• No results found

Soevereiniteit versus Solidariteit De interne spanning binnen de ‘externe dimensie’ van het EU migratie- en grensbeleid

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Soevereiniteit versus Solidariteit De interne spanning binnen de ‘externe dimensie’ van het EU migratie- en grensbeleid"

Copied!
106
0
0

Bezig met laden.... (Bekijk nu de volledige tekst)

Hele tekst

(1)

Soevereiniteit versus Solidariteit

De interne spanning binnen de ‘externe dimensie’ van

het EU migratie- en grensbeleid

Inhoud

Voorwoord

p. 3

Inleiding

p. 4

Theoretisch kader p. 8 Methode en bronnen p. 10 Hypothese p. 11

Hoofdstuk 1 - de ontwikkeling van het Europese migratie- en grensbeleid

p. 13 1.1. De beginfase van het Europese migratie- en grensbeleid p. 13 1.2. Het Tampere Programma en de ‘externe dimensie’ p. 17

1.3. Europeanisering en externalisering p. 22

(2)

1.5. The Global Approach to Migration and the Integrated Border Management p. 28

Hoofdstuk 2 - De West-Afrikaanse en de Centraal- Mediterrane migratieroutes

p. 35

in kaart gebracht

2.1. Europese migratieroutes p. 37

2.2. Algemene Europese migratiecijfers p. 38

2.3. Centraal-Mediterrane route p. 42

2.3.1.Beknopte migratiehistorie van de Centraal-Mediterrane migratieroute p. 43

2.3.2.Beknopte migratiehistorie van Libië p. 45

2.3.3. Politiek-economische factoren p. 48

2.4. West- Afrikaanse route

p. 49

2.4.1. Beknopte migratiegeschiedenis van de West-Afrikaanse migratieroute p. 50 2.4.2. Sociaal-culturele factoren voor West-Afrikaanse migratie naar de Canarische eilanden p. 55

Hoofdstuk 3 - De ‘externe dimensie’ van de West-Afrikaanse en

p. 57

Centraal-Mediterrane migratieroute

3.1. Frontex Operaties op Centraal-Mediterrane route p. 58

3.1.1. Operatie Hermes en Aeneas p. 58

3.1.2. Operatie Mare Nostrum en Operatie Triton p. 58

3.1.3. Operation Sophia p. 62

3.2. Frontex Operaties op de West-Afrikaanse route

p. 64

3.2.1. De Seahorse projecten p. 64

3.2.2. Operaties Hera p. 66

3.2.3. European Agenda on Migration p. 70

3.3. Bilaterale overeenkomsten tussen Europese lidstaten en derde landen

p. 74

3.3.1. De bilaterale verhouding tussen Italië en Libië p. 74

3.3.2. Europees-Libische samenwerking op het gebied van migratie p. 76 3.3.3. Senegalese – Europese samenwerking op het gebied van migratie p. 82

3.3.4. Bilaterale verdragen tussen Senegal en Spanje p. 84

Conclusie

p. 90

Bijlages

Bijlage 1: Interview met de heer Jesús Manuel Montero Corbín,

afdelingshoofd Frontex van het Spaanse Ministerie van Binnenlandse Zaken p. 96

(3)

Voorwoord

In het najaar van 2014 startte ik met een stage bij het Nederlandse Ministerie van Veiligheid en Justitie in Den Haag op de afdeling Directie Migratiebeleid. Binnen deze directie was ik zes maanden werkzaam bij een team genaamd ‘Strategie en Verbinding’. Dit team hield zich onder andere bezig met het verbinden van de

wetenschap met beleid. Voor mij als afstuderende studente met grote interesse in hedendaagse

migratievraagstukken was dit uiteraard dé plek om me te oriënteren op verschillende werkomgevingen en toekomstperspectieven. Naast een inspirerende stage was dit tevens de plek waar het onderwerp van mijn scriptie tot stand kwam. Hoewel ik door verschillende vakken tijdens mijn Master duidelijk wist dat

migratievraagstukken mijn interesse hadden werd het tijdens mijn stage mogelijk om een concreter kader voor mijn scriptie te creëren. Gedurende mijn stageperiode waren het voornamelijk de scheepsrampen op de Centraal-Mediterrane migratieroute, met als eindpunt het Italiaanse eiland Lampedusa, die mijn belangstelling trokken. De opstanden, protesten en revoluties in de Arabische Wereld, beter bekent als de Arabische Lente, zorgden vanaf 2010 voor een toename van het aantal migranten dat vluchtte naar Europa voor de gevolgen van deze turbulente en gewelddadige situaties. Migranten vertrokken vanaf de Libische kusten naar het Italiaanse eiland en moesten hiervoor vaak gebruik maken van onzeewaardige, gammele rubberbootjes. Tragisch genoeg had de slechte condities van de bootjes tot gevolg dat er een groot aantal incidenten

(4)

plaatsvond waarbij bootjes kapseisden op de Middellandse zee, wat resulteerde in een groot aantal migranten dat om het leven kwam. Doordat deze tragische incidenten veel media aandacht kregen was dit een onderwerp wat ik graag nader wilde onderzoeken en wilde uitdiepen. In wisselwerking met mijn collega’s van de Directie Migratiebeleid was de inspiratie voor mijn scriptie daarom al snel geboren. Graag bedank ik via deze weg mijn voormalige collega Fatih Topcu, beleidsmedewerker bij de Directie Migratiebeleid van het ministerie van Veiligheid en Justitie, voor zijn bereidheid om mee te denken over mogelijke interessante bijdrages aan deze scriptie: hij heeft mogelijk gemaakt dat ik een interview met de heer Jesús Manuel Montero Corbín, afdelingshoofd Frontex van het Spaanse Ministerie van Binnenlandse Zaken, heb kunnen houden en hij heeft mij voorzien van een aantal zeer interessante en bruikbare artikelen en bronnen. Daarnaast bedank ik heel graag mijn scriptiebegeleider Carlos Reijnen voor de prettige samenwerking en het uitwisselen van ideeën en informatie tijdens het schrijven van dit onderzoek. Zijn constructieve feedback en ondersteuning hebben een grote bijdrage aan deze scriptie geleverd.

Sophie Rebecca de Smet Amsterdam, juni 2016

Inleiding

In februari 2016 publiceerde de Europese Commissie de European Agenda on Migration.1 De Agenda stelt dat

er op sinds 2013 meer dan 60 miljoen vluchtelingen of ontheemden personen over de wereld zijn, waardoor er sprake is van de meest ernstige vluchtelingencrisis sinds de Tweede Wereldoorlog. Conflicten in Syrië en andere landen in Afrika en het Midden-Oosten zijn een directe aanleiding voor de crisis geweest, maar ook onderliggende demografische factoren, klimaatverandering, armoede en globalisering hebben een bijdrage geleverd aan het recordaantal migranten dat in 2015 de Europese Unie (EU) bereikten. Hoewel verschillende media spreken van een ‘migrantencrisis’ stelt de United Nations High Commissioner for Regufees (UNHCR) dat er in deze specifieke situatie beter van een ‘vluchtelingencrisis’ gesproken kan worden. 2 De meesten

onder hen zijn namelijk vluchtelingen. De UNHCR stelt dat ‘de meerderheid van mensen die dit jaar in Italië

en in het bijzonder in Griekenland zijn aankomen, uit landen komen die in een oorlog verwikkeld zijn […]. Toch is een kleiner deel van elders afkomstig en voor velen onder hen zou de term 'migrant' correct zijn’.3 Mensensmokkelaars maken namelijk het onderscheid tussen vluchtelingen en migranten niet en worden voor

1Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, Een Europese Migratieagenda, Brussel: Commissie van de Europese Gemeenschappen, 2015, p. 1 – 22.

2 De Morgen, ‘Zeg niet migrant tegen een vluchteling. En ja, het onderscheid is belangrijk’

http://www.demorgen.be/buitenland/zeg-niet-migrant-tegen-een-vluchteling-en-ja-het-onderscheid-is-belangrijk-b7f3edaa/, geraardpleegd op 10 juni 2016.

(5)

de oversteek van de Middellandse Zee in dezelfde gammele bootjes naar Europa vervoerd. De begrippen ‘migrant' en 'vluchteling' worden vaak door elkaar gebruikt, ook als het gaat om een ‘migrantencrisis’ of ‘vluchtelingencrisis’. Voor het verdere onderzoek in deze scriptie is het van belang dat er een onderscheid wordt gemaakt tussen beide begrippen. Een persoon die van het ene land naar het andere land verhuist valt al in de categorie ‘migrant’.4 Migranten kunnen, onder andere, op de vlucht zijn voor armoede, op zoek zijn naar

een beter leven of migreren om zich bij familieleden te voegen. Volgens het 1951 Vluchtelingenverdrag is een vluchteling iemand die:

Vanwege een gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging zich buiten het land bevindt waarvan hij de nationaliteit bezit en niet in staat is of, vanwege deze vrees, niet bereid is een beroep te doen op de bescherming van dat land.5

Een irreguliere migrant wordt echter gedefinieerd als ‘iemand die landsgrenzen passeert zonder officiële

toestemming, of in overtreding is met de regels omtrent het binnentreden van een ander land’. 6 Volgens het

UNHCR verdient de term ‘irreguliere migrant’ de voorkeur op de term ‘illegaal’. 7 Er zijn drie categorieën

irreguliere migranten. De eerste zijn de `vreemdelingen’ die opzettelijk op illegale wijze het Europese grondgebied binnenkomen. Dit kan plaatsvinden door ongemerkt langs de grensbewaking te komen, door gebruik te maken van valse of vervalste reis- en identiteitspapieren of door gebruik te maken van

smokkelaars. Ten tweede zijn er de personen die op legale wijze Nederland binnenkomen en daartoe in het bezit zijn van de vereiste geldige reisdocumenten. Na binnenkomst overschrijden zij echter de toegestane duur van het verblijf of verliezen zij het reguliere verblijfsrecht. Ten slotte bestaat de groep irreguliere migranten uit uitgeprocedeerde asielzoekers die Nederland niet verlaten en voor kortere of langere tijd illegaal in Nederland verblijven.8 In dit onderzoek is voornamelijk de eerste categorie ‘irreguliere migranten’(zij die

opzettelijk op illegale wijze het Europese grondgebied binnenkomen, van belang). Doordat de categorie ‘irreguliere migranten’ namelijk bestaan uit ‘vluchtelingen’ en de ‘overige migranten’ (die om allerlei achterliggende redenen gemigreerd kunnen zijn maar géén vluchteling zijn) heeft de EU zich de laatste decennia sterk gericht op de creatie van een overkoepelend beleidsveld dat zich toespitst op het bestrijden van dit fenomeen.

