European Agenda on Migration

Zoals uiteengezet in de inleiding van dit onderzoek stelde de Europese Commissie in 2016 de European

174 Sergio Carrera, ‘The EU Border Management Strategy’, p. 11.

175 Sergio Carrera, ‘The EU Border Management Strategy’, p. 10.

176 Ibidem, p. 12.

Agenda on Migration samen om zo een oplossing te kunnen bieden aan de huidige vluchetelingencrisis. Om de crisis het hoofd te kunnen bieden stelt de Commissie dat de lidstaten zich op een aantal punten moeten inzetten. Een van de belangrijkste punten is samenwerking op het gebied van migratiebeleid met derde landen omdat de externe en interne dimensie van dit beleidsterrein immers sterk met elkaar zijn verweven. Daarnaast wordt er gesteld dat er een grote stap richting de normalisering van de situatie gerealiseerd moet worden door het belang van Europese samenwerking te accepteren en verschuiving van verantwoordelijkheden te

vermijden. Om onder de snel oplopende migratiedruk uit te komen besloten sommige lidstaten om de

verantwoordelijkheid voor de grote migrantenstroom namelijk van zich af te wentelen door zichzelf alleen als transitieland te zien. 178 _{Dit heeft een sterk domino-effect gehad op de grenzen van alle andere staten die met}

de migratiestromingen te maken hadden, waarbij een onhoudbare druk is komen te liggen op de

toegangspoorten naar Europa, zoals Griekenland en Italië. Het blijkt dat de EU grote moeite heeft om in overeenstemming met alle lidstaten een duurzame en collectieve reactie te vormen. De Commissie stelt dat het daarom belangrijk is dat de orde binnen het huidige migratiesysteem weer hersteld wordt en dat lidstaten zich weer eensgezind gaan opstellen. Omdat er echte bereidheid in de lidstaten moet ontstaan om grote

migratiestromen te beheren moet er op nationaal niveau politieke verantwoordelijkheid genomen worden om ervoor te zorgen dat de Europese samenwerking de huidige vluchtelingencrisis het hoofd kan bieden met behulp van nationale en lokale autoriteiten. Daarbij blijkt dat hoewel de bouwstenen voor een geïntegreerde Europese aanpak op papier staan de volledige implementatie van lidstaten echter ontbreekt. Deze beoordeling van de Commissie sluit sterk aan bij de theorie van Sergio Carrera die stelt dat de mate waarin de Europese samenwerking op het gebied van grens- en migratiebeleid succesvol is sterk beïnvloed wordt door de

begrippen ‘soevereiniteit’ en ‘solidariteit’. De migrantencrisis uit 2015 toont aan dat het belang van nationaal beleid, gebaseerd op soevereiniteit, verhinderd heeft dat er een effectieve politieke reactie kon ontstaan op de migratieproblematiek. Ten slotte werd er als reactie op de vluchtelingencrisis in de zomer van 2015 door de Commissie een voorstel gedaan om een European Border and Coast Guard (EBCG) op te richten. Het plan stelt voor dat Frontex zo snel mogelijk moet veranderen in een European Border and Coast Guard Agency met nieuwe taken, verantwoordelijkheden en eigen middelen waarmee de effectiviteit van de externe grenscontrole sterk zal toenemen. 179_{De nieuwe aanpak gaat uit van de veronderstelling dat er adequaat op de}

vluchtelingencrisis gereageerd kan worden door Frontex met meer bevoegdheden te belasten. Zo stelt de Commissie dat:

The limitations of the current EU border agency, Frontex, have hindered its ability to effectively address and remedy the situation created by the refugee crisis: it is not able to purchase its own resources, it does not have its own operational staff and relies on Member States contributions, it is unable to carry out its own return or border management operations without the prior request of a Member State and it does not

178 Mededeling van de Commissie, Een Europese Migratieagenda, p. 15.

have an explicit mandate to conduct search and rescue operations. The new Agency will be strengthened and reinforces to address all these issues. 180

