Hoofdstuk 3 De ‘externe dimensie’ van de West-Afrikaanse en Centraal-Mediterrane migratieroute
3.1 Frontex Operaties op Centraal-Mediterrane route 1 Operatie Hermes en Aeneas
Joint Operation Hermes startte in februari 2011 en was een van de eerste officiële operaties die in dit gebied
plaatsvond. De operatie kwam tot stand nadat de Italiaanse overheid Frontex verzocht had om surveillance te verlenen in de Mediterrane Zee in het gebied tussen Italië en Noord-Afrika. De operatie werd voornamelijk uitgevoerd in het gebied ten zuiden van Sicilië en rondom de eilanden Lampedusa, Linosa en Lampione. Dit verzoek was gebaseerd op het feit dat door de Arabische lente het aantal vluchtelingen en migranten, dat illegaal Europa probeerde te bereiken, snel toenam. Sinds de start van de operatie in 2011 is operatie Hermes veelvuldig verlengd en uiteindelijk in 2014 beëindigd. Naast operatie Hermes werd eveneens operatie Aeneas gelanceerd. Deze operatie, onder leiding van Italië, was sinds 2011 voornamelijk werkzaam in het gebied bij de kust van Apulië, Calabrië en de Ionische Zee. Het doel was om irreguliere migratiestromingen en
grensoverschrijdende criminaliteit vanuit Turkije, Albanië en Egypte richting de zuidoostkust van Italië te bestrijden. 144
3.1.2 Operatie Mare Nostrum en Operatie Triton
Operatie Mare Nostrum startte in 2013 en was eenjarige zee- en luchtoperatie die gestart werd door de Italiaanse overheid. De operatie had tot doel om de toegenomen immigratie naar Europa terug te dringen en het aantal toenemende scheepsrampen voor de kust van Lampedusa aan te pakken. De directe aanleiding voor de start van de operatie was het feit dat in oktober 2013 meer dan 300 migranten omkwamen bij een
grootschalige scheepsramp nabij Lampedusa. Daarom besloot Italië diezelfde maand nog tot een
grootscheepse militaire reddingsactie in de internationale wateren van de Mediterrane Zee over te gaan. De Mare Nostrum operatie was geen compleet nieuwe operatie, maar een uitbreiding van de al bestaande marine- operatie genaamd Constant Vigilance. De operatie was voornamelijk gericht op het onderscheppen en redden van migranten, het arresteren van mensensmokkelaars en veilig aan land (Italië) brengen van migranten. Het zwaartepunt van de activiteiten in de operatie lag voornamelijk op surveillance, Search and Rescue (SAR) activiteiten en controleprocedures. Er werd besloten dat de operatie door de Italiaanse marine
geïmplementeerd zou worden omdat zij over meer en betere capaciteit en militaire middelen beschikten dan Frontex. De Italiaanse marine stelde dat aan het einde van oktober 2014 ruim150.000 migranten, voornamelijk afkomstig uit Afrika en het Midden-Oosten, veilig in Europa gearriveerd waren.145
Er zijn verschillende schattingen gemaakt van de operationele kosten die verbonden waren aan de Mare Nostrum operatie. Volgens een aantal mediabronnen blijkt dat de kosten van de operatie negen miljoen euro per maand bedroegen. Om de hoge maandelijkse kosten te kunnen dekken vroeg Italië om EU-
financiering waarna de Commissie Italië (slechts) 1.8 miljoen euro toekende om de operatie te ondersteunen. Hoewel de operatie door de Commissie als te ‘kostbaar’ werd bestempeld, blijkt dat de maandelijkse kosten minder dan 0,001% van het EU budget omvatte. De kosten bleken dus eigenlijk verwaarloosbaar maar het feit dat Italië bijna uitsluitend voor de kosten moest opdraaien heeft sterk meegespeeld in het politieke debat betreffende de voorzetting van de operatie. Daarom ijverde Italië al sinds 2014 bij de EU voor financiële en operationele overname van de activiteiten van Mare Nostrum door Frontex. Dit verzoek leverde