Omdat de situatie omtrent de vluchtelingencrisis hoogstwaarschijnlijk niet snel zal worden opgelost wordt in de Migratieagenda uiteengezet op welke manier er in 2016 een radicale versterking van het Europese migratiesysteem moet plaatsvinden. Doordat Europese lidstaten de migratieproblematiek zo ver mogelijk van

4 Ibidem, geraadpleegd op 12 juni 2016.

5 UNHCR, ‘Voor de duidelijkheid – begrippenlijst’ http://www.unhcr.nl/unhcr-in-nederland/begrippenlijst.html, geraadpleegd op 9 juni 2016.

6 Katie Kuschminder, Julia de Bresser & Melissa Siegel, ‘Irreguliere Migratieroutes naar Europa en de Factoren die van Invloed zijn op de Bestemmingskeuze van Migranten’, Maastricht Graduate School of Governance, nr. 1 (2015), p. 9.

7 UNHCR, ‘Voor de duidelijkheid – begrippenlijst’, geraadpleegd op 9 juni 2016.

(6)

hun nationale territorium willen weghouden worden de problemen rondom de vluchtelingencrisis vaak letterlijk de grens over gezet. Lidstaten zien zichzelf alleen als transitieland voor de vluchtelingstromen waarbij alleen kleinschalige en kortdurende opvangcapaciteiten werden gecreëerd. Zo proberen lidstaten om onder de snel oplopende migratiedruk uit te komen en de verantwoordelijkheid van zich af te wentelen. Een van de gevolgen hiervan is dat in bepaalde lidstaten, zoals Oostenrijk en Hongarije, tijdelijk weer interne grenzen binnen de gemeenschappelijke Europese Schengenruimte in gebruik worden genomen. De Commissie stelt dat als de lidstaten de crisis aan willen pakken de Europese samenwerking versterkt moet worden en er geen verschuiving van verantwoordelijkheid moet plaatsvinden. De migratieagenda toont aan dat de EU grote moeite heeft om in overeenstemming met alle lidstaten een duurzame en collectieve reactie te vormen. Daarbij is er sprake van een gebrek aan onderlinge solidariteit. Tevens stelt de Commissie, dat het belangrijk is dat de orde binnen het huidige migratiesysteem weer hersteld wordt. Om de grote hoeveelheid migranten en vluchtelingen te beheren moet er op nationaal niveau politieke verantwoordelijkheid genomen worden en daarbij moet er echte bereidheid en eensgezindheid in de lidstaten ontstaan zodat de Europese samenwerking de huidige vluchtelingencrisis het hoofd kan bieden.

Tien jaar voordat de Migratieagenda door de Commissie werd gepresenteerd, publiceerde de

Commissie in 2006 al de Mededeling Over de versterking van het beheer van de zuidelijke maritieme grenzen van de Europese Unie. 9 Deze Mededeling ontstond doordat in 2006 de migratiedruk vanuit West-Afrika

richting de Canarische eilanden een hoogtepunt bereikte. In deze Mededeling richtte de Commissie zich, net zoals in de Migratieagenda van 2015, op de verbetering van het beleid ten op zichten van de Europese externe grenzen rondom de Middellandse zee, waarbij gesteld werd dat een versterkt beheer van de zuidelijke

maritieme buitengrenzen essentieel is voor de verdere ontwikkeling van een Europees model voor geïntegreerd grensbeleid. Daarbij moest er zowel op nationaal als op Europees niveau beslissend actie ondernomen worden om het Schengensysteem veilig te stellen en ter voorkoming van een oplopend dodental onder migranten.

Om deze doelen te bereiken zou er een tweevoudige aanpak gehanteerd moeten worden. Ten eerste werd het Europese grensbewakingsagentschap Frontex (afkorting voor het Franse Frontières extérieures) een cruciale rol toebedeeld in de terugdringing van migratie, bescherming van vluchtelingen en controle aan de maritieme grenzen. Tevens zou de samenwerking met derde landen een essentieel onderdeel moeten gaan uitmaken van de versterking van de zuidelijke maritieme buitengrenzen.10 Volgens de Commissie waren

bovengenoemde instrumenten dé combinatie van politieke middelen die de problematiek rondom irreguliere immigratie aan de zuidelijke externe grenzen zou kunnen beteugelen. De Migratieagenda die tien jaar later werd gepresenteerd legt nog steeds de nadruk op deze twee beleidsinstrumenten. De Commissie benadrukt dat het Europese grensagentschap Frontex zo snel mogelijk uitgerust moet worden met nieuwe taken,

verantwoordelijkheden en eigen middelen waarmee de effectiviteit van de externe grenscontrole sterk zal

9 Mededeling van de Commissie aan de Raad, Over de versterking van het beheer van de zuidelijke maritieme grenzen van de Europese Unie, Brussel: Commissie van de Europese Gemeenschappen, 2006.

(7)

toenemen. Daarnaast stelt het in de paragraaf genaamd ‘external dimension’ dat samenwerking op het gebied van migratiebeleid met derde landen versterkt moet worden waarbij migratie gezien moet worden als een essentieel onderdeel van de Europese partnerschappen.

De ‘external dimension’ (externe dimensie) is het beleidsdiscourse waarbinnen het migratie-, asiel, en grensbeleid van de Europese Unie sinds het begin van eeuwwisseling is ingekaderd. In het huidige

academische debat wordt gesteld dat de ‘externe dimensie’ een beleidsvorm is die gretig gehanteerd wordt door lidstaten, omdat dit een manier biedt om Europese beperkingen te vermijden, nationale politieke

doeleinden te behalen en de nationale soevereiniteit, in een steeds meer geëuropeaniseerde unie, te behouden. Binnen deze ‘externe dimensie’ heeft het agentschap Frontex een steeds grotere rol toebedeeld gekregen. Het blijkt dat de rechtsbevoegdheid van Frontex gebaseerd is op het principe van ‘solidariteit’ tussen lidstaten.11

Doordat Frontex zelf niet over inzetbaar personeel of middelen beschikt wordt er aanspraak op de onderlinge Europese solidariteit gemaakt. Het agentschap kan namelijk alleen tastbare resultaten bereiken indien de lidstaten bereid zijn om een bijdrage te leveren aan de gemeenschappelijke operaties. Academici, zoals Sergio Carrera, stellen dat de belangrijkste reden voor het behouden van de nationale zeggenschap op het gebied van grensbeleid gelinkt is aan het begrip ‘soevereiniteit’. Lidstaten bieden namelijk, tegenstand wanneer het aankomt op de verschuiving van de macht naar het supranationale niveau omdat ze hun soevereiniteit op dit gebied willen behouden.12

In de Migratieagenda uit 2016 stelt de Commissie dat de huidige vluchtelingencrisis alleen opgelost kan worden door betere Europese samenwerking, onderlinge solidariteit, eensgezindheid en bereidheid. Ook de Mededeling uit 2006 stelt ‘dat het van het allergrootste belang is dat alle lidstaten van de Unie solidair blijven samenwerken om vooral de zuidelijke lidstaten die het meest worden getroffen door de illegale migratiestroom uit Afrika, hulp te bieden’. 13 Deze oproepen tot méér Europese solidariteit in de

Migratieagenda en de Mededeling tonen beide een interessante bevinding aan, zeker als we de huidige context waarbinnen het huidige migratie- en grensbeleid zich afspeelt, namelijk de ‘externe dimensie’, in ons

achterhoofd houden. Het huidige academische debat toont aan dat de ‘externe dimensie’ (externalisering) gecreëerd is als compensatie voor de weggevallen soevereiniteit op het beleidsterrein van migratie en grensbeheer en daardoor per uitstek is ontworpen om de nationale belangen van lidstaten te kunnen behartigen. Binnen deze context stelt de Migratieagenda (net zoals de Mededeling uit 2006) dat de Frontex operaties en bilaterale verdragen met herkomst- en transitielanden als belangrijke instrumenten moeten worden beschouwd, omdat ze een oplossing zouden bieden voor de huidige problematiek. Het is echter opmerkelijk dat binnen een beleidscontext die door lidstaten benut wordt om nationale belangen en

speelruimte voorop te zetten, bepaalde beleidsinstrumenten die het tegenovergestelde karakter hebben (ze zijn namelijk gebaseerd op Europese samenwerking en onderlinge solidariteit) continu wordt beklemtoond. Beide documenten van de Commissie stellen dat migratie- en vluchtelingencrisissen bestreden zouden kunnen 11 Sergio Carrera, ‘The EU Border Management Strategy Frontex and the Challenges of Irregular Immigration in the Canary Islands’, CEPS Working Document, nr. 261 (2007), p. 12.

