Europees-Libische samenwerking op het gebied van migratie

Het is belangrijk om te benadrukken dat de samenwerking tussen de EU en Libië fundamenteel anders is dan de samenwerking met andere Noord-Afrikaanse landen. Dit komt voornamelijk doordat de EU geen formele relaties en afspraken met Libië heeft. Relaties met de EU en andere Noord-Afrikaanse partners vallen onder de zogenaamde Unie voor het Middellandse Zeegebied. Dit raamwerk, dat in 2008 werd opgericht, bestaat uit politieke, economische en sociale relaties tussen EU lidstaten en Noord-Afrikaanse staten. De voorloper van 186 Emanuela Paoletti, ‘Power Relations and International Migration’, p. 276.

187 Ibidem, p. 276.

de Unie voor het Middellandse Zeegebied is bekend geworden als het Barcelona proces. Dit proces werd gecreëerd in 1995 en had tot doel om het Middellandse Zeegebied te ontwikkelen tot een gebied van dialoog, uitwisseling en samenwerking, waardoor vrede, stabiliteit en welvaart gegarandeerd zouden worden. Op deze manier zouden tevens de betrekking met Noord-Afrikaanse landen versterkt kunnen worden. In 2007 werd het Barcelona proces nieuw leven in geblazen. DeUnie voor het Middellandse Zeegebied werd gepresenteerd als een nieuwe fase in het Euro-Mediterrane Partnerschap met nieuwe leden en een verbeterde institutionele opzet. Deze nieuwe unie moest ervoor zorgen dat multilaterale betrekkingen verbeterd werden en de samenwerking tussen staten moest hersteld worden. Libië was het laatste Zuid-Mediterrane land dat zich bij de onderhandelingen van het Barcelona proces aansloot en al snel bleek dat Libië zich binnen deze nieuwe samenwerkingsvorm een passieve houding aan zou nemen door zich de passieve observeerder status aan te meten. In het begin van het nieuwe millennium bekoelde de wrijving tussen Libië en het Westen doordat Libië toegaf verantwoordelijk te zijn voor de Lockerbie tragedie. In combinatie met de ontmanteling van de

Libische massavernietigingswapenprogramma’s besloot de EU, in navolging van de VN, om de opgelegde sancties op te heffen. Deze beslissing werd voornamelijk genomen omdat Italië sterke druk uitoefende op de EU. Italië had namelijk belang bij het opheffen van dit embargo om Libië te kunnen voorzien van militaire uitrustingen omwille van de grensbewaking. Hierdoor werd er plaatsgemaakt voor nieuwe onderhandelingen tussen de EU en Libië waarbij getracht werd om de relatie tussen beide landen te normaliseren. 189 _{De intentie}

om dit samenwerkingsverband nieuw leven in te blazen is gepaard gegaan met een negatief en tegelijkertijd een positief effect. Aan de ene kant heeft het getracht een meer gebalanceerde aanpak tussen de Europese en niet-Europese staten teweeg te brengen. Aan de andere kant heeft het de gezamenlijke Europese externe doelstellingen op een zijspoor gezet doordat lidstaten binnen deze Unie hun eigen interesses en belangen zijn blijven vertegenwoordigen.190

In 2002 stelde de Raad dat ‘het essentieel was om samenwerking met Libië te initiëren door de toegenomen samenwerking op het gebied van beheersing van migratiestromen’191_{. Doordat Libië geen}

volledig lid van de Unie voor het Middellandse Zeegebied wilde worden moest de formele relatie tussen de EU en Libië onderhandeld worden binnen een apart raamwerk. Dit resulteerde in 2007 in de onderhandelingen over een zogenaamde Framework Agreement. Een Framework Agreement is een overeenkomst tussen twee partijen die beide erkennen dat ze nog niet tot een uiteindelijke overeenkomst op alle relevante zaken zijn gekomen, maar wel overeenstemming op genoeg gebieden hebben geboekt om de ontwikkeling van de betrekkingen voort te zetten.192 _{Volgens de Commissie was het doel van deze overeenkomst om een politieke}

dialoog te starten en samenwerking op het gebied van veiligheidsvraagstukken en vrije handel te vormen. In de lijn der verwachting bevatte de Framework Agreement maatregelen voor:

189 Sara Hamood, ‘African Transit Migration through Libya and Europe’, p. 17.

190 Maribel Casas-Cortes, Sebastian Cabarrubias and John Pickles, ‘Stretching Borders Beyond Sovereign Territories?’, p. 78.