terughoudende reacties op vanuit de andere Europese lidstaten. Sommige lidstaten vroegen zich namelijk af of de SAR activiteiten van Mare Nostrum niet juist meer illegale migratie uitlokte. Ook de voormalige
uitvoerend directeur van Frontex, Gil Arias, stelde dat de meeste incidenten op zee plaatsvonden binnen het gebied waar Mare Nostrum operationeel was. Dit was echter niet het geval in het operationele gebied waar de voortdurende Frontex operaties Hermes en Aeneas plaatsvonden. Hij stelt dat:
The number of trips and of persons has drastically increased with the launching of Mare Nostrum. I am afraid of saying it is a pull factor, but the smugglers have abused the proximity of this operation near to the Libyan coast to put more people in the sea with the assumption that they would be rescued very soon.146
Hoewel Frontex dus stelt dat de nabijheid van deze operatie in de buurt van Libische kust het aantal migranten heeft verhoogd heeft de Italiaanse regering echter steeds benadrukt dat Mare Nostrum een noodzakelijk antwoord was op het toenemend aantal ongevallen op zee. Over de toekomst van de operatie ontstond gedurende 2014 een hevige discussie op nationaal en Europees niveau. In de Italiaanse politiek werd er door de centrum-rechtste partij Forza Italia aangedrongen op opschorting van de operatie omdat de operatie een ongewenste ‘taxi service’ voor irreguliere migratie zou zijn. Dit sluit aan bij het argument dat breed gedragen
145 Sergio Carrera and Leonhard den Hertog, ‘Whose Mare? Rule of law challenges in the field of European border surveillance in the Mediterranean’, Centre for European Policy Studies, nr. 79, (2015), p. 4.
werd door de Europese lidstaten dat stelt dat Mare Nostrum een ‘pull factor’ was voor migranten die naar Europa wilde komen. Omdat de operatie tevens te duur werd voor één enkel land om te financieren deed de Italiaanse overheid vanaf 2014 daarom pogingen om Europese financiële en operationele support te krijgen voor een zogenaamde exit strategy voor operatie Mare Nostrum.
De onderbouwing van deze exit strategy werd naast het gebrek aan financiële middelen gelegitimeerd door het gebrek aan Europese hulp binnen deze problematische situatie. De opstanden, protesten en revoluties tijdens de Arabische Lente, zorgde ervoor dat migranten vertrokken vanaf de Libische kusten naar het
Italiaanse eiland. Hiervoor moest vaak gebruik gemaakt worden van onzeewaardige, gammele rubber bootjes wat resulteerde in een groot aantal incidenten op de Middellandse zee. Zo berichtte het NRC op 6 oktober 2014 ‘er 83 lichamen geborgen worden van migranten die […] bij een ramp met een overvolle boot bij het Italiaanse eiland Lampedusa om het leven kwamen. In totaal zijn nu 194 lichamen geborgen. Er worden nog ruim 150 mensen vermist.’147 De toenmalige Italiaanse minister van integratie Cecile Kyenge stelde naar
aanleiding van de ramp op de middellandse zee: ‘Het zijn moeilijke momenten waarin we onze
verantwoordelijkheid moeten nemen. We kunnen deze tragedie niet alleen aanpakken, maar moeten dat met Europa doen. We moeten antwoorden hebben voor degenen die vluchten, die moeten worden beschermd, die hier komen voor hulp.’ 148 Tijdens een nieuwe grootschalige scheepsramp in 2015 waren er mogelijk meer dan
700 migranten aan boord waarvan slechts weinig het overleefde. De Europese Commissie en de EU- buitenland chef Federica Mogherini deed een klemmende oproep aan alle lidstaten en stelde dat ‘de EU onmiddellijk in actie moet komen om nieuwe drama's met overvolle migrantenbootjes op de Middellandse Zee te voorkomen. We hebben al te vaak 'dit nooit meer' geroepen. Het is de hoogste tijd voor de EU deze