12 Ibidem, p.11.

(8)

worden door middel van instrumenten die gebaseerd zijn op solidariteit. Door middel van de informatie die ik in dit onderzoek de revue zal laten passeren en met behulp van de gebruikte (wetenschappelijke) bronnen zal ik onderzoeken of er een spanning bestaat tussen de ‘externe dimensie’ van het grens- en migratiebeleid en het principe van ‘solidariteit’ waarop de gehanteerde beleidsinstrumenten van externalisering gestoeld zijn. Het beleidsdiscourse van de ‘externe dimensie’ (waarbinnen het huidige migratiebeleid zich afspeelt en dat tracht om supranationale regelgeving te omzeilen en een voorkeur heeft voor intergouvermentalisme) lijkt op gespannen voet te staan met de aard van de beleidsinstrumenten die worden gebruikt. Deze instrumenten zijn namelijk sterk van onderlinge solidariteit. Hierdoor ontstaat er een situatie waarin de nationale soevereiniteit en de Europese solidariteit binnen één beleidsterrein met elkaar moeten versmelten, terwijl beide zeer tegenstrijdige aarden hebben.

De Mededeling van de Commissie uit 2006 focust zich sterk op de migratie problematiek rondom de Canarische Eilanden, terwijl de Migratieagenda uit 2016 zich voornamelijk richt op de huidige

migrantencrisis waarbij de route vanuit Noord-Afrika naar het Italiaanse eiland Lampedusa een belangrijke rol speelt. Omdat de problematiek rondom de Canarische Eilanden vandaag de dag sterk is afgenomen, en de Centraal-Mediterrane route nog steeds een van de belangrijkste toegangspoorten tot Europa vormt, wil ik het verschil in situaties tussen beide routes meenemen in dit onderzoek. Het verschil tussen beide migratieroutes zal ik gebruiken als methode om het conflict tussen de ‘externe dimensie’ en de gehanteerde

beleidsinstrumenten nader te onderzoeken. Mijn onderzoeksvraag luidt daarom:

Kan er in de gevallen van de Centraal-Mediterrane en West-Afrikaanse migratieroutes gesteld worden dat de bestaande spanning tussen de ‘externe dimensie’ en de aard van de gehanteerde beleidsinstrumenten (de Europese Frontex operaties en de bilaterale verdragen op het gebied van grens- en migratiebeleid die overeengekomen worden met derde landen) de beleidsuitkomsten binnen deze twee migratieroutes hebben beïnvloed? Of liggen hier ook nog andere factoren, zoals de omstandigheden en push-factoren in de herkomstlanden, aan te grondslag?

Met andere woorden onderzoek ik of er gesteld kan worden dat de spanning tussen het belang van de

nationale soevereiniteit en de vraag naar onderlinge Europese solidariteit verantwoordelijk is voor het verschil in beleidsuitkomsten in bovengenoemde migratieroutes? Wordt het proces van externalisering dus beïnvloed doordat lidstaten zich niet solidair opstellen en hun nationale belangen voorop zetten en kan er daardoor verondersteld worden dat het gebrek aan solidariteit ervoor zal zorgen dat de supranationale Europese samenwerking op dit beleidsterrein zijn grenzen heeft bereikt?

Theoretisch kader

Academici, zoals Sandra Lavenex zijn het erover eens dat de ontwikkeling van Europees migratie- en grensbeleid, van oudsher een van de belangrijkste kernaspect van de staatssoevereiniteit, drie fases hebben

(9)

doorgemaakt.14 Ten eerste valt er een ontwikkeling richting de intergouvernementele sfeer in de jaren tachtig

waar te nemen. Daarna verschoven deze beleidsterreinen dichter naar de supranationale arena toe en zette de Europeanisering van dit beleidsterrein zich voort. Hierdoor ontstond er een verschuiving van enkel coördinatie van controle naar een diepere harmonisatie van het asiel- en migratiebeleid. Na een intergouvernementele en supranationale fase breidde deze beleidsterreinen zich aan het einde van de jaren negentig uit naar buiten toe, in de richting van het domein van Europese buitenlandse zaken. Deze verschuiving naar het domein van het Europese buitenlandse beleid startte in 1999 tijdens het Tampere programma. Tijdens dit programma werd er door Europese lidstaten besloten dat er een ‘alomvattende benadering’ (comprehensive approach)

gehandhaafd moest worden waarbij samenhang tussen intern en extern beleid een belangrijke rol zou spelen en samenwerking met derde landen onontkoombaar zou worden. De ‘alomvattende benadering’ ging hierdoor gepaard met meer externe acties en maatregels en asiel- en migratievraagstukken werden hierdoor onderdeel van de externe relaties tussen de EU en derde landen. Dit terrein van samenwerking met derde landen wordt daarom de ‘externe dimensie’ (of externalisering) van de Europese samenwerking genoemd.

In het huidige academische debat heerst de opvatting dat er een wisselwerking bestaat tussen Europeanisering en externalisering. Academici, zoals Steven Sterkx, Berry Tholen en Christina Boswell, stellen dat de besluitvormingsmacht op het gebied van asiel- en migratie steeds verder is geëuropeaniseerd en steeds meer is afgestaan aan Europese instituties.15 Als resultaat hiervan ontstond er steeds meer bindende

regelgeving voor Europese lidstaten waardoor internationale samenwerking gepaard ging met het verlies aan autonomie en de verschuiving van soevereiniteit van nationaal naar Europees niveau. Al sinds de vroegste stadia van het Europese migratiebeleid hebben lidstaten geprobeerd om hun eigen zeggenschap te behouden. Daarbij hebben ze hun voorkeur voor intergouvernementalisme en afkeer voor strenge legale raamwerken uitgesproken. Lidstaten lijken Europese samenwerking alleen te verkiezen wanneer dit hun helpt om de nationale uitdagingen aan te kunnen, indien zo nationale voorkeuren behaald kunnen worden of wanneer ze op die manier aan hun nationale beperkingen kunnen ontkomen. Wetenschappers, zoals Virginie Guiraudon en Sandra Lavenex16, zijn het erover eens dat lidstaten steeds op zoek zijn naar beleidsplatforms waarbinnen de

nationale beperkingen, op het gebied van migratiecontrole, omzeilt kunnen worden en de nationale soevereiniteit gewaarborgd blijft. Het huidige externaliseringsdiscourse is door de Europese lidstaten aangegrepen als een mogelijkheid om bepaalde Europese binnenlandse agenda’s te ontwikkelen en te stimuleren, waarmee tegelijkertijd de impasses die gecreëerd zijn door de diepere harmonisatie van het migratie- en grensbeleid, omzeild kunnen worden. De ‘externe dimensie’ biedt daarnaast nieuwe ruimte voor manoeuvre waardoor externe beleidssamenwerking de mogelijkheid biedt om vooruitgang te boeken zonder op zeer gevoelige binnenlandse beleidsterreinen compromissen te hoeven sluiten. De focus op de ‘externe 14 Sandra Lavenex, ‘Shifting up and out: The foreign policy of European immigration control’, West European Politics, nr. 29 (2010), p.

15 Berry Tholen, ‘The Europeanisation of Migration Policy – The Normative Issues’, European Journal of Migration and Law, nr. 6 (2005), Christina Boswell, ‘The ‘External Dimension’ of EU Immigration and Asylum Policy’, International Affairs, nr. 79 (2003), Steven Sterkx, ‘De alomvattende benadering uit balans: externalisering van het Europese asiel- en migratiebeleid’, PSW Papers, nr. 4 (2004).

16 Virginie Guiraudon, ‘European Integration and Migration Policy: Vertical Policy-making as Venue Shopping’, Journal of

(10)

dimensie’ kan dus geïnterpreteerd worden als een strategie om de voordelen van Europeanisering te maximalisering terwijl de belemmeringen van een diepgaandere supranationalisering worden geminimaliseerd.17

Methode en bronnen

Om het theoretische kader beter uit te kunnen diepen zal ik me in het eerste hoofdstuk richten op de historische ontwikkeling van het Europese grens- en migratiebeleid en zal ik de focus leggen op het proces van Europeanisering dat zich binnen deze beleidsterreinen heeft afgespeeld. Daarnaast zal ik dieper ingaan op het academische debat dat stelt dat externalisering gezien kan worden als een product van Europeanisering, waarbij lidstaten gebruik maken van de ‘externe dimensie’ om zo niet teveel nationale soevereiniteit te hoeven afstaan naar supranationaal niveau. Hierdoor wordt externalisering door nationale en Europese autoriteiten vaak beschouwd als de meest passende oplossing voor de huidige migratievraagstukken. Nadat de historische ontwikkeling van het beleidsterrein en het academische debat over de wisselwerking tussen Europeanisering en externalisering uiteen is gezet zal hoofdstuk 1 dieper ingaan op de totstandkoming en de ontwikkeling van het Europese grensagentschap Frontex.

Zoals al gesteld in de probleemstelling publiceerde de Commissie in 2006 een Mededeling waarin betoogd werd dat als reactie op de migrantencrisis rondom de Canarische Eilanden een tweevoudige aanpak gehanteerd moest worden. Er werd gesteld dat voor de terugdringing van irreguliere migratie, bescherming van vluchtelingen en controle van de maritieme grenzen, het Europese grensbewakingsagentschap Frontex een cruciale rol zou gaan spelen en dat de samenwerking met derde landen tevens een essentieel onderdeel zou gaan uitmaken van de versterking van de zuidelijke maritieme buitengrenzen.18 Omdat deze tweevoudige

aanpak volgens de Commissie dé combinatie van politieke middelen is die de problematiek rondom irreguliere immigratie aan de zuidelijke externe grenzen kan beteugelen, zal ik in het tweede en derde hoofdstuk hierop de focus leggen.

