Bilaterale verdragen tussen Senegal en Spanje

Hoewel de EU een steeds belangrijkere rol speelt in de samenwerking met Senegal blijft veel samenwerking tussen Europa en Afrika zich voornamelijk afspelen op bilateraal niveau. Frankrijk, Spanje en Italië zijn de top drie bestemmingen voor Senegalese migranten, vandaar dat deze drie staten al decennialang proberen om samenwerkingsverbanden met Senegal aan te gaan om zo migratiestromen te kunnen beheren. Hoewel Frankrijk, als voormalige kolonisator, het belangrijkste vestigingsland is, is Spanje een steeds belangrijkere bestemming geworden. 207 _{Voornamelijk sinds de uitbarsting van de migratieproblematiek op de Canarische}

Eilanden wordt de Afrikaanse migratie richting Europa getypeerd als een ‘vloedgolf’ van migranten en is Spanje begonnen met het ontwikkelen van uitgebreidere bilaterale samenwerking op het gebied van

(irreguliere) migratie met Senegal. Hoewel een vraagteken gezet kan worden bij de daadwerkelijke ernst en omvang van deze ‘vloedgolf’ heeft dit er wel toe geleidt dat de EU de mechanismes om migratiecontrole te reguleren aan de zuidelijke grenzen is gaan versterken. Dit wordt ander andere bereikt door middel van bilaterale overeenkomsten met transitie- of herkomstland door middel van verschillende vormen van multilaterale dialogen met de Afrikaanse landen.

Toen een recordaantal migranten in 2006 de Canarische Eilanden bereikten en de grote media- aandacht voor de migratiestromen enorm werd, besloot de Spaanse premier José Louis Zapatero een bilaterale overeenkomst, in de vorm van een Memorandum of Understanding, met de Senegalese president Abdoulaye 207 Meng-Hsuan Chou and Marie V. Gilbert ‘The EU-Senegal mobility partnership: from launch to suspension and negotiation failure’, Journal of Contemporary European Research, nr. 9 (2012), p. 410.

Wade overeen te komen. Doordat Senegal lange tijd geen prioriteit is geweest binnen een EU-wijd

migratiebeleid, kan het Memorandum als de eerste Euro-Afrikaanse overeenkomst gezien worden dat trachtte om de Senegalese migratie te reguleren. Tot 2006 had de enige andere migratie-overeenkomst die tussen Senegal en Spanje bestond betrekking op migratie van alleenstaande minderjarige migranten. Het

memorandum stelde dat 4000 Senegalezen tijdelijk in Spanje mochten werken en er werd een verhoging van de ontwikkelingshulp overeengekomen. In ruil daarvoor tekende Senegal en Spanje een protocol waarin het uitzetten van illegale migranten vergemakkelijkt werd en het toegestaan werd dat Frontex mocht patrouilleren en, indien nodig, personen mocht arresteren in de Senegalese territoriale wateren. Spanje arresteerde 4000 irreguliere migranten en breidde het Integrated System of External Vigilance (SIVE) uit in de Senegalese wateren.

Volgens Jesús Montero Corbín stond het Memorandum, en het daar onder vallende Seahorse netwerk, voornamelijk in het teken van de ontwikkeling van de Hera Operaties.Omdat het zonder een vorm van verdrag niet mogelijk was om deze overeenkomsten te implementeren moest er geprobeerd worden om een overeenkomst te sluiten tussen Frontex en deze West-Afrikaanse landen. De nieuwe gemixte strategie bestaande uit ontwikkelingssamenwerking, grensbeveiliging en arbeidsmigratie werd voor het eerst op grote schaal uitgetest op Senegal, wat model stond voor andere West-Afrikaanse emigratielanden. Academici zoals Casas-Cortes, Cobarrubias en Pickles stellen dat derde landen verwachten dat ze binnen het huidige

beleidsdiscourse kunnen profiteren van samenwerking met de EU. Financiële hulp, de inwerkingtreding van nieuwe surveillance technologieën, handelsverdragen en de verbetering van de staatscapaciteiten zijn allemaal onderdelen waarop door samenwerking met de EU in Afrikaanse grote vooruitgang geboekt kan worden. De succesvolle samenwerking met Senegal geeft dus aan dat er binnen de bilaterale verdragen die werden gesloten voldoende middelen werden ingezet die aantrekkelijk waren. Ook uit mijn interview met Jesús Montero Corbín blijkt dat de West-Afrikaanse partnerlanden voornamelijk welwillende waren om samen te werken omdat ze graag via deze weg financiële middelen konden ontvangen.208 _{Hij stelt dat het daarbij aan de}