tragedies zonder uitstel aan te pakken', 149 zei Mogherini. Ze noemde het rijzende aantal doden in de
Middellandse Zee 'onacceptabel' voor een Unie die is gebaseerd op solidariteit, mensenrechten en
waardigheid. Ook de Italiaanse premier Matteo Renzi stelde naar aanleiding van deze grootschalige ramp: 'We kunnen dit niet alleen'. 150
Uit de nieuwsartikelen blijkt dat Italië pleit voor een meer Europese aanpak omdat het zelf, als enige lidstaat, niet de lasten van de migratieproblematiek kan dragen. Zo stellen Kyenge en Mogherini dat de EU gezamenlijk en zonder uitstel de huidige tragedies op de Middellandse Zee moet aanpakken. Daarnaast pleitte de Italiaanse autoriteiten voor een totale hervorming en herziening van Dublin Conventie omdat ze zeer ontevreden zijn over de oneerlijke verdeling van de opvang van migranten en vluchtelingen in Europa. Italië, en andere zuidelijke lidstaten, hebben herhaaldelijk gevraag om het zogenaamde ‘first-come-first-
responsibility’ principe aan te passen. Op deze manier zou het solidariteitsprincipe en het gezamenlijk dragen van de lasten (zoals beloofd door Noord- en West-Europese staten)pas daadwerkelijk uitgevoerd kunnen
147 NRC, ‘Dodental scheepsramp bij Lampedusa opgelopen tot 194’, http://www.nrc.nl/nieuws/2013/10/06/dodental-scheepsramp- bij-lampedusa-opgelopen-tot-194, geraadpleegd op 5 mei 2016.
148 Ibidem, geraadpleegd op 5 mei 2016.
149 De Volkskrant, ‘EU moet in actie komen om nieuwe dramas te voorkomen’ http://www.volkskrant.nl/buitenland/-eu-moet-in- actie-komen-om-nieuwe-drama-s-te-voorkomen~a3966271/, geraadpleegd op 6 mei 2016.
worden. Daarbij pleitte deze staten voor een gemeenschappelijk beleid, omdat alleen op die manier hun nationale asielsystemen ontlast kunnen worden. De oproep van de Italiaanse overheid om een meer Europese aanpak, eenheid en solidariteit te creëren toont aan dat de rest van de Europese lidstaten zich graag zo ver mogelijk van de problematiek op de Middellandse Zee wilde houden. Ook het feit dat de zuidelijke lidstaten herhaaldelijk stelde dat de Dublin Conventie herzien moest worden toont aan dat de druk op deze lidstaten te groot werd en er meer samenwerking en eenheid nodig was. Om de Italiaanse overheid te steunen, de
Europese grensbewaking te versterken, het minder aantrekkelijk te maken voor irreguliere migranten om naar Europa te komen en omdat Italië de kosten van operatie Mare Nostrum niet meer kon (en wilde) financieren werd er besloten om de Frontex-capaciteit in de Mediterrane zee uit te breiden. Eind oktober 2014 werd daarom operatie Mare Nostrum beëindigd en werd operatie Triton gelanceerd, ter vervanging van de Hermes- en Aeneas Frontex operaties. Aangezien Triton een derde van de capaciteit van Mare Nostrum had en zich beperkte tot de Italiaanse wateren van het Middellandse Zeegebied (terwijl Mare Nostrum zich ook richtte op de internationale wateren), werd Triton niet beschouwd als vervanger of opvolger van Mare Nostrum. Waar operatie Mare Nostrum grotendeels voor rekening van Italië kwam, wordt bij deze operatie van alle