Sergio Carrera en Leonard den Hertog stellen in hun artikel ‘A European Border and Cost Guard: What’s in a name?’ dat het meest controversiële nieuwe element van het EBCG initiatief stelt dat het agentschap meer macht en zeggenschap moet krijgen binnen de uitvoering van de gezamenlijke operaties (joint operations). Zo zou het agentschap het ‘recht om in te grijpen’ (right to intervene) moeten krijgen zodat er aan de Europese externe grenzen ingegrepen mag worden ongeacht de instemming van de betrokken lidstaten. Een andere grote vernieuwing van het EBCG is dat het vulnerability assesments gaat uitvoeren met het oog op het functioneren van de grenscontrole van een bepaalde lidstaat. Indien er urgente actie nodig is na de uitvoering van de beoordeling mag er door het agentschap een voorstel voor corrigerende maatregels worden gedaan. Daarbij moet het agentschap gaan beschikken over een rapid reserve pool bestaande uit korpsen van minimaal 1500 nationale grensbewakers, waardoor de lidstaten twee tot drie procent van hun nationale grens- en kustwacht ter beschikking van het EBCG moeten stellen. Frontex krijgt hierdoor tevens de uitsluitende bevoegdheid voor grensoperaties op het territorium van derde landen. Daarbij zal het EBCG Frontex

veranderen in een EU Return Agency. Gebaseerd op technische en operationele expertise zal het, in plaats van de lidstaten zelf, de bevoegdheid krijgen om de terugkeeractiviteiten van irreguliere migratie te coördineren. Het nieuwe agentschap kan zo op eigen initiatief de terugkeeroperaties op touw zetten. 181

Volgens de auteurs zullen de uitdagingen van het nieuwe EBCG agentschap op drie vlakken gaan ontstaan. Ten eerste stellen de auteurs dat tijdens elke Europese migratiecrisis (na de oprichting van Frontex in 2004) de problemen altijd opgelost zijn door middel van een vergroting van het operationele budget. Doordat de beschikbare operationele middelen echter hetzelfde bleven en het agentschap niet meer autonomie kreeg ontstonden er altijd problemen met de daadwerkelijke implementatie van het budget. Daarbij zal het vernieuwde agentschap toch afhankelijk blijven van de autoriteiten en de instrumenten van de lidstaten. Het EBCG voorstel stelt namelijk niet voor dat het agentschap eigen grenswachten zal krijgen, waardoor deze middelen dus nog steeds beschikbaar moeten worden gesteld door de nationale autoriteiten. Hierdoor zal het agentschap te maken blijven houden met een gebrek aan mankracht en materiele uitrustig door een te kleine bijdrage van de Europese lidstaten. Daarbij zal de nieuwe manier waarop het agentschap recht heeft om in te grijpen crisis- of nood-gedreven reactie zijn. Het nieuwe systeem zal daarom geen permanente en stabiele implementatie van het de Europese grenswachten en de externe grenzen tot stand brengen.

Ten tweede sluiten de auteurs zich aan bij de European Agenda on Migration die stelt dat indien de Europese en de internationale standaarden niet gerespecteerd worden er weinig bereikt zal worden door meer Frontex officieren in te zetten. Voornamelijk indien hun aanwezigheid tegen de zin van de nationale

autoriteiten ingaat, wiens medewerking cruciaal is voor het behalen van het beoogde resultaat. Zelfs met een grote hoeveelheid extra grenswachten zal het agentschap niet beter gaan functioneren indien er niet een

180 Sergio Carrera and Leonhard den Hertog, ‘A European Border and Coast Guard: What’s in a name?’ Centre for European Policy Studies, nr. 88 (2016), p.3.

grotere mate van samenwerking tussen de lidstaten bereikt kan worden. De uitdagingen zullen alleen worden opgelost als er sprake is van wederzijds vertrouwen en bereidheid om de Europese grens- en asielwetgeving na te leven. Samenvattend betekent dit dat meer mankracht en (financiële) middelen zonder resultaat zullen blijven als de condities er ter plaatsen niet zijn. 182

Ten slotte stellen de auteurs dat een toenemende dominante focus op het versterken van de externe grenzen en terugkeer van irreguliere migranten heeft geleid tot onzekerheid omtrent de bescherming van vluchtelingen. Zij baseren hun opvatting onder andere op een uitspraak uit de European Council Conclusions of Migration in februari 2016 te citeren: ‘In response to the migration crisis facing the EU, the objective must be to rapidly stem the flows, protect our external borders, reduce illegal migration and safeguard the

integrity of the Schengen area.’183 _{Hiermee herhaalt Carrera wat hij al eerder betoogde in zijn artikel over de}

Hera operaties namelijk, dat doordat de nadruk van het grens- en migratiebeleid voornamelijk ligt op het versterken van de ‘externe dimensie’ de humanitaire, asiel en mensenrechtenvraagstukken buiten

beschouwing worden gelaten. Daarbij zorgt het externaliseringsproces ervoor dat de controles steeds verder van de fysieke Europese grenzen komen te liggen, waardoor migranten moeilijker het EU-territorium kunnen bereiken.

De auteurs concluderen dat het voorstel voor het vernieuwde EBCG-agentschap niet tot een echt Europees grensbewakingssysteem zal leiden en tevens geen oplossingen kan bieden voor de tekortkomingen binnen de betrokken beleidsterreinen. De EU is binnen de raamwerken van het Frontex of het EBCG- agentschap niet in staat om duurzame oplossingen te bieden voor migranten, Frontex kan meer financiële, technische of menselijke middelen ontvangen om crisis of noodsituaties te begeleiden, maar het voorgestelde EBCG agentschap zal, net zoals het huidige Frontex agentschap, nog steeds afhankelijk zijn van de middelen en het grenspersoneel van de lidstaten. Hierdoor blijft het EBCG agentschap afhankelijk van bereidheid van lidstaten om samen te werken en zich solidair op te stellen. De auteurs concluderen dat indien het EBCG- voorstel succesvol wil zijn het Europese migratie- en grensbeleid op een blijvende en stabiele manier door alle Europese lidstaten en instellingen uitgevoerd moet worden. De nationalistische en onsolidaire houding op deze beleidsterreinen zal daarom moeten plaatsmaken voor een Europese professionele cultuur die nauw is verbonden met de rechtsorde en fundamentele mensenrechten.

James Hampshire is het in zijn artikel Europe’s Migration Crisis met Carrera en Den Hartogh eens. Hij stelt dat de toenemende macht voor Frontex in een vernieuwd agentschap, de nauwere samenwerking met derde landen en de aanscherping van de grenscontrole de huidige problematiek niet zal verhelpen. Hij stelt dat dit simpelweg zal resulteren in een afwijkende migratieroute patroon waardoor het eerdergenoemde ‘waterbed effect’ zal ontstaan ontstaat. Hij stelt dat hoewel de intensivering van de grenscontrole in nationaal opzicht belangrijk kan zijn, voornamelijk met het oog op nationale belangen en electorale perspectieven, het totaal faalt in het bieden van oplossingen voor de migratieproblematiek. Door het creëren van nieuwe migratieroutes en het creëren van een markt voor mensensmokkelaars zorgt de intensivering van externe grenscontrole juist

182 Sergio Carrera and Leonhard den Hertog, ‘A European Border and Coast Guard’, p. 14.

voor een verergering van het probleem. Hampshire sluit zich tevens aan bij de conclusie van Carrera en Den Hartogh en pleit voor meer Europese samenwerking en saamhorigheid omdat anders de situatie zal verergeren en wellicht meer lidstaten hun nationale grenzen opnieuw zullen herintroduceren.