Europese landen is om de lokale Afrikaanse overheden ervan te overtuigen dat het niet alleen geld is wat ze kunnen krijgen door het sluiten van een overeenkomst, maar dat er ook andere voordelen kunnen zijn door een overeenkomst te sluiten. Echter zijn het volgens hem voornamelijk de financiële middelen die ze kunnen verdienen met het sluiten van een overeenkomst waar deze lanen in geïnteresseerd zijn.209 _{Dit blijkt echter}

heel anders is het geval van de Italiaans-Libische samenwerking. Het blijkt dat EU niet beschikte over voldoende middelen die aantrekkelijk genoeg waren voor landen in Noord-Afrika die doorslaggevende redenen waren om een samenwerking met de EU aan te gaan. Valentina Dimulescu stelt in haar artikel Migrants at the gates: the external dimension of the EU’s migration policy in the South Mediterranean dat de: ‘The EU lacks the solid ‘carrots’ for Mediterranean countries in return for sustainable reforms’.210 _Daarnaast

208 Uitspraak afkomstig uit telefonisch interview met de heer Jesús Montero Corbín, afdelingshoofdFRONTEX en Commissaris- Generaal Immigratie- en Grensbeleid, Spaanse Ministerie van Binnenlandse Zaken, 7 mei 2015.

209 Ibidem.

210 Valentina Dimulescu, ‘Migrants at the gates: the external dimension of the EU’s migration policy in the South Mediterranean’,

blijkt dat tijdens de moeizame onderhandelingen bleek dat de Libische autoriteiten zich de Europese kwetsbaarheid op het gebied van migratie goed realiseerde. Door de Europese afhankelijkheid van Libië genoot het land een zekere mate van bewegingsvrijheid die de Europese beslissingen hebben beïnvloed.211 _De

‘externe dimensie’ waarbinnen deze bilaterale overeenkomsten plaatsvinden heeft in het geval van de Italiaans-Libische samenwerking als consequentie gehad dat er een impliciete tolerantie en samenwerking heeft plaatsgevonden met het ondemocratische Al-Qadhafi regime en de huidige tijdelijke regering in Libië. Het feit dat er op deze manier wordt samengewerkt met ondemocratische landen heeft voor veel kritiek gezorgd vanuit verschillende ngo’s en mensenrechtenorganisaties.

In het artikel ‘Good neighbours make good fences’: Seahorse operations, border externalization and extra-territoriality’ stellen Casas-Cortes, Cobarrubias en Pickles dat het flexibele en informele karakter van het Memorandum de uitvoering van de complexe Frontex operaties hebben vergemakkelijkt, mede omdat het geen parlementaire goedkeuring behoeft. Het informele karakter zorgde ervoor dat de Frontex operaties binnen het Seahorse Netwerk onopvallend bleven en geen controversieel imago kregen omdat het niet binnen een internationaal verdrag opereerde. Het feit dat Memorandum flexibeler, minder prominent uitgemeten in de media en minder transparant is dan een officieel bilateraal verdrag heeft ervoor gezorgd dat het sneller geïmplementeerd kon worden dan andere diplomatieke overeenkomsten. Het gebrek aan transparantie en het onopvallende karakter van het Memorandum zorgde ervoor dat Spanje toestemming kreeg om in de

territoriale wateren een patrouille- en interceptiezone van ruim 320 kilometer te creëren. 212 _{Zoals door Sergio}

Carrera al gesteld in zijn artikel ‘The EU Border Management Strategy Frontex and the Challenges of Irregular Immigration in the Canary Islands’ komen door de gezamenlijke patrouilles in de internationale wateren en die van derde landen de grenscontroles steeds verder van de fysieke Europese grenzen te liggen, waardoor migranten moeilijker het EU-territorium kunnen bereiken. Dit is vooral problematisch als zij de intentie hebben om een asielverzoek in te dienen in de EU. Hierdoor lopen deze migranten het risico te worden teruggestuurd naar een oorlogsland of een onveilig transitland. De onderschepping van migranten in deze wateren is daarom vaak het onderwerp dat door mensenrechtenorganisaties en ngo’s op de politieke agenda wordt gezet. 213 _{Volgens de auteurs blijft de legale basis voor deze extraterritoriale Seahorse operaties}

zeer twijfelachtig en staat het op gespannen voet met het internationale vluchtelingenrecht.