191 Sara Hamood, ‘African Transit Migration through Libya and Europe’, p. 18.

192 Europa.EU, ‘EU-Libya: negotiations on future Framework Agreement start, europa.eu/rapid/press-release_IP-08-1687_en.pdf, geraadpleegd op 16 maart 2016.

Een dialoog voor internationale veiligheid, ontwikkeling en mensenrechten die zouden bijdragen aan de ontwikkeling van handel en economische relaties, inclusief een vrije handelszone en samenwerkingen op vele terreinen van gemeenschappelijke interesse zoals migratie, energie, educatie, milieu en cultuur 193_.

Daarnaast blijkt dat tijdens de moeizame onderhandelingen bleek dat de Libische autoriteiten zich de Europese kwetsbaarheid op het gebied van migratie goed realiseerde. Zo eiste het regime van Al-Qadhafi jaarlijkse financiële ondersteuning ter waarde van 5 miljard euro zodat Libië haar eigen grenzen effectief kon bewaken en dus niet gedocumenteerde migratie richting Europa kon tegenhouden en voorkomen. Door de Europese afhankelijkheid van Libië genoot het land een zekere mate van bewegingsvrijheid die de Europese beslissingen hebben beïnvloed. Doordat Italië gebonden was aan de eisen die Libië stelde kwamen beide partijen overeen dat er meer dialoog en financiële support nodig was om de Libische hervormingen op het gebied van asiel en migratie te realiseren. Italië zou daarom gaan investeren in projecten die zich zouden richten op het beschermen van vluchtelingen, het tegengaan van mensensmokkel, het verbeteren van het grensbewakingssysteem en de controle van migratiestromen richting het Europese continent. 194 _{De ‘externe}

dimensie’ waarbinnen deze bilaterale overeenkomsten zich afspelen heeft in het geval van de Italiaans- Libische samenwerking als consequentie dat er een impliciete tolerantie en samenwerking heeft

plaatsgevonden met het ondemocratische regimes in Libië. Het feit dat er op deze manier wordt samengewerkt met ondemocratische landen heeft voor veel kritiek gezorgd op deze vorm van beleid.195

George Joffé stelt echter in zijn artikel ‘Libya and the European Union: Shared Interests?’ dat hoewel de EU beweert een raamwerk te willen creëren dat zich richtte op internationale veiligheid, ontwikkeling, mensenrechten én op handel en economische relaties voornamelijk het aspect van internationale veiligheid de overhand had. De auteur stelt dat de Framework Agreement met Libië de voortdurende vastberadenheid van de EU aantoont om controle te kunnen vestigen in de Europese periferieën om zo inkomende migratie, voornamelijk vanuit Sub-Sahara Afrika en Noord-Afrika, te ontmoedigen. Dit werd vooral gestimuleerd door Italië zodat de migratieproblematiek op Europees, in plaats van op nationaal, niveau opgelost zou worden. Het Framework Agreement was een duidelijke markering van een nieuwe en intensievere vorm van extern beleid waarbij veiligheidsvraagstukken duidelijk prioriteit hebben over andere vraagstukken. Dit blijkt onder andere uit het feit dat illegale migratie en grenscontrole vanuit Libië één van de vijf speerpunten binnen het raamwerk zijn geworden. Aan de hand van het Framework Agreement wil de auteur aantonen dat de mate waarin de normatieve ambities van de EU nog steeds de boventoon voeren in twijfel getrokken kan worden. Hij stelt dat de Europese normatieve doelen binnen het externe beleid minder prominent zijn geworden ten kosten van steeds belangrijker wordende veiligheidsissues. Volgens hem kan echter niet gesteld worden dat handel en economische relaties niet belangrijk zijn, maar ze zijn wel buitenspel gezet ten behoefte van het

veiligheidsbeleid ten aanzien van migratie en transnationaal terrorisme. De auteur stelt dat: ‘Trade then becomes a subsidiary encouragement to the security engagement, with Member States interests being the 193 George Joffé, ‘Libya and the European Union: Shared Interests?’ The Journal of North African Studies, nr. 16 (2011), p. 242. 194 Ibidem, p. 244.