In het tweede hoofdstuk zal ik op basis van de meest recente cijfers, een beeld schetsen wat betreft recente irreguliere migratie vanuit derde landen naar de EU toe. Hierbij zal ik mij voornamelijk richten op de historische ontwikkelingen en de huidige stand van zaken wat betreft de Centraal-Mediterrane en West-Afrikaanse route. Op deze manier zal ik de migratieachtergrond van de herkomstlanden in kaart brengen. Door de achtergronden en de push factoren van migratie in herkomstlanden te schetsen, zal duidelijk worden welke factoren invloed hebben gehad op de vorming van deze migratiestromen. Ten tweede zal ik antwoord proberen te geven op het tweede deel van de onderzoeksvraag namelijk; of de huidige beleidsuitkomsten in beide migratieroutes ook resulteren uit andere, (bijvoorbeeld, historische, sociale of economische) factoren, naast de effecten die wellicht veroorzaakt worden door de huidige spanning die er bestaat tussen de ‘externe dimensie’ en de gehanteerde beleidsinstrumenten. Daarnaast kan hierdoor onderzocht worden in welke mate de push factoren en achtergronden in deze herkomstlanden invloed hebben gehad op de werking en de

17 Sandra Lavenex, ‘Shifting up and out’, p. 329.

(11)

doeltreffendheid van de Frontex operaties en de bilaterale overeenkomsten.

In het derde hoofdstuk zal ik aantonen dat de Frontex operaties en de bilaterale verdragen die zijn uitgevoerd in de Centraal-Mediterrane en West-Afrikaanse migratieroute, een duidelijk onderdeel uitmaken van het huidige externaliseringsdircourse en dus een sterke ‘externe dimensie’ bevatten. Daarbij zal ik onderzoeken of uit de casussen van beide migratieroutes blijkt dat beide beleidsinstrumenten gebaseerd zijn op onderlinge solidariteit tussen Europese lidstaten. Om dit te kunnen doen zal ik in het eerste deel van het hoofdstuk de rol van de gezamenlijke Frontex operaties onderzoeken. Om een vergelijking te kunnen maken tussen de West-Afrikaanse migratieroute en de Centraal-Mediterrane migratieroute, zal ik de belangrijkste uitgevoerde operaties in beide maritieme gebieden nader bestuderen. Daarna zal ik me op het tweede deel van de tweevoudige aanpak, namelijk op de bilaterale verdragen met derde landen, richten. In het geval van de West-Afrikaanse migratieroute focus ik mij op de bilaterale overeenkomsten tussen Spanje en Senegal. Bij de Centraal-Mediterrane route concentreer ik mij op de bilaterale verhoudingen tussen Italië en Libië. Om een zo volledig mogelijk beeld te krijgen van beide migratieroutes en om dit onderzoek te verdiepen heb ik via mijn voormalige collega, Fatih Topcu, beleidsmedewerker bij de Directie Migratiebeleid van het ministerie van Veiligheid en Justitie, een interview afgelegd met de heer Jesús Montero Manuel Corbín afdelingshoofd Frontex van het Spaanse Ministerie van Binnenlandse Zaken. Daarbij heb ik tevens geprobeerd om ook met een ambtenaar van de Italiaanse overheid te spreken, om zo beide Europese invalshoeken te vergelijken. Het bleek echter in verband met de gevoeligheid van het onderwerp onmogelijk om met iemand van de Italiaanse autoriteiten een interview te houden. 19 Naast het interview met de heer Montero Corbín maak ik in deze

scriptie gebruik van wetenschappelijke artikelen die zich richten op theorieën binnen de European Studies, European Migration Studies en de sociale wetenschappen.

Hypothese

Naar aanleiding van de onderzochte bronnen verwacht ik dat er met zekerheid gesteld kan worden dat

externalisering als product van het geëuropeaniseerde migratie- en grensbeleid gezien moet worden. Het blijkt dat het gemeenschappelijke Europees grens- en migratiebeleid is ontstaan door een gebrek van samenwerking in de jaren zeventig, en heeft zich ontwikkeld naar intergouvernementele samenwerking in de jaren tachtig. Daarna is de samenwerking meer in de supranationale richting verschoven. In de laatste jaren van de jaren negentig kregen de beleidsterreinen tevens een sterke ‘externe dimensie’ doordat dit beleidsterrein zich naar het gebied van buitenlandse zaken verplaatste. Daarbij verwacht ik dat er vast te stellen valt dat twee van de prominente beleidsinstrumenten binnen deze externaliseringstrend, namelijk Frontex operaties en bilaterale verdragen op het gebeid van migratie- en grensbeleid met derde landen, een sterke ‘externe dimensie’ bevatten. Daarnaast vermoed ik dat er inderdaad in de gevallen van de Centraal-Mediterrane en

West-Afrikaanse migratieroute gesteld kan worden dat de bestaande spanning tussen het behouden van de nationale

19 Uitspraak afkomstig uit correspondentie per e-mail van Mr. Daniele Mosconi, Immigratie expert, Italiaanse Ambassade, op 10 maart 2016.

(12)

soevereiniteit (terug te vinden in de ‘externe dimensie’) en de aard van de gehanteerde beleidsinstrumenten (namelijk Europese onderlinge soevereiniteit) verantwoordelijk is voor de ineffectiviteit binnen de huidige beleidsuitkomsten tussen bovengenoemde routes.

Mijn verwachting is dat het proces van externalisering belemmerd wordt, en daarmee een deel van zijn effectiviteit verliest, doordat lidstaten zich niet solidair opstellen en hun nationale belangen voorop zetten. Echter denk ik dat uit het onderzoek naar de historische context en de omstandigheden in de herkomstlanden zal blijken dat ook andere factoren verantwoordelijk zijn voor de beleidsuitkomsten tussen de

West-Afrikaanse en Centraal-Mediterrane migratie route. Ik verwacht dat de mate waarin het mogelijk is om met derde landen samen te werken een belangrijke factor vormt voor de uiteindelijke beleidsuitkomst. Omdat samenwerking met derde landen waarin een zekere mate van (politieke en economische) stabiliteit heerst, veel gemakkelijker is dan samenwerking met een land dat geteisterd wordt door oorlog en chaos, verwacht ik dat de huidige stabiliteit in West-Afrikaanse herkomstlanden een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan het succes van de gehanteerde externe migratie -en grensbeleid.

(13)

1.1 De beginfase van het Europese migratie- en grensbeleid

Migratie over internationale grenzen is geen nieuw fenomeen. Al sinds de oudheid verplaatsen mensen zich om nieuwe mogelijkheden te zoeken, gebieden te koloniseren of om te vluchten voor vervolging. Zo had Europa in de vijftiende eeuw al te maken met grote vluchtelingenstromen die om religieuze vervolging asiel zochten. Migratie- en vluchtelingenstromen waren ook in de negentiende en twintigste eeuw nog steeds volop aanwezig, inclusief de massaemigratie van Europeanen naar de Nieuwe Wereld. Ook in de periode na de Tweede Wereldoorlog waren er grote aantallen migranten op de vlucht voor etnische vervolging, fascisme en communisme. Meer dan dertig miljoen mensen waren ontheemd door de gebeurtenissen tijdens de Tweede Wereldoorlog. Het waren de gebeurtenissen van deze totale oorlog die de totstandkoming van de Europese Unie (EU), zoals wij die vandaag de dag kennen, mogelijk maakte. Om een soortgelijke oorlog in de toekomst onmogelijk te maken werden de deelnemend zes landen (Frankrijk, de Bondsrepubliek Duitsland, Italië, België, Nederland en Luxemburg) afhankelijk van elkaar gemaakt voor de productie van kolen en staal, die de belangrijkste middelen voor de productie van oorlogswapens waren. Op deze manier kon geen van de zes landen zich zonder medeweten van de rest, bewapenen. Het waren diezelfde zes landen die in 1957 het Verdrag van Rome (voluit het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap) ondertekenden. Het Verdrag had als doel om de Europese integratie uit te breiden, zodat er een algemene economische samenwerking zou ontstaan. Hierdoor ontstond er meer economische samenwerking in

verschillende economische sectoren en ontstond er één tolvrije regio met gemeenschappelijke buitengrenzen. Tevens werd er één douane-unie, en één uniform gebied zonder binnengrenzen maar met gemeenschappelijke buitengrenzen, voor derden gecreëerd. Het verdrag stelde dat er een raamwerk voor interne liberalisering van mobiliteit voor arbeid moest ontstaan. Het recht op vrij verkeer voor burgers van lidstaten was het

belangrijkste element van het verdrag en was een onderdeel van de economische impuls waarvan de Europese integratie in het teken stond. 20

Door het heersende enthousiasme in de jaren tachtig voor diepere Europese integratie werd er gestart met de creatie van een gemeenschappelijk Europees grens- en migratiebeleid. Voor het concreet verdwijnen van de ‘binnengrenzen’ werden allereerst in Benelux-verband afspraken gemaakt en kwam het tot een intergouvermenteel overleg over de afschaffing van de binnengrenzen en de creatie van één interne markt. Deze samenwerking resulteerde in 1985 in het Schengenakkoord dat, naast de landen van de Benelux, ook getekend werd door Frankrijk en de Bondsrepubliek Duitsland. In de daaropvolgende jaren gingen bijna alle toenmalige lidstaten, met uitzondering van Engeland en Ierland, participeren in dit intergouvernementele samenwerkingsverband. Het verdrag had tot doel om vrij verkeer van personen te liberaliseren voor alle burgers uit de deelnemende staten, de interne grenzen te verwijderen en om een gemeenschappelijke externe grens rond het territorium van de deelnemende staten te vestigen. Het Schengenakkoord zorgde ervoor dat de participerende lidstaten allen hun binnengrenzen verwijderden waardoor er één externe grens ontstond waar de toelatingscriteria tot het Schengengebied uitgevoerd werden. Hierbij werd echter wel gesteld dat er

20 Christina Boswell and Andrew Geddes, Migration and Mobility in the European Union, New York: Palgrave Macmillan, 2001, p. 101.