lidstaten verwacht dat zij menselijke en technische ondersteuning leveren. Het belangrijkste verschil tussen beide operaties zit hem echter in het mandaat: waar Frontex lidstaten (slechts) mag ondersteunen bij de grensbewaking en afhankelijk is van de solidariteit van lidstaten, was Mare Nostrum een humanitaire reddingsoperatie, uitgerust met eigen schepen en personeel gericht op hulpverlening aan grote groepen migranten. Carrera en Den Hartogh stellen in hun artikel ‘Whose Mare? Rule of law challenges in the field of European border surveillance in the Mediterranean’ dat er een duidelijk verklaring is waarom er besloten werd om niet door te gaan met de Mare Nostrum operatie. Doordat Frontex niet beschikt over het mandaat om een Mare Nostrum-achtige operatie uit te voeren (omdat het lidstaten slechts mag ondersteunen bij de uitvoering en coördinatie van de grensbewaking) kan er geen pure reddingsoperaties uitgevoerd worden binnen het mandaat waarin Frontex opereert.151 Carrera en Den Hertog stellen echter dat er gebruik is gemaakt van het
huidige rechtspraakraamwerk om zich te kunnen onthouden van het ondernemen van actie en het nemen van verantwoordelijkheid te vermijden. Het feit dat een Mare Nostrum-achtige operatie in nationale en Europese politieke kringen werd gezien als een pull factor voor irreguliere migratie suggereert dat de voortzetting van een dergelijke intensieve reddingsoperatie wellicht niet meer gewenst was.152 Het gebruikte argument dat een
Europees agentschap niet geschikt was om een grootschalige Europese actie op touw te zetten door gelimiteerde mandaten, middelen en bekwaamheden kan gezien worden als een politieke keuze (door de Commissie, Frontex en de Italiaanse overheid) om bewust niet te willen doorgaan met Mare Nostrum te verbloemen.
De dood van 700 migranten in november 2014, als gevolg van een gekapseisde boot, bracht de EU- regeringsleiders er alsnog toe om de Triton-operatie op te schalen tot de capaciteit van de voormalige Mare Nostrum-operatie. Hoewel het originele mandaat ongewijzigd zou blijven, waarmee grensbewaking
151 Sergio Carrera and Leonhard den Hertog, ‘Whose Mare?’, p. 7. 152 Sergio Carrera and Leonhard den Hertog, ‘Whose Mare?’, p. 10.
vooropgesteld bleef, werd het wel mogelijk om op grotere schaal reddingsoperaties uit te voeren. Toch stelde de huidige directeur van Frontex, Fabrice Leggeri, dat Triton niet in een gehele reddingsoperatie zal
veranderen omdat de rol van Frontex beperkt is tot het coördineren van nationale inspanningen en omdat dit mensenhandelaren zou aanmoedigen.
3.1.3 Operation Sophia
Naar aanleiding van een nieuwe Libische scheepsramp in de Middellandse zee lanceerde de EU een militaire operatie genaamd European Union Naval Force Mediterranean (EUNAVFOR Med), beter bekend
als Operation Sophia. Dit betekent dat er op dit moment twee Frontex operaties werkzaam zijn die zich richten op de Centraal-Mediterrane migratieroute. De relatie en het verschil in verantwoordelijkheden tussen Triton en operatie Sophia (die precies ten zuiden van de operationele ruimte van Triton opereert) zijn echter voor veel experts (nog) niet geheel duidelijk.153 Om het oplopende dodental op zee te reduceren moesten de
grondoorzaken van de crisis op de Mediterrane Zee, in samenwerking met de herkomst- en transitielanden, aangepakt worden en mensensmokkel bestreden worden. Het hoofddoel van deze militaire operatie is daarom om de bestaande smokkelroutes via de Middellandse zee ongedaan te maken en verdachte smokkelvoertuigen op te sporen. Om dit te kunnen realiseren zullen schepen geïdentificeerd en ingenomen worden. Het mandaat van de operatie stelt dat het wil bijdragen aan de: ‘disruption of the business model of human smuggling and trafficking networks in the Southern Central Mediterranean’ by ‘efforts to identify, capture and dispose of vessels used or suspected of being used by smugglers.’ 154 Dit houdt in dat de operatie de nadruk legt op het
opsporen van mensensmokkelaars en niet gericht is op SAR activiteiten.
Operatie Sophia bestaat uit drie fases. De eerste fase focust zich op de surveillance en de evaluatie van de smokkelaarsnetwerken in de Zuidelijke Mediterrane zee. Het tweede stadium voorziet in de zoektocht naar verdachte schepen, zowel in de territoriale en interne wateren van Libië. Het is opvallend dat binnen deze fase dwingende maatregelen tegen smokkelaars op Libische bodem toegestaan. De derde fase bestaat uit het in beslag nemen van verdachte schepen en de aanhouding van mensensmokkelaars op het grondgebied van Libië. De operatie beschikt over een gemeenschappelijk jaarbudget van ruim 11 miljoen euro. De kosten van de militaire middelen en het personeel dat door de bijdragende lidstaten wordt geleverd wordt voldaan op nationale basis. 155
Thierry Tardy stelt in zijn artikel ‘Operation Sophia, tackling the refugee crisis with military means’ dat operatie Sophia de eerste operatie is met een potentieel openlijk dwingend mandaat. Volgens de auteur moet de operatie, net als alle andere operaties binnen het gemeenschappelijke veiligheids- en defensiebeleid, gezien worden al een element in een bredere multidimensionale aanpak en als een onderdeel van de
‘samenhangende aanpak’ jegens de migrantencrisis en het herstel van de stabiliteit in Libië. Hij stelt dat operatie Sophia de eerste operatie is die de interne en externe veiligheidsagenda expliciet met elkaar verbindt
153 Ibidem, p. 9.
154 Thiery Tardy ‘Operation Sophia, Tackling the refugee crisis with military means’, European Union Institute for Security Studies, nr. 30 (2015), p. 1.
doordat de daadwerkelijke actie buiten het Europese territorium plaatsvind. Hierdoor kan gesteld worden dat de operatie een sterke ‘externe dimensie’ bezit. Daarbij is de mogelijkheid om dwang uit te oefenen een belangrijk innovatief onderdeel van deze operatie. Het mandaat biedt namelijk de gelegenheid om dwingende maatregelen te nemen zoals ze nog nooit eerder worden genomen. De operatie is bevoegd om ‘alle nodige maatregelen’ te nemen tegen boten en kan actieve surveillance en dwingende maatregelen uitvoeren op het grondgebied van een derde staat zonder dat er toestemming van dit land nodig is. 156
Volgens Tardy zijn er echter aan aantal moeilijkheden waar de operatie tegenaan zal gaan lopen. Hij stelt dat het feit dat de Libische autoriteiten geen toestemming hebben toegezegd, de afwezigheid van een resolutie van de VN-Veiligheidsraad en de algemene terughoudendheid van de meeste lidstaten om deel te nemen in een dwingende militaire operatie de volledige uitvoering van het mandaat moeilijk (of onmogelijk) zullen maken. Daarbij zorgt de beperktheid van het mandaat, namelijk alleen het opsporen van
mensensmokkelaars, dat het migratievraagstuk (over welke routes zij nemen en hoe de verstoring van de netwerken van de smokkelaars hun keuzes om te migreren beïnvloeden) niet wordt opgelost. Indien de missie succesvol is, kunnen smokkelnetwerken nabij de Libische kust daadwerkelijk worden ontmanteld en zal de mogelijkheid om vluchtelingen en migranten de internationale wateren op te sturen ingeperkt worden. Dit betekent echter niet dat de migrantenstroom zal verdwijnen en dat alle smokkelnetwerken opgeheven zullen worden. De auteur stelt dat een succesvolle operatie kan resulteren in een terugdringing van het aantal migranten maar dat het ook kan lijden tot een verschuiving in de migratieroutes. 157 Tardy concludeert dat het
uiteindelijke succes van de operatie sterk afhankelijk is van de interne situatie in Libië. Indien de EU wil dat de lange termijn strategie behaald wordt zal er een politiek dialoog opgezet moeten worden om een einde te maken aan de burgeroorlog en te zorgen voor een stabiele nationale regering.