10 Gegevens en bescheiden: hoofdstuk 7 van de regeling
10.3 Aanvraagvereisten toegelicht per onderwerp en activiteit
10.3.3 Omgevingsvergunningen voor milieubelastende activiteiten en
lozingsactiviteiten
Voor milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten bevat het Besluit activiteiten leefomgeving, in de hoofdstukken 2 tot en met 5, een getrapte structuur. Door gebruik te maken van de
zogenoemde richtingaanwijzer wordt de initiatiefnemer alleen met regels uit dit besluit geconfronteerd die daadwerkelijk voor zijn activiteit relevant zijn. Die structuur voorkomt dat regels die voor verschillende initiatiefnemers van belang zijn meerdere keren in de tekst van het besluit moeten worden herhaald. De getrapte structuur is uitgebreid toegelicht in hoofdstuk 5 van het algemeen deel van de nota van toelichting van het Besluit activiteiten leefomgeving.
Die structuur kan er wel toe leiden, dat een initiatiefnemer een activiteit start, die door hem als één samenhangende activiteit wordt gezien, maar die in hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving meerdere activiteiten omvat. Als de aanvrager één aanvraag doet voor meer
activiteiten moet uiteraard wel worden voldaan aan de aanvraagvereisten voor alle in die aanvraag opgenomen activiteiten.
Binnen een complex bedrijf in de basischemie, waarvoor de vergunningplicht in paragraaf 3.3.8 van het Besluit activiteiten leefomgeving is opgenomen, kan sprake zijn van opslag van gevaarlijke stoffen in verpakking, die voor komt in de bedrijfstakoverstijgende paragraaf 3.2.9 van het Besluit activiteiten leefomgeving. In dat geval gelden de gecombineerde aanvraagvereisten. Ook is het mogelijk dat de aanvraag mede betrekking heeft op een naastgelegen terrein waar de bedrijfsbrandweer brandbestrijdingstechnieken kan oefenen. De
vergunningplicht daarvoor volgt uit paragraaf 3.7.10 van het Besluit activiteiten leefomgeving. Als de aanvraag om een omgevingsvergunning al die vergunningplichtige activiteiten betreft, gelden ook alle bij die activiteiten behorende aanvraagvereisten. Het volstaat dus niet om alleen naar de aanvraagvereisten voor het complexe bedrijf te kijken.
Aanvraagvereisten gaan uit van een integrale beoordeling van milieugevolgen
De regels in de hoofdstukken 2 tot en met 5 van het Besluit activiteiten leefomgeving zijn gericht op een integrale regeling van alle milieugevolgen. Bij het opstellen van de algemene regels zijn de milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten daarom in samenhang beschouwd en ook bij omgevingsvergunningverlening moeten de activiteiten in samenhang worden beoordeeld. Voor activiteiten die vallen onder de Seveso-richtlijn en de richtlijn industriële emissies is dit al tot uitdrukking gebracht in artikel 5.7, derde lid, van de wet dat de verplichting bevat om een omgevingsvergunning voor een lozingsactiviteit gelijktijdig aan te vragen met een
omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit. Maar ook in andere gevallen zal veelal sprake zijn van gelijktijdige aanvraag en is gelet op artikel 16.7 van de wet de coördinatieregeling van de Awb van toepassing. Ook de beoordelingsregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving voor de milieubelastende activiteit gaan uit van een integrale beoordeling van milieugevolgen.
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
73
Door de inhoudelijke en procedurele samenhang tussen omgevingsvergunningen voor
milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten is het van belang dat beide bestuursorganen over dezelfde informatie beschikken over de activiteiten en de milieugevolgen daarvan. De aanvraagvereisten voor de milieubelastende activiteit bevatten daarom ook informatie over
eventuele relevante lozingsactiviteiten en er wordt van uit gegaan dat ook het bevoegd gezag voor een wateractiviteit veelal behoefte zal hebben aan delen van de aanvraag om een
omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit.
Soms is alleen de lozing op een oppervlaktewaterlichaam vergunningplichtig en is er geen samenloop met een vergunningplichtige milieubelastende activiteit. Dit betreft veelal situaties, waarin de beoordeling van lozingen zelfstandig kan plaatsvinden.