(14)

compenserende veiligheidsmaatregelen moesten worden ingevoerd om de weggevallen binnenlandse grenzen te compenseren. Door sommige auteurs wordt Schengen daarom vaak als een ‘laboratorium’ beschouwd waar met de ontwikkeling van compenserende veiligheidsmaatregelen werd geëxperimenteerd. Het doel daarvan was om de coördinatie tussen de diensten van politie, douane en justitie te verbeteren, en de nodige

maatregelen te nemen om voornamelijk terrorisme en georganiseerde misdaad te bestrijden. 21 Met de

lancering van de Europese Akte (1986), die zich richtte op de creatie van één gemeenschappelijke markt, werd samenwerking op het gebied van migratie en veiligheid nog belangrijker. De Akte vroeg om voltooiing van de gemeenschappelijke Europese markt en moest een territoriale ruimte zijn; ‘without internal frontiers, in which the free movement of goods, persons, services and capital is ensured’.22 Van deze vier ‘vrijheden’ was

voornamelijk het vrij verkeer van personen problematisch. Het verzekeren van vrij verkeer voor personen bracht namelijk een groot aantal nieuwe ingewikkelde maatregels met zich mee die zich bezighielden met politiek asiel, immigratie en visabeleid voor burgers die niet uit Europese lidstaten kwamen. Daarbij vroeg het ook om betere politienetwerken en om maatregelen aan de externe grenzen die terrorisme, drugssmokkel en andere criminele activiteiten moesten tegengaan.

Het verlies van nationale controle op de nationale grenzen door de totstandkoming van het Schengenakkoord en de Europese Akte ging echter gepaard met een toenemende drang naar maatregelen tussen Europese lidstaten om zo hun toegenomen kwetsbaarheid voor illegale migratie te compenseren. Deze nieuwe maatregels bestonden niet alleen uit maatregels tussen Europese lidstaten, maar bestonden ook uit samenwerkingen met derde landen zodat migratiestromen naar het ‘Schengenland’ beperkt zouden worden. Dit zou betekenen dat er in de toekomst meer samenwerkingen moest plaatsvinden tussen Europese lidstaten en de herkomstlanden van migranten.23 Sinds de weggevallen interne grenzen is er tevens een gezamenlijke

Europese verantwoordelijkheid ontstaan voor het controleren van de Europese externe grenzen. De totstandkoming van deze intergouvernementele samenwerkingsverbanden hebben ervoor gezorgd dat het asiel- en migratie beleid zich op institutioneel vlak meer is gaan ontwikkelingen waardoor er een nieuwe stap binnen de integratie van het Europese migratiebeleid werd gezet. In 1990 kwamen de Schengenpartners tevens tot een overeenkomst waarin geregeld werd welk land verantwoordelijk moest zijn voor de afhandeling van een asielverzoek; de Dublin-Conventie. Deze conventie had als doel om tot een verdeling te komen van de verantwoordelijkheid voor de behandeling van asielverzoeken die werden ingediend op grond van het Vluchtelingenverdrag. Dit Vluchtelingenverdrag, opgesteld 1951, definieert wie er in aanmerking komt voor de status van ‘vluchteling’ en aan welke persoon er asiel moet worden verleend door het land waar een asielaanvraag gedaan wordt. Door de Dublin overeenkomst kwam ook het asielbeleid formeel binnen het bereik van het Europese samenwerkingsverband.

Een van de belangrijkste verdragen dat grote invloed heeft gehad op de creatie van een Europees grens- en migratiebeleid was het Verdrag van Maastricht. Met de totstandkoming van dit verdrag werd in

21 Christina Boswell and Andrew Geddes, Migration and Mobility in the European Union, p.64.

22 Ibidem, p. 70.

(15)

1992 de Europese Unie opgericht. Het verdrag creëerde een pijlerstructuur (bestaande uit drie pijlers) waarbij het geheel aan regels betreffende de samenwerking tussen Europese lidstaten op het gebied visa, migratie, asiel en andere onderwerpen die verband hielden met het vrij verkeer van personen in de derde pijler werd ondergebracht. 24 De eerste pijler betrof de gebieden waarop de lidstaten hun soevereiniteit gezamenlijk via de

communautaire instellingen uitoefenen. De tweede pijler voor het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid stelde dat alle lidstaten in staat moesten zijn om gemeenschappelijke acties te ondernemen op het gebied van het buitenlands beleid. In de derde pijler vond de samenwerking op de gebieden van justitie en binnenlandse zaken plaats, waaronder ook het Europese grens- en migratiebeleid viel. Omdat grens- en migratiebeleid als aangelegenheden van gemeenschappelijk belang werd beschouwd, vielen deze

beleidsterreinen onder de noemer van de derde pijler. Doordat de derde pijler gebaseerd was op unanieme besluitvorming, waarbij de rol voor grote supranationale instituties beperkt waren, had deze pijler een zeer intergouvernementeel karakter. Het besluitvormingsproces in deze pijler berustte op de samenwerking van de Raad van Ministers waarbij de lidstaten allen een vetorecht hadden. Dit vergrootte de rol van lidstaten die over het algemeen huiverig waren om, bij onderwerpen van de tweede en derde pijler, de nationale zeggenschap uit handen te geven. 25 Het Europese grens- en migratiebeleid waren dus gebaseerd op

intergouvernementele samenwerking en lidstaten kwamen overeen dat; ‘they would act intergovernmentally without prejuice to the powers of the European Community’. 26 Het Verdrag van Maastricht werd daardoor een

combinatie van communautaire samenwerkingsvormen met puur intergouvernementele vormen van samenwerking.

Ondanks de angst om nationale zeggenschap uit handen te geven kreeg de Europese samenwerking op het gebied van migratie- en asielbeleid sinds het Verdrag van Maastricht steeds meer slagkracht. Dit kwam voornamelijk door het feit dat in dit verdrag de legale basis werd vastgelegd voor nauwere samenwerking op het gebied van justitiële en binnenlandse zaken in de derde pijler. Door het compactere netwerk van

wetgeving op alle beleidsterreinen werden ook het beleidsterrein van justitie en binnenlandse zaken steeds meer geïntegreerd. Dit kwam vooral door het feit dat bevoegdheden op dit gebied verschoven van nationaal naar Europees niveau. Hierdoor zien we een verdergaande integratie van besluitvorming en

beleidsontwikkeling op het terrein van grens- en migratiebeleid. Een belangrijke drijfveer voor deze nauwere samenwerking tussen Europese regeringen tijdens de onderhandelingen in Maastricht moet gezocht worden in de angst voor grootschalige migratie in de nasleep van de Koude oorlog. De grote geopolitieke veranderingen die in Europa hadden plaatsgevonden na 1989 speelde een essentiële rol in de toenemende samenwerking op het gebied van migratiebeleid. Het besef dat Europa veranderd was en in de toekomst wellicht uitgebreider zou worden deed veel Europese regeringen beseffen dat het aantal migranten vanuit, onder andere, Zuid- en Oost-Europa zou toenemen en zorgde voor een toenemende belangstelling in samenwerking op dit gebied. 27

24 Christina Boswell and Andrew Geddes, Migration and Mobility in the European Union, p. 102.

25 Sebastiaan Princen, ‘Europese besluitvorming’ in: De bestuurlijke kaart van de Europese Unie, Bussum, Uitgeverij Coutinho: 2007, p. 83.

26 Desmond Dinan, Ever Closer Union, An introduction to European Integration, New York: Palgrave Macmillan, 2005, p. 566. 27 Christina Boswell and Andrew Geddes, Migration and Mobility in the European Union, p.80.

(16)

Het daaropvolgende verdrag dat grote invloed had op de vormgeving van het Europese migratie- en grensbeleid was het Verdrag van Amsterdam, dat in 1999 in werking trad. Het verdrag bevatte een aantal radicale veranderingen op het gebied van justitiële en binnenlandse zaken. De meest belangrijke verandering was de gehele verschuiving van sommige bevoegdheden van de derde pijler naar de eerste pijler. Hierdoor werden de beleidsterreinen die zich richtte op vrij verkeer, migratie en asiel van een intergouvernementele derde pijler naar de gemeenschappelijke en supranationale eerste pijler getild. Hierdoor kon er onder andere op het gebied van migratie- en asielbeleid meer supranationaal beslist worden. Daarbij creëerde de

verplaatsing een legale basis voor gezamenlijke Europese actie op deze beleidsterreinen en ontstonden er tevens meer juridische bevoegdheden voor een aantal supranationale organen zoals de Commissie, het Parlement en het Europese Hof van Justitie.