Naast de samenwerking van internationale instituties en staten hebben ook internationale organisaties, zoals het IOM, zich beziggehouden met de migratieproblematiek omtrent Senegal. Daarom is het IOM zeer actief bezig geweest met het ontwerpen van preventieve regelingen die potentiële Senegalese migranten ervan moeten weerhouden om op irreguliere wijze te migreren. In 2007 ondertekende Senegal, het IOM en de Europese Commissie een zes maanden durende partnerschap dat zich richtte op de verbetering van

migratiebeheercapaciteiten van de autoriteiten van Senegal waarbij het voorkomen en bestrijden van illegale emigratie uit Senegal naar Europa het belangrijkste thema was. Dit partnerschap maakte deel uit van het

211 Joffé, George, ‘Libya and the European Union’, p. 244.

212M. Casas-Cortes, S. Cobarrubias and J. Pickles, ‘Good neighbours make good fences’, p. 12. 213 Sergio Carrera, ‘The EU Border Management Strategy’, p. 25.

Rapid Reaction Mechanism fund (RRM) van de Europese Commissie. Het eerste doel was om de Senegalese marine van de nodige uitrustig te voorzien zodat kustwacht patrouilles konden ingrijpen en potentiele irreguliere migratie op zee konden voorkomen. Het tweede element voorzag in re-integratie training en financiële support voor terugkeerde Senegalese migranten. Het derde element van het RRM bestond uit het uitvoeren van vergelijkend onderzoek naar de wetgeving en het beleid in Senegal, Spanje en Frankrijk wat betreft de bescherming van de rechten van niet gedocumenteerde migranten. Daarnaast is er in Senegal een landelijke mediacampagnes opgezet die waarschuwt voor de risico's en gevaren van illegale migratie en heeft tot doel om potentiele migranten te ontmoedigen om de gevaarlijke reis naar de Canarische Eilanden te ondernemen.214 _{Om deze reclamecampagne zo effectief mogelijk te laten zijn is de hulp van de}

wereldberoemde Senegalese zanger Youssou N’Dour ingeschakeld. In de televisiereclame probeert N’Dour jongeren te weerhouden om op irreguliere wijze naar Europa te vertrekken. Zo zegt hij: "Thousands of destroyed families. Don't risk your life for nothing. You are the future of Africa."215

Dit hoofdstuk samenvattend kan er gesteld worden dat er sinds de versmelting van het GAM en het IBM (waarbij de nadruk ligt op strenge controle van personen en bewaking aan de externe grenzen ) binnen de Europeaniseringstrend van het grensbeleid gekozen is voor een strategie waarbij de ‘externe dimensie’ een prominente rol speelt. Deze ‘externe dimensie’ wordt door de EU als de meest belangrijke factor voor een efficiënt geïntegreerde en globaal migratiebeleid beschouwd. Doordat het accent binnen het huidige grens- en migratiebeleid sterk ligt op de terugdringing van irreguliere migratie en controle aan de maritieme grenzen is er binnen deze beleidsdiscourse een speciale rol voor Frontex weggelegd. Uit de analyse die ik in dit

hoofdstuk heb gemaakt blijkt, zoals ik in mijn hypothese al voorspelde, dat alle Frontex operaties uitgevoerd op de West-Afrikaanse en Centraal-Mediterrane route een sterke ‘externe dimensie’ bevatten. Eigenlijk kan er gesteld worden dat er niet één operatie binnen deze twee routes is die zich niet focust op het externaliseren van het Europese grens- en migratiebeleid naar het territorium van derde landen. Daarbij hebben alle

verschillende auteurs die zich over de verschillende Frontex operaties hebben gebogen kritische geluiden ten opzichte van de inhoud en doeltreffendheid van de operaties geuit. Daarbij zorgt de grenscontrole op het territorium dat er geen scheiding gemaakt wordt tussen economische migranten en politieke vluchtelingen. Door de gezamenlijke patrouilles in de internationale wateren en de preventieve aard van de grenscontrole komen de controles steeds verder van de fysieke Europese grenzen te liggen, waardoor migranten moeilijker het EU-territorium kunnen bereiken. Dit is vooral problematisch als zij de intentie hebben om een

asielverzoek in te dienen in de EU omdat zij al als een ‘irreguliere migrant’ bestempeld worden ze voordat het Europese territorium überhaupt betreden. Hierdoor worden potentiele asielzoekers of vluchtelingen al voordat ze een asielverzoek willen indienen al tot de categorie ‘illegale migrant’ gerekend. Vele auteurs stellen daarom dat de operaties en de preventieve grenscontrole hierdoor gepaard kan gaan met de schending van de