Paragraaf 3.4.1 van het Besluit activiteiten leefomgeving wijst als vergunningplichtig geval aan de
lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam vanuit een drinkwaterbedrijf. De milieubelastende activiteit van een drinkwaterbedrijf is in het Besluit activiteiten leefomgeving niet aangewezen als vergunningplichtig geval. Deze regeling bevat daarom alleen specifieke aanvraagvereisten voor de lozingsactiviteit van dit bedrijf.
In andere gevallen zijn wel beide omgevingsvergunningen nodig. De aanvraagvereisten in deze regeling zijn dan op elkaar afgestemd.
Geen aanvraagvereisten voor onderwerpen waarvoor regeling primair via het omgevingsplan plaatsvindt
Bij de uitwerking van regels over milieubelastende activiteiten is ervoor gekozen de bescherming van de gezondheid en het milieu (geluid, trillingen en geur), na toepassing van passende
preventieve maatregelen en beste beschikbare technieken, primair via het omgevingsplan te laten plaatsvinden. Dit is toegelicht in paragraaf 4.2.1 van de nota van toelichting op het Besluit
activiteiten leefomgeving en paragraaf 8.1.3 van de nota van toelichting op het Besluit kwaliteit leefomgeving.
De wijze waarop de bescherming in het omgevingsplan is vormgegeven kan van invloed zijn op de gegevens en bescheiden die bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een
milieubelastende activiteit moeten worden verstrekt. De aanvraagvereisten bevatten daarom geen specifieke gegevens en bescheiden die nodig zijn voor de beoordeling van milieubelastende activiteiten die worden geregeld in omgevingsplannen, zoals gegevens over geluid en geur. De verplichting om dergelijke gegevens te verstrekken kan in het omgevingsplan worden opgenomen als meldings- of informatieplicht of als aanvraagvereiste voor een afwijkactiviteit.
In deze regeling zijn wel aanvraagvereisten opgenomen voor milieubelastende activiteiten waarvoor in hoofdstuk 8 van het Besluit kwaliteit leefomgeving specifieke regels voor het beoordelen van een aanvraag om een omgevingsvergunning zijn opgenomen. Dit betreft onder meer de beoordelingsregels voor externe veiligheid, maar ook voor geluid als aannemelijk is dat door de milieubelastende activiteit binnen geluidgevoelige ruimten van geluidgevoelige gebouwen de grenswaarden voor geluid, bedoeld in artikel 5.67, eerste lid, van het Besluit kwaliteit
leefomgeving worden overschreden.
Significante milieuverontreiniging
Ook de algemene beoordelingsregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving kunnen aanleiding zijn om van de aanvrager van een omgevingsvergunning specifieke informatie te vragen over de milieueffecten van een bepaalde activiteit. Het bevoegd gezag voor de milieubelastende activiteit moet onder andere nagaan of er geen significante milieuverontreiniging zal worden veroorzaakt door de aangevraagde activiteit (zie artikel 8.9, eerste lid, onder e, van het Besluit kwaliteit leefomgeving). In het stelsel van de Omgevingswet zal het omgevingsplan een belangrijke rol spelen bij de beoordeling of sprake is van significante milieuverontreiniging door een
milieubelastende activiteit. Het omgevingsplan zal immers regels bevatten over de milieugevolgen van milieubelastende activiteiten, ook gelet op de instructieregels die in het Besluit kwaliteit leefomgeving zijn gesteld over de onderwerpen geluid, luchtkwaliteit, trillingen, geur en externe
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
74
veiligheid. Daarom moet in ieder geval rekening worden gehouden met het omgevingsplan en met provinciale- en waterschapsverordeningen bij de beoordeling van de vraag of sprake is van significante milieuverontreiniging door de vergunningplichtige milieubelastende activiteit. Ook al verleende omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten, de omgevingsverordening of de waterschapsverordening kunnen een belangrijke bron van informatie zijn bij de invulling van het criterium ‘significante milieuverontreiniging’. Ook daarmee moet in ieder geval rekening worden gehouden bij de beoordeling van de vraag of sprake is van significante milieuverontreiniging door de vergunningplichtige milieubelastende activiteit.