Samenvattend kan er dus gesteld worden dat het grensbeleid en de migratiecontrole sinds de totstandkoming van de Schengenovereenkomst in 1985 een grote groei hebben doorgemaakt en zich steeds meer hebben uitgebreid. Grens- en migratiebeleid, traditioneel gezien een kernaspect van staatssoevereiniteit, hebben een ontwikkeling doorgemaakt richting de intergouvernementele sfeer en zijn daarna dichter naar het supranationale beleid is verschoven. Hoewel het migratie- en grensdomein binnen het Verdrag van Maastricht voornamelijk een intergouvernementele focus hadden, omdat lidstaten zeer huiverig waren om de nationale zeggenschap uit handen te geven, veranderde dit tijdens het Verdrag van Amsterdam waar deze

beleidsterreinen onder de supranationale eerste pijler werden ondergebracht. De EU kreeg daardoor meer bevoegdheden om gemeenschappelijk beleid te creëren op het terrein van asiel en migratie. De aanpassingen die werden doorgevoerd in het Verdrag van Amsterdam hadden tot doel om de overkoepelende ambitie om een Europese ‘ ruimte van veiligheid, vrijheid en rechtvaardigheid’ uit te bouwen waarin vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie, en voorkoming en bestrijding van criminaliteit.28 Het probleem dat ontstond

na aanleiding van het idee om een ruimte van ruimte van recht, vrijheid en veiligheid te creëren was wat er gedaan moest worden met asielzoekers en immigranten zodra ze het territorium van de EU betreden hadden. Om dit vraagstuk op te lossen en de nieuwe ruimte van veiligheid, vrijheid en rechtvaardigheid te

daadwerkelijk realiseren werd er besloten om een nieuw raamwerk voor Europese migratie en asiel te gaan organiseren in opeenvolgende vijfjaren plannen die zouden gaan voortbouwen op de doelen en ambities van het Verdrag van Amsterdam. 29 Met de inwerkingtreding van het eerste vijfjaren plan in Tampere, Finland, in

1999, werd een nieuwe richting binnen het Europese grens- en migratiebeleid ingeslagen. Hoewel dit beleidsterrein zich dus eerst op intergouvermenteel en daarna op supranationaal niveau hadden afgespeeld zouden deze terreinen zich vanaf dit moment steeds meer naar buiten toe, in de richting van het domein van Europese buitenlandse zaken, uitbreiden. 30

28 Steven Sterkx, ‘De alomvattende benadering uit balans’ p.4.

29 Christina Boswell and Andrew Geddes, Migration and Mobility in the European Union, p. 51. 30 Sandra Lavenex, ‘Shifting up and out’, p. 329.

(17)

1.2 Het Tampere Programma en de ‘externe dimensie’

Het Tampere programma kan beschouwd worden als een mijlpaal in de ontwikkeling van het Europees asiel- en migratiebeleid. Volgens vele wetenschappers kan deze bijeenkomst als het moment worden beschouwd waarop de eerste officiële grondslagen werden gelegd voor het huidige discourse binnen het Europese asiel- en migratiebeleid. De Europese leiders kwamen in Tampere bijeen om de informele wens tot het vestigen van een Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid in een formele doelstelling van de EU te veranderen.31 Dit was de eerste bijeenkomst van de Europese Raad die volledig werd toegewijd aan

onderwerpen gerelateerd aan justitiële en binnenlandse zaken. Het symboliseerde het toenemende belang van justitiële en binnenlandse zaken in Europa en liet de politieke toewijding van Europese lidstaten zien om vooruitgang te boeken op het gebied van grens- en migratiebeleid.

Voor de eerste keer in de geschiedenis hadden Europese leiders de politieke wil om zich op een ‘alomvattende wijze’ (op het vlak van politiek, handel, ontwikkelingssamenwerking en mensenrechten) in te zetten voor de migratieproblematiek. De ‘alomvattende benadering’ (of comprehensive approach) ontstond door het besef dat intern asiel- en migratiebeleid zou moeten worden aangevuld met een strategie om de hoofdoorzaken van migratie aan te pakken waardoor er een duidelijkere nadruk op de externe aspecten van het Europese asiel- en migratiebeleid kwam te liggen. interne maatregelen zouden namelijk niet volstaan om een succesvol Europees asiel- en migratiebeleid uit te bouwen waardoor er toenemende belangstelling ontstond voor de externe aspecten van asiel- en migratievraagstukken. De Europese Raad pleitte voor de integratie van migratie-en asieldoelstellingen in het Europese buitenlandse beleid en eiste een betere samenhang tussen intern en extern beleid waardoor samenwerking met derde landen onontkoombaar zou worden.32

Samenwerking met derde landen werd onmisbaar en Europese lidstaten probeerde in toenemende mate om migratiedilemma’s op te lossen door middel van samenwerking en partnerschappen met herkomst- of transitielanden. De ‘alomvattende benadering’ ging hierdoor gepaard met meer externe acties en maatregels en asiel- en migratievraagstukken werden hierdoor onderdeel van de externe relaties tussen de EU en derde landen. De betrokkenheid van derde landen bij de migratie- en grenscontrole heeft voor de EU immers grote voordelen. Indien succesvol reduceert het de last op de grenzen en verhoogt het de mogelijkheden om ongewilde migranten tegen te houden voordat ze het fysieke Europese territorium bereiken. Dit terrein van samenwerking met derde landen op het gebied van justitie en binnenlandse zaken wordt de ‘externe dimensie’ van de Europese samenwerking genoemd.33 Het Tampere programma pleitte daarom voor de creatie van

externe instrumenten, maatregels en wetgeving zodat de ruimte van veiligheid, vrijheid en rechtvaardigheid op een samenhangende manier vorm zou krijgen. Zo stelde de Europese Raad dat het van groot belang was dat er meer externe acties zouden plaatsvinden en benadrukte dat‘ all competences and instruments must be used in

31 Europa.nu, ‘Stockholm programma, burger meer centraal’,

http://www.europa-nu.nl/id/vi5mlqi7p0tk/stockholm_programma_burger_meer_centraal, geraadpleegd op 8 mei 2015. 32 Christina Boswell, ‘The ‘External Dimension’, p. 619.

(18)

a integrated and consistent way to build the area of freedom, security and justice.’34

Naast het belang van de ‘externe dimensie’ van het Europees migratie- en asielbeleid focuste het Tampere programma zich nog op drie andere hoofdaspecten. Ten eerste moest er een gemeenschappelijk Europees asielsysteem komen wat zou leiden tot een gemeenschappelijke asielprocedure en een uniform geldende status voor asielzoekers in Europa. Een tweede aspect was een eerlijke behandeling van derdelanders door middel van maatregelen tegen discriminatie en het uitbreiden van rechten voor derdelanders die bijna gelijk zouden moeten zijn aan de rechten van Europese burgers. Ten slotte werd er de nadruk gelegd op het besturen van migratiestromingen door middel van maatregels die irreguliere migratie, mensensmokkel en mensenhandel tegengingen.35

De ‘alomvattende aanpak’, en de ‘externe dimensie’ die hier onderdeel van is, heeft in het huidige academische debat veel stof doen opwaaien. Zo stelt Steven Sterkx in zijn artikel, ‘De Alomvattende benadering uit balans: externalisering van het Europese asiel- en migratiebeleid’, dat de ‘externe dimensie’ van het asiel- en migratiebeleid de innovatieve aard van de ‘alomvattende benadering’ genoemd kan worden.36

Het asiel- en migratiebeleid krijgen hierdoor een plek in het buitenlandse beleid van de EU, en dan

voornamelijk in relatie met herkomst- en transitielanden, waardoor er een breder, en niet langer slechts intern, perspectief op asiel- en migratievraagstukken is ontstaan. Sterkx stelt daarbij dat de EU streeft naar de

‘externalisering’ van het asiel- en migratiebeleid onder het mom van de ‘alomvattende benadering’. Hoewel de gehanteerde definities van het begrip externalisering zeer uiteenlopend zijn, zijn wetenschappers het eens over het volgende verschijnsel. In grote lijnen kan er namelijk gesteld worden dat de Europese ‘externe dimensie’ refereert naar samenwerking tussen lidstaten, derde landen en regionale en internationale organisaties. Externalisering kan daarbij vele verschillende vormen aannemen. Academici, zoals Sterkx en Boswell, zijn het er over eens dat externalisering van het migratiebeleid gepaard gaat met de uitbreiding van de samenwerking tussen politieautoriteiten, zoals samenwerking tussen de grenspolities, data-uitwisseling en technologische samenwerking. Sterkx verdiept de bovenstaande omschrijving van het begrip en stelt dat externalisering valt te definiëren als een bewuste exportstrategie van verantwoordelijkheden, vraagstukken, controle, beleid en wetgeving van het Europese territorium naar het territorium van herkomst- en/of derde landen.37

De auteur betoogt dat de strategie van externalisering bestaat uit drie trends. Deze trends hebben alle drie een ‘niet-territoriale oplossing’ voor het Europese migratievraagstuk.38 De eerste trend is

capaciteitsopbouw in herkomst- en transitielanden. Capaciteitsopbouw richt zich op het versterken van kennis en vaardigheden, met als doel het functioneren van organisaties in ontwikkelingslanden te verbeteren. Het idee hierachter is dat ontwikkelingslanden zelf verantwoordelijk zijn voor het uitvoeren van hun

34 Steven Sterkx, ‘De alomvattende benadering uit balans’, p.9.

35 Christina Boswell and Andrew Geddes, Migration and Mobility in the European Union, p. 52.

36 Steven Sterkx, ‘The External Dimension of EU Asylum and Migration Policy’ in: Europe’s global Role, External Policies of the European Union, Gent: Ashgate, 2009, p. 130.

