale en interne criminaliteit. Op deze manier probeert Frontex met het probleem van irreguliere migratie om te gaan. Het is daarom belangrijk om de Europese normen en waarden met betrekking tot migratie te verspreiden naar landen die buiten de Europese grenzen liggen. Op deze manier is er dus niet alleen sprake van bilaterale verdragen tussen twee specifieke landen maar gaat het om een verdrag dat door de gehele gezamenlijke Europese Unie gesteund wordt.171

Carrera stelt echter dat deze ‘externe dimensie’ een tweetal negatieve effecten met zich meebrengt, die duidelijk terug te vinden zijn in de Hera operaties. Ten eerste heeft de externalisering van het Europese grensbeleid geleid tot schending van mensenrechten. Doordat de Hera operaties zich voornamelijk hebben toegelegd op de uitvoering van de grenscontrole buiten het Europese grensgebied heeft het grensgebied zich verplaatst naar het maritieme territorium van Afrikaanse landen. Door de samenwerkingsovereenkomsten met derde landen mogen de Frontex-operaties zich immers ook uitstrekken naar de territoriale wateren van deze landen. Door de gezamenlijke patrouilles in de internationale wateren en de preventieve aard van de grenscontrole komen de controles steeds verder van de fysieke Europese grenzen te liggen, waardoor migranten moeilijker het EU-territorium kunnen bereiken. Dit is vooral problematisch als zij de intentie hebben om een asielverzoek in te dienen in de EU omdat zij al als een ‘irreguliere migrant’ bestempeld worden ze voordat het Europese territorium überhaupt betreden. Deze preventieve manier van grenscontrole negeert het feit dat deze migranten wellicht niet ‘illegaal’ maar een potentiele asielzoekers of vluchtelingen zijn. Het proces van externalisering voorkomt dat ‘mogelijk irreguliere migranten’ of ‘mogelijke asielzoekers’ de Europese grenzen bereiken en dus ook daadwerkelijk in een van deze juridische categorieën terechtkomen. Op deze manier is het verschrikkelijk lastig om een onderscheid te maken tussen migranten die daadwerkelijk internationale protectie zoeken en de rest van de gearriveerde migranten. Daarbij worden asielzoekers op deze

170 Ibidem, p. 16.

171 Uitspraak afkomstig uit telefonisch interview met de heer Jesús Montero Corbín, afdelingshoofd FRONTEX en Commissaris- Generaal Immigratie- en Grensbeleid, Spaanse Ministerie van Binnenlandse Zaken, 7 mei 2015.

manier ingedeeld in de ongedifferentieerde categorie van ‘irreguliere migratie’. Carrera pleit echter dat geen enkele migranten in de categorie van ‘irregulariteit’ mag vallen voordat de het Europese territorium fysiek wordt bereikt. 172 _{Stephan Dunnwald sluit zich in zijn artikel ‘On migration and security: Europe managing}

migration from Sub-Sahara Africa’ aan bij de mening van Carrera en betoogt kritisch dat de Frontex operaties tot een aantasting van de rechten van de migranten leidt. Hij stelt:

Frontex is not a messenger of European values and fundamental rights. […] Frontex can be seen as a strong symbol for a constructional fault in the European migration system. While Frontex reaches out for establishing migration control in third countries, the human rights seem to be left behind on European territory.173

Ten tweede stelt Carrera dat de gemeenschappelijke operaties van Frontex de toegang tot het Europese maritieme territorium proberen te beperken (waardoor de grenscontroles niet binnen de Europese ruimte worden uitgevoerd) en daardoor tot gevolg hebben dat de operaties niet binnen het toepassingsgebied van het Europese gemeenschappelijke recht vallen. De verplaatsing van de grens naar het territorium van derde landen impliceert dat de liberale democratische principes en mechanismes, waarop de EU in principe gestoeld is, in deze niet-Europese gebieden buiten beschouwing gelaten kunnen worden. Door de externalisering van de grens worden de effecten en consequenties buiten de democratische normen en waarden ingekaderd. Doordat de fysieke Europese grens buiten het Europese territorium wordt delegeert verschuift ook de

verantwoordelijkheid wat betreft irreguliere migranten naar deze derde landen. Door de externalisering van de grenscontrole worden de Frontex operaties namelijk niet meer beschouwd als Europese grenscontrole maar ze gezien als de verantwoordelijkheid van het desbetreffende niet-Europese land.

Naast deze twee negatieve eigenschappen draagt Frontex een tweetal kwetsbaarheden met zich mee. Ten eerste heeft dit voornamelijk te maken met het feit dat Frontex een sterk gepolitiseerd agentschap is, hoewel het dit niet ambieert. Het feit dat Frontex een gepolitiseerd agentschap is wordt ten eerste veroorzaakt doordat de capaciteit van Frontex afhankelijk is van de bereidheid om samen te werken tussen verschillende lidstaten. Zoals al gesteld in hoofdstuk 1 is de rechtsbevoegdheid van Frontex gebaseerd op het principe van ‘solidariteit’ tussen de lidstaten. Frontex beschikt namelijk zelf niet over personeel of middelen waardoor er alleen tastbare resultaten bereikt kunnen worden als de lidstaten bereid zijn om een bijdrage te leveren aan de gemeenschappelijke operaties. Carrera toont aan dat de mate van solidariteit tussen lidstaten sterk verweven is met het begrip van ‘soevereiniteit’. Uit angst om teveel nationale soevereiniteit af te staan is er

overeengekomen dat Frontex alleen mag handelen wanneer lidstaten hier om vragen of in samenwerking met andere lidstaten. Door de gevoeligheid dat het begrip ‘soevereiniteit’ met zich meedraagt is er sinds de oprichting van Frontex zeer voorzichtig omgesprongen met het gebruik van het begrip ‘externe grenzen’. Dit is de reden dat er in verschillende beleidsstukken altijd gesproken is over ‘the external borders of the Member

172 Sergio Carrera, ‘The EU Border Management Strategy’, p. 25.

States’.174 _{Op deze manier ontstond er geen verwarring over het feit dat het grensbeleid nog steeds de kern van}

de nationale soevereiniteit zou blijven. Het blijkt dat lidstaten huiverig zijn om het nationale grensbeleid naar een supranationaal niveau te tillen waardoor de focus op hun nationale belangen, en soevereiniteit, blijft liggen. Dit heeft als gevolg dat de rol van Frontex zeer gepolitiseerd is en het agentschap betrokken wordt in het politieke veld van alle lidstaten. Zoals al gesteld in het eerste hoofdstuk stellen sommige academici, zoals Emanuela Paoletti, dat het agentschap door nationale overheden een manier is geworden om beperkingen die verbonden zijn met het bedrijven van politiek op nationaal niveau ontlopen kunnen worden door van de autonomie binnen de ‘externe dimensie’ te profiteren. De politieke context waarin Frontex opereert zorgt ervoor dat de bereidheid van lidstaten om hulp te bieden afhankelijk is van de politieke verhoudingen die lidstaten hebben met de desbetreffende lidstaat die om hulp vraagt. Op deze manier moet Frontex een aanpak hanteren om zich tussen de politieke spanningen en diplomatieke gevoeligheden door te manoeuvreren zodat de operaties daadwerkelijk plaats kunnen vinden. 175

De tweede kwetsbaarheid waar Frontex mee te maken heeft is het emergency-driven karakter van het agentschap. Door de toegenomen uitdagingen die het gemeenschappelijke Europese grensbeleid met zich meedraagt is de constante politieke vraag van lidstaten naar urgente en snelle actie van Frontex sterk toegenomen. Het effect hiervan is dat Frontex het slachtoffer is geworden van de politieke druk die uitgeoefend wordt door de lidstaten die verantwoordelijk zijn voor de ‘bewaking’ van de Europese buitengrenzen. Het voorbeeld van de Canarische Eilanden laat dit zeer duidelijk zien. Carrera stelt dat het politieke debat dat er in Spanje op nationaal niveau plaatsvond een prominente rol heeft gespeeld in de acties die Frontex op West-Afrikaanse migratieroute heeft ondernomen. Carrera stelt dat: ‘the situation in the Canary Islands was presented at the official level as ‘an unprecedented humanitarian crisis in the whole Europe’ and as ‘a massive invasion of illegal immigrants’ and for which an urgent European solution was needed’. 176 _{Door de situatie op de Canarische eilanden als een Europees probleem te presenteren heeft de}

Spaanse overheid ervoor gezorgd dat de Spaanse nationale agenda naar Europees niveau is getild. Carrera stelt echter dat de situatie over-gedramatiseerd is door de media en misbruikt is om bepaalde politieke interesses op nationaal niveau te kunnen bewerkstelligen. Hierbij werd Frontex door de Spaanse overheid gepresenteerd als de oplossing voor het geconstrueerde drama dat werd geframed als een Europees probleem, wat uiteindelijk tot de totstandkoming van de Hera operaties leidde. Het blijkt dus dat het vooral belangrijk was dat Frontex snel zou reageren op de politieke druk die op het agentschap werd uitgeoefend. Carrera stelt dat ‘the EU was used as the perfect scapegoat for a highly politicised and ‘mediatised’ state of affairs over the field of immigration in Spain’.177