Vaak zal de beoordeling van de significante milieuverontreiniging mogelijk zijn op basis van gegevens die reeds zijn overgelegd. Hierbij valt te denken aan informatie uit een eventuele mer-beoordeling of milieueffectrapport. In enkele gevallen zal het bevoegd gezag aanvullende gegevens nodig hebben, die op grond van artikel 4:2, tweede lid, van de Awb kunnen worden gevraagd. Dat kan in voorkomend geval ook in een vooroverleg met de aanvrager. Gelet op het verbeterdoel van de stelselherziening dat beoogt onderzoekslasten te verminderen, zal terughoudend moeten worden omgegaan met het vragen van aanvullende gegevens.
Andere hulpmiddelen bij de beoordeling van de vraag of de activiteit significante
milieuverontreiniging veroorzaakt zijn de informatiedocumenten genoemd in bijlage XVIII onder B bij het Besluit kwaliteit leefomgeving. Dit betreft bijvoorbeeld de ‘Algemene beoordelingsMethodiek 2016’, die een methodiek bevat die zich inhoudelijk op de bronaanpak (voorkomen van emissies) richt en daarmee ook van belang is voor de beoordeling van de significante milieuverontreiniging van de activiteit.
Het bevoegd gezag zal per geval moeten beoordelen of zich significante milieuverontreiniging zal voordoen, waarbij met alle relevante feiten en omstandigheden rekening gehouden wordt. In deze regeling is er daarom niet voor gekozen om voor de beoordeling van de ‘significante
milieuverontreiniging’ specifieke aanvraagvereisten per activiteit op te nemen.
Aanvraagvereisten voor verschillende activiteiten nader beschouwd
In het Besluit activiteiten leefomgeving is om verschillende redenen een vergunningplicht ingesteld voor milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten. Die redenen zijn van invloed op de
aanvraagvereisten. Grofweg kunnen twee hoofdlijnen voor aanwijzing van de vergunningplicht worden onderscheiden:
• Vergunningplicht waarbij internationaalrechtelijke verplichtingen de doorslag geven. Hierbij spelen verschillende internationaalrechtelijke verplichtingen een rol, met name de richtlijn industriële emissies, de mer-richtlijn, de Seveso-richtlijn en de kaderrichtlijn afvalstoffen.
• Vergunningplicht waarbij nationale argumenten doorslaggevend zijn.
Hieronder wordt nader toegelicht tot welke keuze dat heeft geleid voor de aanvraagvereisten.
Vergunningplichten die wegens internationaalrechtelijke verplichtingen zijn aangewezen Vergunningplichten die voortvloeien uit internationale verplichtingen kunnen in relatie tot de aanvraagvereisten nog nader worden onderscheiden.
a. Vergunningplicht voor complexe bedrijven
Met de term “complexe bedrijven” is een aantal categorieën bedrijven aangeduid die vanwege de aard en omvang grote gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Die
gevolgen betreffen met name de grote invloed die de bedrijven kunnen hebben op de ruimtelijke keuzes in de omgeving en de nadelige gevolgen voor het milieu.
Met de term complexe bedrijven zijn bedrijven aangeduid die de volgende activiteiten verrichten:
• het exploiteren van een Seveso-inrichtingen;
• het exploiteren van een ippc-installatie of een andere milieubelastende installatie, waarbij sprake is van:
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
75
• bovengemeentelijke milieugevolgen; of
• een hoog milieurisico, ook gelet op nieuwe stoffen en technieken.
Voor complexe bedrijven zijn de aanvraagvereisten gebaseerd op de richtlijn industriële emissies die voorschrijft welke gegevens en bescheiden bij een aanvraag om een omgevingsvergunning moeten worden verstrekt.
Overigens is bij die bedrijven vaak sprake van een mer-plicht of een mer-beoordelingsplicht waardoor ook langs die weg informatie aan het bevoegd gezag wordt verstrekt, in de vorm van een milieueffectrapport of de mededeling van het voornemen om een mer-beoordelingsplichtig project uit te voeren.