37 Steven Sterkx, ‘The External Dimension of EU Asylum and Migration Policy’, p. 134. 38 Ibidem, p.135.

(19)

armoedebeleid. Capaciteitsopbouw houdt zich daarom bezig met de overdracht van nieuwe technologieën, apparatuur en wetgeving waardoor derde landen actief betrokken raken bij pogingen van de EU om migratie te kunnen besturen. De EU biedt technische en financiële assistentie zodat derde landen bereid zijn om samen te werken. De tweede trend betreft het bieden van extraterritoriale bescherming van vluchtelingen en

ontheemde personen. Hiermee wordt gepleit voor goede opvang en bescherming in de herkomstregio zodat individuen zich niet meer genoodzaakt zullen voelen om naar de EU te migreren. 39 De laatste trend, en

wellicht ook de interessantste, is de zogenaamde ‘remote control’ trend. Deze trend houdt in dat

migratiecontrole verschuift naar de externe grenzen van de EU; namelijk het grensgebied met derde landen. Doordat grenscontrole al op het territorium van derde landen plaatsvindt wordt ervoor gezorgd dat er nieuwe grenzen buiten het daadwerkelijke Europese territorium worden gecreëerd. Het uiteindelijke doel hiervan is om al vroegtijdig toegang tot de Europese lidstaten te bemoeilijken. Het principe van ‘remote controle’ zorgt ervoor dat de groep potentiele migranten gefilterd en gesorteerd wordt voordat ze arriveren op het territorium van de vestigingslanden waarbij de ‘ongewilde’ migranten gescheiden worden van de categorieën die wel welkom zijn. De gedachtegang die het principe van ‘remote control’ legitimeert luidt dat zodra migranten het Europese territorium hebben bereikt het lastiger is om ze terug te sturen door de legale bescherming die zij genieten. Berry Tholen sluit zich in zijn artikel, ‘The Europeanisation of Migration Policy – The Normative Issues’, aan bij het idee van Sterkx en zijn principe van ‘sturing op afstand’ komt overeen met het

geformuleerde idee van ‘remote control’. De auteur stelt dat het huidige Europese asiel- en migratiebeleid sterk is gefocust op de verplaatsing van de Europese grenzen. Hij stelt dat migranten die naar Europa willen migreren vaak ervaren dat de effectieve grens van Europa niet samenvalt met de daadwerkelijke omlijning van het grondgebied van de Europese lidstaten. Zijn idee stelt dat de EU de grenscontrole en

vluchtelingenprotectie naar landen die buiten het Europese territorium liggen verschuift waardoor de uitvoeringstaken terecht komen bij landen die daartoe minder bevoegd zijn dan de Europese landen die deze regels oorspronkelijk in het leven riepen.40 Beide auteurs betogen dat externalisering door het principe van

‘remote control’ en ‘sturing op afstand’ een proces is geworden waarmee de uitvoering van het migratiebeleid, en de daarmee gepaard gaande verantwoordelijkheden, verschoven wordt naar de herkomst- en

transitielanden. Hierdoor vind er een letterlijke uitbreiding van de grenslijn plaats en is een grens niet langer het ‘uiteinde’ of de uiterste limitering van de politieke soevereiniteit van een natiestaat. Er is een verandering ontstaan van een grens die één lijn vertegenwoordigt (en de soevereiniteit van een territorium voor haar burgers markeert) naar een strategie die grenzen interpreteert als een vloeibare vorm van het beheer van migratieroutes.41 Deze vloeibare beleidsvorm richt zich op verschillende fases binnen de migratieroute; vanaf

de herkomstlanden tot aan de aankomst in de vestigingslanden. Er kan dus gesteld worden dat externalisering van het migratiebeleid lijdt tot een zogenaamde ‘shifting out’ van het Europese migratiebeleid waarbij de nadruk ligt op de vervaging van de begrippen ‘binnen en buiten’ (inside en outside).42 Doordat de grens niet

39 Ibidem, p.134.

40 Berry Tholen, ‘The Europeanisation of Migration Policy’, p. 340. 41 Ibidem, p. 341.

(20)

langer één lijn vertegenwoordigt is het principe van ‘remote control’ binnen de huidige ‘externe dimensie’ gepaard gegaan met een veranderde perceptie op de definitie van ‘de grens’. Maribel Casas, Sebastian Cobarrubias en John Pickles stellen in hun artikel ‘Stretching Borders Beyond Sovereign Territories? Mapping EU and Spain’s Border Externalization Policies’ dat vele historici, zoals onder andere Benedict Anderson, zich bij deze klassieke definitie van een grens aansluiten. Daarbij wordt vaak betoogd dat het mechanisme van begrenzing de soevereiniteit binnen een bepaald territorium inkadert. Casas, Cobarrubias en Pickles betogen echter dat er de afgelopen decennia een breuk met de historische relatie tussen het begrip territorium en het daarmee gepaard gaande begrip soevereiniteit is ontstaan. De verschuiving in de definitie van het begrip begrenzing, waardoor we grenzen gaan zien als losse punten van controle tijdens de

migratieroutes, heeft ervoor gezorgd dat ook de begrippen territorium en soevereiniteit onderhevig aan een herformulering. De auteurs stellen dat:

The border of new socio-political entities, in which an attempt is being made to preserve all the functions of the sovereignty of the state, are no longer entirely situated at the outer limits of territories; they are dispersed a little everywhere, wherever the movement of information, people and things is happening and is controlled.43

Doordat een grens niet meer als een scheidslijn moet worden gezien zijn er tevens meer nieuwe en

verschillende actoren betrokken geraakt bij de ontwikkeling van het Europese grensbeleid. Volgens de auteurs hebben deze beleidsvelden zich ontwikkeld tot een mengelmoes van nationaal beleid uitgevoerd door de Europese lidstaten en Europese initiatieven. Dit is voornamelijk ontstaan doordat de beleidsvelden van migratie en grensbeleid gebieden zijn waarop veel verschillende competenties en belangen meespelen. De matrix van instituties, beleidsvelden en politieke ideeën hebben de vorm en de inhoud van de Europese grenzen sterk veranderen. De gemengde nationale en Europese bevoegdheden hebben ervoor gezorgd dat de externalisering van het grens- en migratiebeleid gepaard is gegaan met overlappende wetgeving en processen op beide niveaus. Hierdoor zijn er door verschillende nationale ministeries, Europese instituties en andere bestuurlijke instellingen veel compromissen gesloten over onderwerpen zoals wetgeving en soevereiniteit. De grote betrokkenheid van meerdere beleidsvelden, instituties en instellingen hebben er voor gezorgd dat er een duidelijk spanning tussen de grenzen van lidstaten, de algehele Europese externe grens en de grens met samenwerkende derde landen waarneembaar is. Door de veranderde definitie van het begrip ‘grens’ heeft er dus voor gezorgd dat het begrip soevereiniteit, binnen het externaliseringsdiscourse, sterk is getransformeerd.

44

Naast het principe van ‘remote control’ wordt het huidige grens- en migratiebeleid binnen de

externaliseringsdiscourse gekarakteriseerd door de invoering van restrictieve maatregelen. Steven Sterkx stelt dat de nadruk in het huidige beleid ligt op restrictieve maatregelen die toegang tot de EU moeten beperken.

43 Maribel Casas-Cortes, Sebastian Cabarrubias and John Pickles, ‘Stretching Borders Beyond Sovereign Territories? Mapping EU and Spain’s Border Externalization Policies, Geopolitica(s), nr. 2 (2011), p. 73.

(21)

Hoewel de ‘alomvattende aanpak’ betoogt te bestaan uit proactieve elementen stelt Sterkx echter dat de beleidsdoelstellingen die gepresenteerd werden in Tampere tegenstrijdig zijn met de daadwerkelijke implementatie van dit beleid. Hij stelt dat er een verschuiving heeft plaatsgevonden van proactieve en ambitieuze beleidsdoelstellingen naar een restrictieve implementatie van dit beleid. 45 De prioriteit binnen het

asiel- en migratiebeleid ligt daardoor bijvoorbeeld op terugnameovereenkomsten en het bestrijden van irreguliere migratie. 46 Sterkx stelt dat, in contrast met de gebalanceerde en coherente aanpak zoals die werd

afgekondigd tijdens de bijeenkomst in Tampere, externalisering een strategie blijkt te zijn die niet streeft naar het oplossen van de hoofdoorzaken van migratie. Hij stelt dat onder het mom van de ‘alomvattende

benadering’ en partnerschappen met derde landen eigenlijk een zeer restrictief migratiebeleid verschuild gaat. Op deze manier bouwt de strategie van externalisering voort op het laten verschuiven van problemen en verantwoordelijkheid naar de herkomst- en transitielanden.

1.3 Europeanisering en externalisering

De vorige paragrafen samenvattend kan er gesteld worden dat er sinds 1985, door de ondertekening van het Schengenakkoord, een eerste stap gezet is in de bouw van een Europees grens- en migratiebeleid. Door de verdwijning van de interne grenzen en de totstandkoming van één gemeenschappelijke externe grens rondom het territorium van de Europese lidstaten werd al snel duidelijk dat de consolidatie van dit verdrag tot gevolg had dat de Schengenlanden hun inspanningen om migratie te controleren moesten gaan bundelen. Deze vraag om nauwere samenwerking was ontstaan doordat de totstandkoming van het Schengenakkoord om

compenserende maatregelen vroeg. Hierdoor heeft er een verschuiving van enkel coördinatie van controle naar een diepere harmonisatie van het asiel- en migratiebeleid plaatsgevonden. Sommige academici stellen dat dit de reden is waardoor het beleidsterrein zich meer institutioneel is gaan ontwikkelen en er meer

Europeanisering heeft plaatsgevonden. Doordat de besluitvormingsmacht op het gebied van asiel- en migratie steeds verder is geëuropeaniseerd en steeds meer is afgestaan aan Europese instituties heeft dit geresulteerd in steeds meer bindende regelgeving voor Europese lidstaten. Zo stelt Berry Tholen dat hoewel de EU (en haar voorlopers) aanvankelijk voornamelijk gericht waren op economische samenwerking op een enkel terrein (kolen– en staalproductie), toen op de creatie van één gemeenschappelijke markt en vervolgens op een Monetaire Unie, de EU zich nu voornamelijk bezig lijkt te houden met het migratie- en veiligheidsbeleid. De EU is de afgelopen decennia onmiskenbaar een rol gaan spelen in de ontwikkeling en implementatie van migratie -en asielwetgeving waarbij deze beleidsterreinen een van de speerpunten van het Europees beleid zijn gaan vormen. 47

Virginie Guiraudon heeft in het artikel ‘European Integration and Migration Policy: Vertical Policy-making as a Venue Shopping’ een andere verklaring voor de verschuiving van het migratie- en asielbeleid naar steeds supranationalere context. De auteur stelt dat de EU een supranationaal podium creëert waar nationale actoren kunnen samenwerken met als doel om ‘autonomie’ te verkrijgen om de beperkingen waar ze 45 Steven Sterkx, ‘The External Dimension of EU Asylum and Migration, p. 131.