214 Marion Panizzon, ‘Labour mobility: A win-win-win model for trade and development the case of Senegal’, Geneva Trade and Development Forum (2008), p. 24.

mensenrechten. Zoals al aangegeven in het eerste hoofdstuk is de definitie van ‘de grens’ sinds de inwerkingtreding van de ‘externe dimensie’ binnen het GAM-IBM beleidsdiscours zeer aan verandering onderhevig geweest. Een grens moet daarom vandaag de dag gezien worden als een vorm van versnipperde besturingsvormen die verdeeld is over meerdere staten. Hierdoor is externalisering een expliciete poging om de grens op te rekken en de grenscontrole buiten het Europese territorium te laten plaatsvinden. Sergio Carrera stelt in zijn artikel ‘The EU Border Management Strategy Frontex and the Challenges of Irregular

Immigration in the Canary Islands’ dat Frontex is ontstaan uit de angst die staten hebben om hun soevereiniteit te verliezen. En zoals al uiteengezet in het eerste hoofdstuk blijkt het intergouvermentele karakter van Frontex te zijn gebaseerd op afhankelijkheid en solidariteit tussen de lidstaten. In de praktijk blijkt dat dit intergouvermentele karakter voor grote problemen zorgt, voornamelijk omdat lidstaten

hoofdzakelijk met het vertegenwoordigen van hun nationale belangen bezig zijn. Dit blijkt voornamelijk zeer duidelijk uit de casus van de Centraal-Mediterrane route. De Italiaanse schreeuw om meer ‘samenwerking en eenheid’ tijdens de Mare Nostrum operaties toont duidelijk aan dat Italië in grote financiële en humanitaire problemen kwam door een tekort aan hulp uit andere Europese lidstaten. Ook de actuele operatie Sophia zal hoogstwaarschijnlijk moeilijkheden gaan ondervinden omdat lidstaten al uitgesproken hebben huiverig te zijn om aan een gezamenlijke militaire operatie deel te nemen. De problematiek die zich op de Centraal-

Mediterrane route afspeelt wordt echter pas volledig inzichtelijk door de focus op de huidige

vluchtelingencrisis te leggen. Het blijkt dat de grote moeite die ondervonden wordt bij het creëren van een duurzame reactie veroorzaakt wordt doordat het belang van nationaal beleid verhinderd heeft dat er een effectieve reactie heeft kunnen ontstaan op de huidige problematiek. Het gebrek aan mankracht, materiele uitrusting en het gebrek aan bereidheid tot samenwerking heeft, binnen een systeem dat gebaseerd is op solidariteit, voor grote groepen gestrande migranten gezorgd.

Naast een speciale rol voor Frontex ligt er binnen de huidige beleidsdiscourse grote nadruk op de samenwerking met derde landen om op deze manier de zuidelijke maritieme buitengrenzen te kunnen versterken. Het voorbeeld van de samenwerking tussen de EU, Italië en Libië toont aan dat ook binnen de samenwerking met derde landen nationale belangen de hoogste prioriteit op de agenda van de Europese lidstaten zijn. De angst om nationale soevereiniteit te verliezen bleek duidelijk uit het feit dat er tijdens de Libische crisis door Italië en Frankrijk gepleit werd voor de herinvoering van de interne grenscontroles. Deze mogelijke herinvoering van de grenzen toont duidelijk de limieten van de onderlinge Europese solidariteit en humanitaire assistentie ten opzichte van de mensen en de regimes in Noord-Afrika aan de kaak. Daarnaast werden tijdens de Libische crisis de grote verschillen tussen de lidstaten zichtbaar zodra de noodzaak zich opdrong om een interventiestrategie voor Libië op de Europese politieke agenda te zetten. Door de zware nationale belangen heeft de EU zich als collectieve actor tijdens de Libische crisis zeer zwak en verdeeld opgesteld. Omdat het vormen van een voortvarende reactie niet mogelijk was is er (zoals bij de

vluchtelingencrisis uit de zomer van 2015 ook te zien is) wederom gekozen om surveillance operaties te versterken en de samenwerking met derde landen te versterken. Het lijkt er dus op dat zodra de Europese lidstaten moeilijkheden ondervinden met het creëren van een sterke gezamenlijke actie de nadruk op de

uitbreiding van het Frontex mandaat wordt gelegd en de focus naar de versteviging van de samenwerking met herkomstlanden verschuift. Uit de analyses uit dit hoofdstuk blijkt het gebrek aan onderlinge solidariteit dus een groot probleem te zijn. Daarnaast blijkt, onder andere, uit de analyse van het nieuwe EBCG-plan dat het invoeren van intensievere en uitgebreidere surveillance maatregelen weinig effect zullen hebben zolang de Europese lidstaten hun eigen nationale belangen voorop zullen blijven stellen.

Het is opvallend dat het grote gebrek aan eensgezindheid en solidariteit minder duidelijk uit de casus van de West-Afrikaanse migratieroute blijkt. Hoewel ook deze Frontex operaties en samenwerkingsverbanden zeer gefixeerd zijn op de ‘externe dimensie’ van het grens- en migratiebeleid stelt Frontex dat de effecten van de externe aanpak succesvol zijn. Uit de casus van de West-Afrikaanse route lijkt dit voort te komen uit de interesse die West-Afrikaanse partnerlanden hebben in de samenwerking met Europa. De EU heeft landen in deze regio klaarblijkelijk genoeg (financiële middelen) en hulp te bieden waardoor samenwerking met de EU als zeer aantrekkelijk wordt ervaren. Hoe het verschillen in beide beleidsuitkomsten verder te verklaren vallen, zal ik in de conclusie uiteenzetten.

Conclusie

Zoals uiteengezet in hoofdstuk 1 heeft het verlies van nationale controle op de nationale grenzen (door de totstandkoming van het Schengenakkoord en de Europese Akte) een toenemende drang naar maatregelen op het gebied van migratie tussen Europese lidstaten tot gevolg had. Omdat het volgens Europese lidstaten nodig was om hun toegenomen kwetsbaarheid voor illegale migratie te compenseren is de ontwikkeling van een gemeenschappelijk Europees grens- en migratiebeleid van start gegaan. Zoals aangetoond is de ontwikkeling van deze Europees beleidsterreinen begonnen in de jaren tachtig. De terreinen ontwikkelden zich eerst naar intergouvernementele samenwerking waardoor het een gemeenschappelijke Europees beleidsveld werd. Daarna is het naar het supranationale podium verschoven om zich vervolgens in de laatste jaren van de jaren negentig binnen het terrein van buitenlandse zaken te vestigen. Tijdens het Tampere programma in 1999 werden de eerste officiële grondslagen gelegd voor het huidige discourse binnen het Europese grens- en migratiebeleid. Doordat het al snel duidelijk werd dat in een snel globaliserende wereld slechts interne maatregelen niet zouden volstaan om een succesvol Europees grens- en migratiebeleid uit te bouwen ontstond er toenemende belangstelling voor de externe aspecten van grens- en migratievraagstukken. Om deze reden werd de samenwerking met derde landen op het gebied van justitie en binnenlandse zaken binnen de ‘externe dimensie’ ingekaderd.216

Academici zoals Sergio Carrera, Maribel Casas-Cortes, Sebastian Cobarrubias en John Pickles hebben aangetoond dat de externaliseringsdiscourse sterk is gefocust op de verplaatsing van de Europese grenzen. Hierdoor is in de afgelopen decennia de definitie van het begrip grens sterk veranderd. Deze auteurs tonen aan dat de verandering van dit begrip tevens gepaard is gegaan met de verandering van de historische relatie 216 Christina Boswell, ‘The ‘External Dimension’, p. 619.

tussen het begrip territorium en het daarmee gepaard gaande begrip soevereiniteit. De verschuiving in de definitie van het begrip begrenzing, waardoor we grenzen gaan zien als losse punten van controle tijdens de migratieroutes, heeft ervoor gezorgd dat de begrippen territorium en soevereiniteit een totaal andere lading hebben gekregen. Doordat de verschuiving van de begrenzing van de nationale territorialiteit verschoven is, is er sprake van een vervaging van de nationale soevereiniteit. Deze vervaging heeft ervoor gezorgd dat lidstaten vandaag de dag sterk gefocust zijn op het behouden van de soevereiniteit die hun nog rest. Om deze nationale soevereiniteit te behouden en de nationale politieke prioriteiten in een steeds groter wordende Europese Unie te behartigen is er door nationale overheden steeds gezocht naar nieuwe podia waarop dit gerealiseerd kan worden.217 _{Hoewel auteurs zoals Sandra Lavanex en Virginie Guiraudon verschillen over welk specifiek}

podium er gekozen wordt zijn ze het erover eens dat nationale autoriteiten het Europese niveau gebruiken om