17.1 Inleiding
Hoofdstuk 14 van deze regeling bevat één systeem voor het heffen van leges65 door het Rijk voor het behandelen van aanvragen om besluiten op grond van de Omgevingswet. Burgers en bedrijven moeten soms (een deel van) de kosten dragen voor de behandeling van aanvragen om besluiten waarvoor een minister bevoegd gezag is.
Waarom leges heffen?
Artikel 13.1, eerste lid, van de wet bepaalt dat het heffen van leges door een minister mogelijk is voor de behandeling van een aanvraag om verlening, wijziging of intrekking van een besluit op grond van de wet. Artikel 13.1, tweede lid, bevat de grondslag om in een ministeriële regeling tarieven en regels over het heffen van leges op te nemen. Wanneer een minister een aanvraag om een besluit ontvangt, maakt de Rijksoverheid kosten voor de behandeling van de aanvraag. Die kosten bestaan bijvoorbeeld uit werkzaamheden van ambtenaren om de aanvraag te beoordelen en om een beschikking op te stellen. De aanvrager kan ten opzichte van anderen individueel profijt hebben van die overheidsinspanningen. Dat is het geval wanneer de inspanningen ten behoeve van de aanvrager gedaan worden en niet ten behoeve van de behartiging van het algemeen belang door het Rijk. In beginsel berekent een minister de behandelkosten voor dergelijke besluiten via leges door aan de aanvrager, op grond van het ‘profijtbeginsel’.66 Als een minister geen leges zou heffen, moeten de kosten vergoed worden uit algemene middelen. Dat is niet rechtvaardig richting burgers en bedrijven die geen profijt hebben van de overheidsinspanning.
Deze regeling wijst besluiten aan waarvoor een minister leges heft. Ook bevat deze regeling de tarieven die per besluit gelden.67 Door de leges te bundelen draagt de regeling bij aan de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht.
Voor welke besluiten en door welke ministers?
Onder de wet zal de behandeling van aanvragen om omgevingsvergunningen en
maatwerkvoorschriften door een minister in de regel individueel profijt opleveren. De behandeling van aanvragen om die besluiten strekt ertoe te bepalen of aan de aanvrager een toestemming gegeven kan worden die andere burgers en bedrijven niet hebben. Van die beoordeling heeft de aanvrager ten opzichte van die burgers en bedrijven in overheersende mate profijt. Een minister behandelt bijvoorbeeld een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een
beperkingengebiedactiviteit om te bepalen of een initiatiefnemer mag afwijken van het algemeen geldende verbod om zonder de vergunning een activiteit te verrichten in het beperkingengebied.
Andere personen of bedrijven profiteren daar in principe niet van. Hetzelfde geldt voor de
behandeling van een aanvraag om een maatwerkvoorschrift. Met een maatwerkvoorschrift kan een initiatiefnemer bijvoorbeeld afwijken van een algemene regel over de belasting van het milieu die voor anderen wel blijft gelden (tenzij voor die anderen ook een maatwerkvoorschrift geldt). De toets bij andere besluiten, zoals gedoogplichten, projectbesluiten en handhavingsverzoeken, zal
65 Artikel 13.1 van de wet en afdeling 14.1 van de regeling bevat de term ‘rechten’. In deze toelichting wordt met de term ‘leges’ aangesloten bij het dagelijkse taalgebruik.
66 Zie algemeen rijksbeleid, zoals vastgelegd in het rapport ‘Maat houden’ van de interdepartementale werkgroep Herziening Maat houden, 2014.
67 Bij het aanwijzen van besluiten is ook aansluiting gezocht bij het begrip ‘dienst’ uit artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet, artikel 223, eerste lid, onder b, van de Provinciewet en artikel 115, eerste lid, onder b, van de Waterschapswet. Deze artikelen bepalen dat leges kunnen worden geheven wanneer sprake is van de verlening van een dienst door het bestuur van de desbetreffende overheid. Volgens jurisprudentie van de Hoge Raad kunnen werkzaamheden van een bestuursorgaan worden aangemerkt als dienst ‘indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang’ (zie HR 9 september 2011, ECLI:NL:HR:2011: BQ4105, r.o. 3.3.1).
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
112
meestal in overheersende mate een algemeen belang dienen. Deze regeling bevat daarom alleen tarieven voor omgevingsvergunningen en maatwerkvoorschriften, waarvoor een minister bevoegd gezag is.
In het voorgaande is al aangestipt dat een minister geen leges heft bij het nemen van een projectbesluit. Mocht het projectbesluit voor een deel ook gelden als omgevingsvergunning, volgens artikel 5.52, tweede lid, van de wet, dan kunnen ministers mogelijk wel leges heffen voor dat deel. Voorwaarde daarvoor is dat een initiatiefnemer een aanvraag om die
omgevingsvergunning heeft ingediend.68 Als dat zo is, en als deze regeling een tarief bevat voor de betreffende omgevingsvergunning, dan heft het bevoegd gezag voor het projectbesluit leges voor die omgevingsvergunning.
Het Besluit activiteiten leefomgeving en het Omgevingsbesluit bepalen voor welke besluiten een minister bevoegd gezag kan zijn. Op grond van diverse artikelen in het Besluit activiteiten leefomgeving kunnen de Ministers van Infrastructuur en Waterstaat, van Economische Zaken en Klimaat en van Defensie bevoegd gezag zijn voor het verlenen, wijzigen of intrekken van een maatwerkvoorschrift. Op grond van afdeling 4.1 van het Omgevingsbesluit kunnen de Ministers van Infrastructuur en Waterstaat, van Economische Zaken en Klimaat, van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en van Defensie bevoegd gezag zijn voor omgevingsvergunningen. Ten eerste is een minister bevoegd gezag voor enkel- en
meervoudige aanvragen zelf, zoals de Minister van Infrastructuur en Waterstaat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit die betrekking heeft op een rijkswater of onderdeel daarvan.69 Ten tweede kan de bevoegdheid bij een minister terechtkomen als een initiatiefnemer een aanvraag om een besluit voor meerdere activiteiten heeft ingediend en een minister bevoegd gezag is voor één van die activiteiten.70
Activiteiten waarvoor een minister leges heft
In lijn met voorgaande regelgeving bevat deze regeling rijksleges voor afwijkactiviteiten,
beperkingengebiedactiviteiten en ontgrondingsactiviteiten waarvoor een minister bevoegd gezag kan worden. Nieuwe legesplichtige activiteiten ten opzichte van voorgaande regelgeving zijn wateractiviteiten en milieubelastende activiteiten.71 De Omgevingsregeling schrapt geen leges ten opzichte van het voorgaande recht. Uitzondering daarop is de situatie dat een activiteit onder de Omgevingswet niet meer vergunningplichtig is. Dat geldt bijvoorbeeld voor bepaalde activiteiten rond rijkswegen.
Voor rijksmonumentenactiviteiten met betrekking tot archeologische monumenten en voor beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot militaire luchthavens geldt een uitzondering op legesheffing. Dat was ook al het geval onder het voorgaande omgevingsrecht. De reden daarvoor is dat het heffen van leges voor deze activiteiten de belastingbetaler meer geld zou kosten dan wanneer geen leges geheven worden. Het bevoegd gezag voor deze activiteiten ontvangt een laag aantal aanvragen per jaar en zou voor deze beperkte inkomstenbron naar verwachting hoge kosten moeten maken, zoals de kosten voor monitoring van de inkomsten en voor mogelijke bezwaar- en beroepsprocedures tegen de legesbeschikking. Een groot deel van de kosten staat in een te ver verwijderd verband van de aanvraag om te kunnen verdisconteren in de tarieven. Ook onder de Omgevingswet verwachten deze ministers een laag aantal aanvragen per jaar. De Ministers van Defensie en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heffen daarom geen leges.
Voor andere activiteiten worden de legestarieven nog voor inwerkingtreding van de Omgevingswet opgenomen in deze regeling, omdat die activiteiten in het Invoeringsspoor of Aanvullingsspoor van de stelselherziening vallen. Het gaat daarbij om mijnbouwgerelateerde activiteiten,
68 Dat volgt uit artikel 13.1, eerste lid, van de wet.
69 Artikel 4.4, eerste lid, van het Omgevingsbesluit.
70 Zie paragraaf 4.1.3 van het Omgevingsbesluit.
71 Zie over de afweging rond milieubelastende activiteiten ook de memorie van toelichting bij de Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, blz. 205.
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
113
beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot hoofdspoorwegen en luchthavens, bouwactiviteiten en activiteiten met betrekking tot natuur.
17.2 Tarieven voor het heffen van leges
Bepalen door te berekenen tarief
De paragrafen 14.1.2 tot en met 14.1.11 van deze regeling bevatten de tarieven.
Niet iedere behandeling van een aanvraag is hetzelfde. Om recht te doen aan de werkelijke kosten die voor een aanvraag gemaakt moeten worden, bevat deze regeling mogelijkheden om tarieven in individuele gevallen te verhogen of te verlagen. Allereerst zijn bij veel activiteiten modules
opgenomen. Afhankelijk van de module kan een verhoging of verlaging van het opgenomen standaardtarief plaatsvinden. Een voorbeeld van een verhoging is het geval dat een
milieueffectrapport gemaakt moet worden. Ten tweede worden de tarieven verlaagd wanneer een aanvraag niet leidt tot een besluit. Dat gebeurt wanneer een aanvrager de aanvraag intrekt, wanneer het bevoegd gezag de aanvraag buiten behandeling laat of wanneer blijkt dat geen besluit nodig is. Door deze modules en correcties waarborgt de regeling dat initiatiefnemers van simpele activiteiten niet meebetalen aan de tijdsintensieve beoordeling van andere aanvragen.
Als de aanvrager ervoor heeft gekozen om de aanvragen van toestemmingen voor de diverse activiteiten los in te dienen72, worden de leges per aanvraag geheven. Als een aanvraag meerdere activiteiten omvat, dan is het legestarief de som van de tarieven die gelden voor de afzonderlijke activiteiten. Op die som past het bevoegd gezag in principe geen correctie toe. De behandeling van een gecombineerde aanvraag (die leidt tot één beschikking in plaats van meerdere) levert in de regel geen kostenbesparing op voor het Rijk, omdat het bevoegd gezag ten opzichte van een enkelvoudige aanvraag extra kosten moet maken voor afstemming en coördinatie met andere bestuursorganen.73 Voor milieubelastende activiteiten geldt op dat uitgangspunt een uitzondering.
In de praktijk komt het geregeld voor dat meerdere maatwerkvoorschriften wijzigingen van omgevingsvergunningen voor milieubelastende activiteiten tegelijk worden aangevraagd bij één onderdeel van het Rijk. Bij het opstellen van de tarieven is gebleken dat daardoor een
kostenbesparing optreedt die in de tarieven verdisconteerd kan worden. Deze regeling bevat daarom aparte tarieven voor de behandeling van een gebundelde aanvraag om
maatwerkvoorschriften voor milieubelastende activiteiten.Om dezelfde reden geldt ook een aangepast tarief voor wijzigingen van omgevingsvergunningen voor milieubelastende activiteiten.
Er zijn in principe geen tarieven opgenomen voor aanvragen om intrekking van een besluit, behalve bij een milieubelastende activiteit. Die uitzondering bestaat vanwege het profijtbeginsel.
Een omgevingsvergunning of maatwerkvoorschrift voor een milieubelastende activiteit bevat voorschriften waaraan de exploitant (blijvend) moet voldoen. De intrekking van dat besluit is in het voordeel van de aanvrager, omdat diegene na intrekking niet meer aan die voorschriften hoeft te voldoen. Ook heft het bevoegd gezag deze leges vanwege het werk dat het moet verrichten om de aanvraag om intrekking te beoordelen.
De opbouw en hoogte van de tarieven
Voor het bepalen van de hoogte van de tarieven zijn het eerder genoemde rapport ‘Maat houden’
en de ‘Handreiking kostentoerekening leges en tarieven’74 aangehouden. Belangrijke
uitgangspunten bij het bepalen van de tarieven zijn dat de geraamde baten niet hoger zijn dan de geraamde kosten75 en dat de tarieven niet onredelijk hoog zijn. Zoals aangegeven, worden op een paar onderdelen nieuwe leges geïntroduceerd. Voor de legestarieven van vergunningen voor
72 Op grond van artikel 5.7 van de wet.
73 Zie SIRA Consulting, Onderzoek financiële effecten Omgevingswet, 2014, blz. 29.
74 Deloitte Belastingadviseurs BV, Handreiking kostentoerekening leges en tarieven, 2010.
75 Artikel 13.1, eerste lid, van de wet.
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
114
milieubelastende activiteiten wordt hierbij uitgegaan van kostendekkendheid. Bij leges voor wateractiviteiten en voor beperkingengebiedactiviteiten rondom rijkswegen wordt aanvankelijk uitgegaan van een gematigd tarief.
De tarieven bestaan uit de volgende kostenposten. In de eerste plaats gaat het om de kosten voor de inhoudelijke behandeling van een aanvraag. Hieronder vallen kosten voor inhoudelijke toetsen die ambtenaren moeten doen om een aanvraag te beoordelen, waaronder eventuele kosten van inhoudelijke afstemming met decentrale overheden. In de tweede plaats bestaan de tarieven uit administratieve kosten die het bevoegd gezag maakt voor de behandeling van een aanvraag.
Daaronder vallen bijvoorbeeld correspondentie met de aanvrager en het opstellen van de beslissing op de aanvraag. Een derde kostenpost bestaat uit kosten voor ondersteuning en management ten behoeve van de behandeling van een aanvraag (‘overhead’).
De kosten die in een te ver verwijderd verband staan van de behandeling van de aanvraag worden niet op de aanvrager verhaald. Dat geldt bijvoorbeeld voor de kosten van bezwaar en beroep tegen de beslissing op de aanvraag en voor kosten van periodieke controles of initiatiefnemers aan de inhoud van een besluit voldoen.
Bij het opstellen van de tarieven is uitgegaan van uren die rijksambtenaren onder voorgaande regelgeving besteedden voor het behandelen van aanvragen. Het aantal uren dat voor het
beoordelen van de verschillende aanvragen gemiddeld nodig was, is per activiteit vermenigvuldigd met een uurtarief van de ambtenaren die de aanvraag om die activiteit behandelen. In dat
uurtarief is overhead meegenomen. Als de handelingen onder de Omgevingswet blijken af te wijken van de handelingen onder het voorgaande recht, dan kunnen die afwijkingen aanleiding zijn voor een aanpassing van het legestarief. Daartoe kunnen bevoegde ministers besluiten naar aanleiding van evaluatie van legesheffing.
Specifiek voor enkele activiteiten voorziet de regeling in een uurtarief in plaats van een vast tarief.
Dat heeft als reden dat op rijksniveau geen ervaring is met de betreffende besluiten en dat de toetsen per besluit onderling sterk kunnen verschillen in complexiteit. Om recht te kunnen doen aan de werkelijke kosten is het ongewenst om een globaal ingeschat vast tarief door te berekenen.
Bij een vast tarief is het risico groot dat een initiatiefnemer in een individueel geval onredelijk veel of weinig zou betalen ten opzichte van andere initiatiefnemers. Het bevoegd gezag stuurt bij deze activiteiten binnen twee weken na de aanvraag een legesbeschikking met de verwachte
behandelkosten. Net als bij de legesbeschikking met een vast tarief heeft de aanvrager zes weken de tijd om te betalen (zie ook paragraaf 17.3 van deze toelichting). Eventuele meerkosten komen voor rekening van het bevoegd gezag; minder werk verrekent het bevoegd gezag achteraf met de aanvrager door middel van een terugbetaling. Als het Rijk in de toekomst voldoende ervaring heeft opgedaan met deze besluiten, dan wordt alsnog een vast tarief in de regeling opgenomen.
17.3 Wijze van heffen
Een minister heft de leges uiterlijk twee weken na de aanvraag via een beschikking. Daardoor krijgt de aanvrager snel duidelijkheid over het te betalen legestarief. Het betalen van de leges is een voorwaarde voor het verkrijgen van een beslissing op de aanvraag. De aanvrager kan de aanvraag ook intrekken voordat het bevoegd gezag heeft besloten op de aanvraag. Afhankelijk van het moment waarop dat gebeurt, wordt een lager tarief in rekening gebracht of wordt het te veel betaalde terugbetaald. Als de aanvrager niet op tijd betaalt, kan het bevoegd gezag de
beslistermijn voor de beslissing op de aanvraag opschorten.76
Tegen de legesbeschikking kunnen aanvragers rechtsmiddelen aanwenden op grond van de regels over bezwaar en beroep uit de Awb. Deze regeling bevat geen regels over verzuim, wettelijke rente
76 Volgens artikel 4:15, tweede lid, onder b, van de Awb.
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
115
en invordering. Titel 4.4 (bestuurlijke geldschulden) van de Awb voorziet al in regelgeving daarover.77
Overigens kan een minister geen gebruik maken van de in titel 4.4 van de Awb opgenomen voorschriften over de invordering bij dwangbevel. Artikel 4:115 van de Awb regelt dat de bevoegdheid tot invordering bij dwangbevel alleen bestaat als een wet die toekent. De Omgevingswet voorziet niet in die toekenning.
17.4 Wijzigingen
• Ten opzichte van het omgevingsrecht van voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet voorziet deze regeling in één heldere systematiek voor het heffen van leges door een minister.
• Door consequente toepassing van het profijtbeginsel heffen ministers leges voor meer soorten activiteiten, namelijk ook voor milieubelastende activiteiten en wateractiviteiten.
• Voor de behandeling van aanvragen om maatwerkvoorschriften heft een minister leges. Dat betekent dat ministers leges heffen voor meerdere soorten maatwerkvoorschriften dan onder het voorgaande recht.
• Om meer kostendekkende leges te kunnen heffen is het tarief voor enkele activiteiten verhoogd.
• Een minister heft leges als voorwaarde voor het verkrijgen van een besluit en maakt het tarief binnen twee weken na het indienen van de aanvraag aan een aanvrager bekend. Dit geeft duidelijkheid richting aanvragers. Onder het voormalige omgevingsrecht kon dit verschillen per legesregeling.
17.5 Effecten
• Voor de afweging of voor omgevingsrechtelijke besluiten op aanvraag op rijksniveau leges geheven moeten worden, zijn voor alle besluiten en activiteiten dezelfde uitgangspunten gehanteerd. Dit betekent dat de regels over rijksleges in het omgevingsrecht zijn geharmoniseerd.
• Nieuw ten opzichte van het voorgaande recht zijn leges voor milieubelastende activiteiten en wateractiviteiten. Ook zijn bestaande leges in voorkomende gevallen verhoogd. Voor
initiatiefnemers kunnen de kosten daardoor toenemen, maar voor de belastingbetaler levert dat een kostenbesparing op. Tegelijkertijd schaft het Besluit activiteiten leefomgeving ook een aantal vergunningplichten af bij beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot rijkswegen.
Die AMvB vervangt die vergunningplichten door algemene regels. Doordat een minister geen leges meer heft voor de activiteiten die voorheen vergunningplichtig waren, ontstaat een kostenbesparing voor initiatiefnemers ten opzichte van het voorgaande recht.
• De regeling verbetert de inzichtelijkheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht voor zowel bevoegde ministers als voor initiatiefnemers, doordat alle rijksleges voor de behandeling van aanvragen om omgevingsrechtelijke besluiten in één regeling staan.
• Wanneer een minister via een legesbeschikking meerdere leges tegelijk heft, zullen
aanvragers eventuele rechtsmiddelen tegen de leges in één keer kunnen aanwenden. Dat kan ten opzichte van voorgaande regelgeving een lastenreductie opleveren voor zowel
initiatiefnemer als bevoegd gezag.
77 Weliswaar bepaalt artikel 4:85, tweede lid, van de Awb dat titel 4.4 niet van toepassing is op verplichtingen tot betalingen van een geldsom voor het in behandeling nemen van een aanvraag, maar dat staat niet in de weg aan toepasselijkheid van titel 4.4 op legesheffing volgens deze regeling. Uit de memorie van toelichting bij artikel 4:85, tweede lid, van de Awb blijkt dat in dat artikellid wordt gedoeld op rechten waarvoor als sanctie op het niet-betalen is voorgeschreven dat de aanvraag buiten behandeling moet worden gelaten. Daarvan is in deze regeling geen sprake. De legesheffing op grond van deze regeling valt daarom niet onder de uitzondering uit artikel 4:85, tweede lid, van de Awb. Zie Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3. blz. 31.
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
116