Bij complexe bedrijven is er, gelet op de omvang van de activiteiten en nadelige gevolgen voor het milieu, bijna altijd sprake van een vooroverleg tussen bevoegd gezag en aanvrager waarin zo nodig geconcretiseerd kan worden welke informatie exact is vereist.
b. Vergunningplicht vanwege de kaderrichtlijn afvalstoffen
De kaderrichtlijn afvalstoffen bepaalt dat voor het verwerken van afvalstoffen in principe een vergunning vereist is. Voor een aantal gevallen maakt de kaderrichtlijn afvalstoffen het mogelijk om geen omgevingsvergunning te eisen. In het Besluit activiteiten leefomgeving is voor bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen aangegeven wanneer het verwerken vergunningplichtig is en wanneer een vrijstelling geldt. De kaderrichtlijn afvalstoffen schrijft niet voor welke aanvraagvereisten er gelden voor een vergunningaanvraag. Bij de
aanvraagvereisten voor het verwerken van afvalstoffen hebben vooral de eerdergenoemde uitgangspunten over internationaalrechtelijk verplichte aanvraagvereisten en de
beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen van het Besluit kwaliteit leefomgeving een rol gespeeld. Als beoordelingsregel is vooral artikel 8.9, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving van belang. Dat artikellid bepaalt dat bij de beoordeling van een aanvraag
rekening gehouden moet worden met een doelmatig beheer van afvalstoffen, afvalhiërarchie en het Landelijk afvalbeheerplan. De aanvraagvereisten voor het verwerken van afvalstoffen zijn erop gericht om die beoordeling mogelijk te maken.
Vergunningplicht waarbij nationale argumenten voor aanwijzing van vergunningplicht doorslaggevend zijn
Voor vergunningplichten die alleen vanwege nationale argumenten zijn ingesteld zijn de aanvraagvereisten afgestemd op de redenen die hebben geleid tot het instellen van de
vergunningplicht en de beoordelingsregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Zo is in bepaalde gevallen het opslaan van gevaarlijke stoffen vergunningplichtig gemaakt vanwege de externe veiligheid. De aanvraagvereisten hebben daarom alleen daarop betrekking.
Bij een aantal nationale vergunningplichten is vooraf moeilijk te voorspellen welke activiteiten daadwerkelijk zullen plaatsvinden en wat vervolgens de omvang van de milieugevolgen zal zijn.
Het is daardoor niet goed mogelijk de aanvraagvereisten specifiek af te stemmen op de vergunningplichtige activiteit. Op die vergunningplichtige activiteiten zijn dan ook de aanvraagvereisten van toepassing die zijn gebaseerd op de richtlijn industriële emissies. Dit betekent dat er uitgebreidere aanvraagvereisten gelden dan bij de andere nationale
vergunningplichten. Een voorbeeld hiervan zijn de milieubelastende activiteiten in de chemische productenindustrie die als vergunningplichtig zijn aangewezen in paragraaf 3.4.6 van het Besluit activiteiten leefomgeving.
Toepassing meet- en rekenregels voor lucht en geluid
Voor een aantal milieubelastende activiteiten is voorgeschreven dat de gegevens en bescheiden worden verstrekt waaruit blijkt dat een activiteit niet leidt tot een verhoging van de concentratie van bepaalde stoffen in de buitenlucht. Ook is voor een beperkt aantal milieubelastende activiteiten geregeld dat bij de aanvraag informatie wordt verstrekt over de aard en omvang van de
geluidemissies die zijn te voorzien. De aanvrager zal, meestal na overleg met het bevoegd gezag,
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
76
inschatten of het nodig is metingen of berekeningen uit te voeren. Het bevoegd gezag zal de vergunningaanvraag met de aangeleverde informatie moeten beoordelen volgens de
beoordelingsregels van paragraaf 8.5.1.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Bij het beoordelen van de aanvraag gelden voor het bevoegd gezag voor meten en rekenen de regels van afdeling 9.1 van deze regeling. Het ligt voor de hand dat als de aanvrager gaat meten of rekenen, hij dan dezelfde meet- en rekenmethoden gebruikt.
10.3.4 Omgevingsvergunningen voor activiteiten in of bij waterstaatswerken in beheer bij het Rijk
In hoofdstuk 6 van het Besluit activiteiten leefomgeving zijn samenhangende regels gesteld voor een aantal categorieën van activiteiten die betrekking hebben op de oppervlaktewaterlichamen en waterkeringen in beheer bij het Rijk.