dominant theme’196_{. Volgens Joffé is het dus het bredere vraagstuk van veiligheid, grensbeleid en migratie, en}

niet zozeer handel en energie, dat duidelijke verklaring vormt voor de Europese interesse in samenwerking met Libië. Daarbij concludeert hij dat het Framework Agreement als achterliggend doel had om de rol van Libië te formaliseren zodat de externe veiligheid en migratiecontrole gewaarborgd zou worden. Het artikel van Joffé demonstreert dus op duidelijke wijze dat de EU ervan overtuigd was dat de migratieproblematiek door middel van samenwerking met derde landen aangepakt zou kunnen worden. Hierom hanteerde de EU een strategie waarmee getracht werd om Libië te betrekken in het externaliseringsproces van het Europese grensbeleid en migratiecontrole. Ook ngo Statewatch stelt dat het dialoog dat Italië met Libië voerde, en aangemoedigd wordt door de Europese Commissie, kortzichtig was en zich voornamelijk heeft beziggehouden met het verspreiden van de ‘comprehensive long-term global approach in migration’ naar landen voorbij de Europese grenzen. 197

Het uitbreken van de Libische crisis in 2011 bleek een grote verassing te zijn voor de EU en haar lidstaten. Hoewel de onderhandelingen binnen de Framework Agreement ver gevorderd waren werden ze door de crisis in 2011 opgeschort en zijn sindsdien niet volledig hervat. De eerste Europese reactie tegen de Libische crisis werd geuit door de HR Catherine Ashton waarin ze stelde ‘ extreem bezorgd te zijn door de gebeurtenissen in Libië’ en drong daarbij de Libische autoriteiten aan om zich te onthouden van geweld tegen opstandelingen’.198 _{Grote verschillen onder de lidstaten werden zichtbaar zodra de noodzaak zich opdrong om}

een interventiestrategie voor Libië op de Europese politieke agenda te zetten. Dit viel te wijten aan de zware nationale economische belangen en ideologische overwegingen die de lidstaten onderling van elkaar

verdeelde. Door de Europese interne verdeeldheid en het gebrek aan permanente structurele samenwerking moest de regie van deze complexe en militaire operatie overgeheveld worden naar de NAVO. Toen in 2014 de situatie in het land nog meer verslechterde, trof de EU een reeks sancties, waaronder het bevriezen van Libische tegoeden, het instellen van een vliegverbod van Libische toestellen in het Europese luchtruim en het instellen van een wapenembargo. Tevens keurde de Raad de EUFOR Libya, een militaire operatie voor humanitaire assistentie, goed. EUFOR Libya werd opgezet om de evacuatie van ontheemde personen veilig te stellen en om humanitaire agentschappen te ondersteunen in hun werk. Het ontwerp van deze missie was omstreden en stuitte op veel bezwaren van verschillende lidstaten. Mede hierdoor werd EUFOR Libya meer een symbolisch gebaar dan een echte reactie op de crisis in Libië.

Sergio Fabrinni gaat in zijn artikel ‘The European Union and the Libyan crisis’ dieper in op de oorzaken en gevolgen van de verdeeldheid tussen de Europese lidstaten gedurende de Libische crisis. Fabbrini stelt dat de EU zich als collectieve actor tijdens de Libische crisis zeer zwak en verdeeld heeft opgesteld. De reden waarom de EU niet in staat was om een effectieve en coherente interventie te creëren komt doordat het Europese buitenlandse- en veiligheidsbeleid gezien moet worden als de intergouvermentele tak van de EU. Fabrinni stelt dat het verdrag van Lissabon een tweeledige samenstelling van het besluitvormingsproces heeft 196 Ibidem, p. 250.

197 Statewatch, ‘EU: European Commission technical mission to Libya: exporting Fortress Europe’, http://www.statewatch.org/news/2006/jul/libya.pdf, geraadpleegd op 15 april 2016.

geformaliseerd: het is supranationaal op het gebied van handel en de gemeenschappelijke markt en intergouvermenteel op het gebied van buitenlandse zaken en het veiligheidsbeleid. Hij stelt dat de verdeeldheid onder de lidstaten over hoe een Europese interventie in Libië vorm moest krijgen de

moeilijkheden van een intergouvermentele aanpak van het buitenlands- en veiligheidsbeleid illustreert. Het intergouvernementele karakter van deze beleidsterreinen zorgt ervoor dat tegenstrijdige belangen tegen elkaar botsten. Het voorbeeld van de Libische crisis toont duidelijk aan dat het gebrek aan een effectief Europees migratie- en veiligheidsbeleid te maken heeft met de nationale belangen van lidstaten die meespelen op deze beleidsterreinen. Fabrinni stelt dat nationale overheden zodra er een besluit moet worden genomen op het gebied van buitenlands- en veiligheidsbeleid de politieke voorkeur van de nationale overheid een cruciale rol speelt in het bepalen van de uitkomst. Zo stelt de auteur dat: ‘the impact of the highly inconsistent distribution of national preferences within an integrative framework on a process based on voluntary coordination and requiring unanimity had the effect of creating a stalemate and uncertainty […]’199·

Sergio Carrera, Leonard den Hertog en Joanna Parkin sluiten zich in hun artikel ‘EU Migration Policy in the wake of the Arab Spring What prospects for EU-Southern Mediterranean Relations?’ aan bij de mening van Fabrinni. Zij stellen dat de Europese reactie op de toegenomen migratiestromen die vluchtte voor onrust, revolutie en oorlog in Noord-Afrika zich voornamelijk richtte op grenscontrole en de beheersing van de migratiestromen in de Zuid-Mediterrane regio. Naast het inzetten van humanitaire hulp en het ondersteunen van repatriëringen van vreemdelingen die gestrand waren in Libië, werden EU-acties in grote lijnen verdeeld in vier soorten maatregelen. Ten eerste werd er besloten tot de intensivering van grensbewaking en toezicht. De meest onmiddellijke EU reactie was om de grenscontrole en surveillance te intensiveren door de

mobilisering van Frontex. In 2011 implementeerde Frontex op verzoek van Italië de verlenging van de gezamenlijke operatie Hermes, waarmee getracht werd om Italië te assisteren bij het controleren van vaartuigen waarop zich migranten en vluchtelingen bevonden. Acties focuste zich voornamelijk op het opsporen en voorkomen van illegale grensoverschrijdingen rondom de Pelagische eilanden, Sicilië en het Italiaanse vasteland maar omvatte ook het verzamelen van informatie over de routes voor de ontwikkeling van risicoanalyses. Hoewel de Hermes gezamenlijke operaties stelde een search and rescue functie te hebben, kreeg de EU met veel kritiek te maken omdat er te weinig gedaan zou worden om het aantal slachtoffers op zee te beschermen. Critici stellen dat dit te wijten viel aan het feit dat er voornamelijk gefocust werd op het voorkomen van irreguliere grensoverschrijdingen van migranten. 200

Ten tweede werd de druk op nieuwe autoriteiten in Noord-Afrika, om mee te werken aan het terugdringen van illegale migratie, opgevoerd. De EU begon in een relatief vroeg stadium met het uitvoeren van druk op de ontluikende democratieën in Noord-Afrika zodat er samenwerking zou ontstaan bij de bestrijding van irreguliere migratie. Doordat de dictatorschappen in Tunesië, Egypte en Libië vielen, verdwenen de bilaterale verdragen die ervoor zorgde dat Noord-Afrikaanse staten als poortwachters 199 Sergio Fabrinni, ‘The European Union and the Libyan crisis’, p. 183.

200 Sergio Carrera, Leon den Hertog and Joanna Parkin, ‘EU Migration Policy in the wake of the Arab Spring What prospects for EU-Southern Mediterranean Relations?’ MEDPRO Technical Report, nr. 15, (2012), p. 15.

fungeerden. Individuele Europese lidstaten begon zichzelf snel te herpositioneren om nieuwe bilaterale overeenkomsten met de postrevolutionaire, vaak tijdelijke, autoriteiten te sluiten. Italië kwam met de Libische nationale autoriteiten tot een overeenkomst in de strijd tegen illegale migratie, inclusief de terugkeer van irreguliere migranten. Als resultaat van deze overeenkomsten werden er 13,000 migranten teruggestuurd. Het is echter twijfelachtig of deze repatriëringen volledig rekening hielden met het risico dat teruggekeerde migranten liepen in deze conflictueuze gebieden. De Italiaans-Libische samenwerking werd daarom door verschillende ngo’s sterk bekritiseerd voor de duidelijke minachting voor internationale humanitaire normen.

Tevens werden er (en gelegitimeerd door de ‘externe migratiedruk’) nieuwe restrictieve maatregelen in de huidige Europese wetgeving geïmplementeerd waardoor de mobiliteit zou afnemen. In de lente van 2011 zorgde een diplomatiek meningsverschil tussen Frankrijk en Italië voor nieuwe procedures wat betreft de herinvoering van interne grenscontrole. De Italiaanse overheid werd geconfronteerd met de komst van ongeveer 30,000 Tunesisch migranten in het eerste kwartaal van 2011, en verstrekte tijdelijke bescherming door deze migranten tot de Schengenruimte toe te laten. Deze politieke zet was de aanleiding voor Frankrijk om de grensposten langs de Italiaanse grenzen te herintroduceren. Deze opeenvolging van gebeurtenissen zorgde ervoor dat de discussies op het Europese politieke niveau opnieuw oplaaide over de mogelijkheden om, indien dit nodig is, interne grenscontroles in te voeren. Voormalige presidenten Sarkozy and Berlusconi vroegen de Europese Raad om ‘the possibility to temporarily re-establish internal border controls in case of exceptional difficulties in the management of common external borders’. 201 _{Hoewel dit zogenaamde Schengen}

Governance Package de nadruk legt op het feit dat er een ernstig risico voor de openbare orde en de binnenlandse veiligheid moet zijn om te rechtvaardigen dat er een dergelijke uitzondering gemaakt mag worden stelt deze mogelijke herinvoering van de grenzen de limieten van de onderlinge Europese solidariteit en humanitaire assistentie ten opzichte van migranten uit Noord-Afrika aan de kaak. De auteurs sluiten zich dus aan bij Fabrinni die stelt dat nationale overheden zodra er op het beleidsterrein van migratie en

grensbeleid een besluit moet worden genomen de politieke voorkeur van de nationale overheid een doorslaggevende rol speelt. De auteurs stellen dat de gebeurtenissen van de Arabische Lente het complexe beeld van een Europees beleidskader dat doorzeefd is met strijd voor autonomie en autoriteit voor controle tentoonstelt. Het overwicht van de nationale ministeries blijft een diepgaand effect hebben op de prioriteiten en doelstellingen waarbij de belangrijkste drijvende factor gebaseerd is op een controle-georiënteerde veiligheidsaanpak.

De Libische crisis stelt heel duidelijk twee tendensen aan de kaak. Ten eerste wordt duidelijk dat de EU in crisissituaties ervoor kiest om de surveillance te versterken door middel van de versterking van Frontex operaties en de samenwerking met derde (soms zelfs ondemocratische landen) te versterken. Zoals de

Migratieagenda (2016) en de Mededeling aan de Raad (2006) al aantoonde blijkt dat de EU de combinatie van strenge grenscontrole uitgevoerd door Frontex en de samenwerking met derde landen als een belangrijk onderdeel van succesvol migratiebeleid ziet. Ook Jesús Manuel Montero Corbín sluit zich bij deze mening aan. Op mijn vraag of de combinatie van bilaterale verdragen en Frontex operaties belangrijk is geweest bij 201 Sergio Carrera, Leon den Hertog and Joanna Parkin, ‘EU Migration Policy in the wake of the Arab Spring’, p. 7.

het terugdringen van de irreguliere migratie richting de Canarische Eilanden antwoord hij:

Natuurlijk, dat is essentieel. Er kan zeker gesteld worden dat het feit dat de Hera missies als succesvol kunnen worden beschouwd sterk afhankelijk is geweest van de mate waarin er afspraken gemaakt konden worden tussen Spanje en de West-Afrikaanse landen. Zodra je geen afspraken kunt maken met de lokale autoriteiten ontstaat er een groot probleem, dat is bijvoorbeeld terug te zien in de problemen die Italië op dit moment ondervindt met Libië. Er is op dit moment geen autoriteit waarmee een verdrag gesloten kan worden, waardoor het heel erg moeilijk is om dit soort problemen op te lossen met een land waar geen autoriteit meer is.202

Hij voegt daar echter aan toe dat het niet alleen grensbewakingsmaatregelen zijn die belangrijk zijn. Hij stelt:

Je moet het zien als een pakketje: indien er slechts één onderdeel van het pakket goed uitgevoerd wordt valt het hele systeem in elkaar. Op deze manier moet er een combinatie ontstaan tussen maatregelen met betrekking op grenscontrole, bilaterale overeenkomsten en preventieve maatregelen. Daarbij is tevens het repatriëringsproces van grote waarde. Zodra migranten begrijpen dat ze, ondanks hun succesvolle bootreis naar Europa, binnen een aantal maanden weer teruggestuurd worden, wordt het minder aantrekkelijk om de oversteek naar de Canarische eilanden überhaupt te wagen.203

Daarnaast toont de Libische crisis dus heel duidelijk aan dat nationale belangen binnen het Europese

buitenlands- en veiligheidsbeleid de hoogste prioriteit hebben. Doordat lidstaten hun eigen autoriteit op deze