46 Ibidem, p. 133.

(22)

op nationaal niveau mee te maken hebben te kunnen omzeilen. Vertegenwoordigers van de lidstaten gebruiken het Europese niveau om hun eigen nationale belangen te projecteren en kiezen er ook voor om ‘de route naar Brussel’ te nemen omdat ze daar minder belemmerd worden door instituties, nationale ministeries en de rechterlijke macht die hun beleidsinitiatieven kunnen tegenhouden. De verschuiving van het migratie- en grensbeleid naar Europees niveau moet dus gezien worden al een poging van nationale overheen om binnen de ontwikkeling van het nieuwe Europese beleidsraamwerk nationale beperkingen op het gebied van migratiecontrole te omzeilen door te gaan opereren op internationaal niveau. Nationale actoren ontlopen op deze manier het proces van belangenverstrengeling door zich te verplaatsen naar internationale platformen. 48

Guiraudon betoogt dat beleidsactoren ‘winkelen’ langs politieke podia (venue-shopping) en kiezen voor het platform waar de balans van de machten in hun voordeel zal kantelen.49 Het ‘winkelen’ langs nieuwe podia

vindt plaats op het moment dat nationale autoriteiten zich moeten voegen naar de institutionele beperkingen binnen een veranderende politieke omgeving. De auteur stelt dat wettelijke verplichtingen en beperkingen, opgelegd vanuit andere nationale ministeries, de speelruimte voor het nationale migratie – en

veiligheidsbeleid hebben ingeperkt. Deze beleidsterreinen proberen daarom om meer vatbare podia te creëren en nieuwe politieke instrumenten te ontwerpen om zo de verloren politieke speelruimte te herwinnen. Op internationaal niveau zijn politieke actoren minder zwaar belast dan op nationaal of federaal niveau, waar een groot aantal instituties en sociale groeperingen kunnen verhinderen dat de gewenste hervormingen

plaatsvinden. De keuze om het beleidsterrein van migratiecontrole te laten opereren in een internationale context is gebaseerd op drie voordelen die het internationale platform biedt. Ten eerste valt het beleidsterrein nu niet meer onder dezelfde nationale juridische belemmeringen zoals dat wél het geval is op nationaal niveau. Ten tweede ondervinden lidstaten in een internationale context minder tegenstand van andere ministeries, parlementariërs of nationale niet-gouvernementele organisaties (ngo) dan op nationaal niveau.

Guiraudon stelt dat de internationalisering van het Europese migratiebeleid bepaalde nationale actoren machtelozer heeft gemaakt doordat de nationale ministeries die betrokken zijn bij migratiekwesties niet deel mogen nemen aan internationale onderhandelingen. En ten slotte kunnen ze op internationaal niveau de hulp inroepen van andere transnationale actoren zoals herkomst- en transitielanden en grensbarrières. Door het aangaan van samenwerkingsverbanden met herkomst- en transitielanden heeft de internationalisering van migratiecontrole een nieuw stadium in de creatie van een ‘bufferzone’ rond de poreuze grenzen van de EU bereikt. 50

Sandra Lavenex sluit zich in haar artikel ‘Shifting up and out: The foreign policy of European immigration control’ aan bij Virginie Guiraudon. Lavenex stelt dat er binnen het proces van Europeanisering van het migratiebeleid steeds meer regelgeving is ontstaan die bindend werd voor Europese lidstaten.

Internationale samenwerking ging hierdoor gepaard met het verlies aan autonomie en de verschuiving van soevereiniteit van nationaal naar Europees niveau. Ze stelt dat de prioriteit van nationale Europese overheden

48 Virginie Guiraudon, ‘European Integration and Migration Policy’, p. 252. 49 Virginie Guiraudon, ‘European Integration and Migration Policy’, p. 253. 50 Ibidem, p. 255.

(23)

ligt op het behouden van de nationale soevereiniteit en zeggenschap. Het uitdrukkelijke voorbehoud van het recht van de lidstaten om keuzes te maken over de toelating van migranten op het nationale territorium heeft ervoor gezorgd dat er een beleidsterrein is ontstaan waarin lidstaten exclusieve bevoegdheid behouden. Van oudsher vormen het grens- en migratiebeleid een belangrijk kernaspect van de nationale staatssoevereiniteit. Lidstaten lijken Europese samenwerking alleen te verkiezen wanneer dit hun helpt om de nationale

uitdagingen aan te kunnen, indien zo nationale voorkeuren behaald kunnen worden of wanneer ze aan hun nationale beperkingen kunnen ontkomen. In haar theorie sluit ze zich aan bij de gedachte van Guiraudon door te stellen dat lidstaten steeds opzoek zijn naar de beleidsplatforms waarbinnen de nationale beperkingen op het gebied van migratiecontrole omzeild kunnen worden.51 Hoewel Guiraudon stelt dat het supranationale

platform gebruikt wordt om hun nationale autonomie te vergroten en Europese belemmeringen te vermijden, voegt Lavenex hier aan toe dat het nieuwste platform in de ‘externe dimensie’ gezocht worden. Doordat lidstaten zeer huiverig zijn om een gemeenschappelijk Europees raamwerk op het gebied van interne migratiewetgeving en beleid te creëren, is de ‘externe dimensie’ aangegrepen als een mogelijkheid om bepaalde Europese binnenlandse agenda’s te ontwikkelen en te stimuleren. Op deze manier wordt er getracht de impasses (die gecreëerd zijn door de inwerkingtreding van de ‘ruimte van vrijheid, veiligheid en

rechtvaardigheid’) te omzeilen. De EU heeft dus een ‘going abroad’ strategie gebruikt om meer autoriteit te verkrijgen en de verantwoordelijkheden te verschuiven. De zoek naar beleidsoplossingen buiten het Europese territorium is dus gemotiveerd door de interesse van de nationale autoriteiten om hun nationale autonomie te vergroten ten opzichten van andere factoren in de binnenlandse en Europese politieke arena’s. In een

internationale context zorgt méér gemeenschappelijke besluitvorming namelijk voor een versterking van de Europese samenwerking zonder dat er op nationaal niveau concessies gedaan hoeven te worden. 52 In de

meeste lidstaten kunnen de ministeries van binnenlandse zaken namelijk niet gemakkelijk beleid op het gebied van ‘externe dimensies’ implementeren of ontwerpen omdat acties op deze beleidsterreinen worden gecheckt en gekeurd door andere nationale ministeries die hun speelruimte ernstig beperken. Doordat er binnen de Europese institutionele set-up nog geen sterke vorm van ‘buitenlands beleid’ is zijn deze beperkingen bijna afwezig. De ‘externe dimensie’ biedt ruimte voor manoeuvre zonder op zeer gevoelige binnenlandse

beleidsterreinen compromissen te hoeven sluiten.53 Op deze manier ontstond het idee dat de voordelen van het

proces van externalisering vele malen groter zouden zijn dan nog meer interne samenwerking en diepere integratie. De ‘externe dimensie’ kan dus gezien worden als compensatie voor het steeds verder wegvallende intergouvernementalisme en de nationale soevereiniteit en is daardoor dus een manier geworden om de nationale belangen van de lidstaten te behartigen.54

Verschillende academici zoals Emanuela Paoletti gaan nog een stap verder in deze redenering. Zij stelt dat Europese agentschappen die onderdeel uitmaken van de ‘externe dimensie’ (zoals Frontex) in

51 Sandra Lavenex, ‘Shifting up and out’, p. 329. 52 Ibidem, p. 329.

53 Ibidem, p. 333. 54 Ibidem, p. 330.

Referenties

GERELATEERDE DOCUMENTEN

Formaties duren langer naarmate de raad meer versplinterd is, gemeenten groter zijn, er na verkiezingen meer nieuwe raadsleden aantreden en anti-elitaire partijen meer

Maak plaats voor open politiek en maatschappelijk debat, maar koester gelijktijdig onafhankelijke instituties die kunnen faciliteren tussen continuïteit en verandering. Maar

Hoewel er, zoals hiervoor geschetst, op dit moment een forse personele capaciteit bij de Nederlandse politie voorhanden is, vooral voor opspo- ringstaken, is uiteraard nog niet

Copyright and moral rights for the publications made accessible in the public portal are retained by the authors and/or other copyright owners and it is a condition of

Copyright and moral rights for the publications made accessible in the public portal are retained by the authors and/or other copyright owners and it is a condition of

Dat deze studie zo veel inzichten over de rol van geur in een specifiek tijdssegment kon opleveren, heeft te maken met het unieke karakter van de periode waarin de futuristen

Some of the observed effects of smell in these contexts: scent promotes inclusivity; scent is a conversation starter; smelling makes visitors feel more closely connected to the

Laboratorium Vrije Universiteit Amsterdam: Aromatic Art (Re-)constructed - 
 In Search of Lost Scents - olfactorische