Het betreft de volgende activiteiten:
a. beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een waterstaatswerk;
b. lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam;
c. ontgrondingsactiviteiten in een oppervlaktewaterlichaam;
d. mijnbouwactiviteiten in een oppervlaktewaterlichaam; en e. wateronttrekkingsactiviteiten in een oppervlaktewaterlichaam.
De regels voor deze categorieën van activiteiten zijn in hoofdstuk 6 van het Besluit activiteiten leefomgeving samengebracht, omdat de activiteiten ook in de praktijk vaak samengaan, en degene die de activiteit verricht ze veelal ook als één activiteit ziet.
Bij veel beperkingengebiedactiviteiten, zoals in het beperkingengebied plaatsen van objecten als kades, steigers en bruggen, zal bij het aanleggen, onderhouden of slopen daarvan ook sprake zijn van een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam. Lozingen in en onttrekkingen uit rijkswater vinden meestal plaats via een lozingsobject, waarvan het plaatsen een beperkingengebiedactiviteit is. Ook activiteiten zoals het kweken van vis of het telen van gewassen in een oppervlaktewaterlichaam zijn zowel een beperkingengebiedactiviteit, vanwege de installatie die daarvoor in het oppervlaktewaterlichaam wordt geplaatst, als een lozingsactiviteit, vanwege de mogelijke toevoeging van voedingsstoffen of antibiotica.
De indeling van de paragraaf 7.1.4 waarin de aanvraagvereisten voor bovengenoemde activiteiten zijn samengebracht volgt de indeling van hoofdstuk 6 van het Besluit activiteiten leefomgeving. Dat betekent dat afzonderlijke paragrafen zijn opgenomen voor:
• bouwwerken, werken en objecten;
• grondverzet;
• onttrekken van water;
• lozen van huishoudelijk afvalwater;
• telen en kweken in een oppervlaktewaterlichaam;
• andere lozingen;
• andere beperkingengebiedactiviteiten in of bij rijkswateren.
Binnen deze paragrafen zijn vervolgens in verschillende artikelen de aanvraagvereisten voor activiteiten uitgewerkt, waarbij de onderverdeling van de vergunningplichten op artikelniveau in het Besluit activiteiten leefomgeving is gevolgd. Zo zijn er afzonderlijke aanvraagvereisten voor bouwwerken, werken en objecten in een beperkingengebied van een oppervlaktewaterlichaam en in een beperkingengebied van een waterkering, omdat artikel 6.17 Besluit activiteiten
leefomgeving ook dit onderscheid maakt. Dit artikel van het Besluit activiteiten leefomgeving bevat ook een verdere onderverdeling van de vergunningplicht. Zo is het plaatsen of in stand houden van een opgaande houtbeplanting onder bepaalde omstandigheden in artikel 6.17 als
vergunningplichtig aangewezen, terwijl een ander onderdeel van dat artikel het bouwen of in stand houden van een steiger in bepaalde gevallen vergunningplichtig maakt. Er is niet voor gekozen om de aanvraagvereisten ook op deze wijze nog verder onder te verdelen. Dat zou nog wel tot enige concretisering kunnen leiden, maar in veel gevallen volgt die concretisering logisch uit de
specifieke activiteit en kan dus ook door de aanvrager worden aangebracht. In de meer complexe
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
77
situaties zal bovendien sprake zijn van een vooroverleg waarin de aanvraagvereisten geconcretiseerd worden.
De aanvraagvereisten voor bovengenoemde activiteiten komen grotendeels overeen met die van de Waterregeling en de Mijnbouwregeling. Per vergunningplichtige activiteit is nagegaan of een bepaald bestaand aanvraagvereiste echt nodig is om een goede beoordeling van een aanvraag uit te voeren. Waar een dergelijke noodzaak ontbreekt zijn de aanvraagvereisten uit de bestaande regelingen niet overgenomen. De aanvraagvereisten van andere lozingsactiviteiten van hoofdstuk 6 van het Besluit activiteiten leefomgeving komen overeen met de aanvraagvereisten voor de
vergunningplichtige lozingsactiviteiten van hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving.