11 Instructieregels over programma’s, omgevingsplannen,
11.3 Omgevingsplannen
11.3.2 Beschermen van de gezondheid en van het milieu
In paragraaf 8.2.2.1 van de regeling is bepaald hoe de concentratie van stikstofoxide en PM10 moet worden berekend bij het toelaten van activiteiten in een omgevingsplan.
In paragraaf 5.1.4.1 van het Besluit kwaliteit leefomgeving is bepaald wanneer de concentraties moeten worden berekend. Het beperkt zich voor omgevingsplannen tot PM10 en stikstofdioxide. Er moet worden gerekend als een bepaalde activiteit, zoals het aanleggen van een auto(snel)weg, leidt tot een verhoging van de concentratie stikstofdioxide en/of PM10 of als een bepaalde activiteit, zoals het houden van landbouwhuisdieren, leidt tot een verhoging van de concentratie van
stikstofdioxide en PM10 in een aandachtsgebied. In die gevallen moet de omgevingswaarde voor stikstofdioxide en PM10 in acht worden genomen.
De concentraties van deze stoffen zijn in de aandachtsgebieden bovendien zodanig hoog dat niet uitgesloten kan worden dat ook een activiteit buiten een aandachtsgebied kan leiden tot een overschrijding van de omgevingswaarde voor stikstofdioxide of PM10 binnen een aandachtsgebied.
Het Besluit kwaliteit leefomgeving geeft aan dat een berekening achterwege kan worden gelaten wanneer een activiteit “niet in betekenende mate” bijdraagt aan de luchtverontreiniging.
Meer informatie over de aandachtsgebieden en “het niet in betekende mate” bijdragen aan de verontreiniging van de kwaliteit van de buitenlucht is te vinden in paragraaf 8.1.6 van de nota van toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving.
Het is van belang dat de concentraties stikstofdioxide en PM10 op een eenduidige wijze worden berekend. Het opnemen van regels over de wijze van berekening geven een gemeente houvast.
Bovendien maken eenduidige regels mogelijk dat de uitkomsten van de berekeningen met elkaar kunnen worden vergeleken. Daarom is in deze paragraaf opgenomen welke rekenmethode gebruikt wordt, op welke locatie getoetst wordt, welke gegevens moeten worden ingevoerd in de
rekenmethode, en welke correctiefactoren en afrondingsregels moeten worden toegepast.
Hieronder wordt daarop nader ingegaan.
Rekenmethoden voor auto(snel)wegen en wegtunnel, vaar- en spoorwegen en milieubelastende activiteiten
Met de voorgeschreven rekenmethoden kan op uniforme wijze worden bepaald of activiteiten kunnen worden toegelaten. In paragraaf 8.2.2.1 van deze regeling worden standaard
rekenmethoden luchtkwaliteit voorgeschreven, afgekort SRM. Bij de activiteiten wegen en bij wegtunnelbuizen wordt de standaard rekenmethoden SRM 1 en SRM 2 gebruikt. Voor
milieubelastende activiteiten wordt SRM 3 gebruikt.
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
89
Voor een verdere toelichting op de rekenmethoden kan gebruik worden gemaakt van de technische beschrijving voor de standaard rekenmethoden SRM 154 en SRM 255 opgesteld door het RIVM. Een technische beschrijving van SRM 3 is te vinden op de site van Infomil56.De handreiking voor de uitvoering van berekeningen van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is te vinden op de site57 van het Rijk.
Naast de standaard rekenmethoden kunnen rekenmethoden worden toegepast die zijn verwerkt in een softwaremodel dat is opgenomen in bijlage XXVII bij deze regeling. Het gebruik van deze softwaremodellen is toegestaan, binnen het in de bijlage XXVII aangegeven toepassingsbereik van de standaardrekenmethoden. In deze softwaremodellen zijn rekenmethoden verwerkt die
(gedeeltelijk) afwijken van de standaardrekenmethoden.
Voorheen was er in de regeling beoordeling luchtkwaliteit een goedkeuring van de minister opgenomen en werden deze modellen na goedkeuring gepubliceerd op rijksoverheid.nl. Nu zijn goedgekeurde modellen vastgelegd in de bijlage bij deze regeling. Indien wijzigingen van de voorgeschreven rekenmodellen of toevoeging van nieuwe rekenmodellen noodzakelijk zijn kan de Omgevingsregeling worden aangepast. Het nieuwe stelsel is flexibel ingericht en de
Omgevingsregeling zal frequent worden aangepast. Een verzoek daartoe kan ingediend worden bij het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Het Ministerie zal, net als voorheen, in
samenspraak met deskundigen van het RIVM de nieuwe rekenmethode of de voorgestelde wijzigingen beoordelen.
Op de regels in de paragraaf is verder geen maatwerk of gelijkwaardigheid als bedoeld in artikel 4.7 van de wet mogelijk. Zie voor een nadere uitleg paragraaf 2.3.4 van deze toelichting.
Er zijn ook softwaremodellen waarin rekenmethoden een strikte implementatie van SRM1, 2 of 3 zijn.Zo kan bij het berekenen met SRM 1 en 2 gebruik gemaakt worden van de NSL-rekentool. Met dit softwaremodel kunnen berekeningen langs wegen auto(snel)wegen en wegtunnels worden uitgevoerd. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat werkt aan een vervangend model.
Ook zijn er softwaremodellen waarin SRM 3 is verwerkt. Voor het doorrekenen van de
luchtkwaliteit van agrarische bronnen kan bijvoorbeeld gebruik worden gemaakt van ISL 3a58. Voorgenomen is om in de Invoeringsregeling aan te geven hoe voor vaarwegen en spoorwegen kan worden gerekend. Dit is in de omgevingsregeling gereserveerd.
Locatie toetspunten
Bij toetsing van de gevolgen van een activiteit aan de luchtkwaliteit is het van belang dat de beoordeling wordt uitgevoerd op plaatsen waar representatieve blootstelling plaats vindt. Dit houdt in dat de blootstelling afhankelijk is van de plaats en de gemiddelde tijdsduur waarop een individu wordt blootgesteld. De gemiddelde tijdsduur van blootstelling dient daarbij significant te zijn ten opzichte van de middelingstijd van de omgevingswaarde.
Toetsing aan de omgevingswaarde voor de 24-uurgemiddelde concentratie PM10 in een park kan bijvoorbeeld relevant zijn, omdat de verblijftijd in een park veelal significant is ten opzichte van de middelingstijd van deze omgevingswaarde (24 uur). Toetsing aan de omgevingswaarde voor de jaargemiddelde concentratie NO2 in een park zal in beginsel niet relevant zijn omdat de verblijftijd
54https://www.rivm.nl/Documenten_en_publicaties/Wetenschappelijk/Rapporten/2015/augustus/Technische_be schrijving_van_standaardrekenmethode_1_SRM1
55https://www.rivm.nl/Documenten_en_publicaties/Wetenschappelijk/Rapporten/2015/augustus/Technische_be schrijving_van_standaardrekenmethode_2_SRM_2_voor_luchtkwaliteitsberekeningen
56 https://www.infomil.nl/onderwerpen/lucht-water/luchtkwaliteit/regelgeving/wet-milieubeheer/beoordelen/koppeling/nieuw-nationaal/paarse-boekje/
57 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/luchtkwaliteit/documenten/brochures/2011/06/20/handreiking-rekenen-aan-luchtkwaliteit
58 https://www.infomil.nl/onderwerpen/lucht-water/luchtkwaliteit/overig/instrumenten/isl3a-0/
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
90
in een park veelal niet significant is ten opzichte van de middelingstijd van deze omgevingswaarde (jaar).
De representatieve blootstelling wordt ook wel het blootstellingscriterium genoemd en was voorheen verwerkt in de Regeling beoordeling luchtkwaliteit.
Daarnaast zijn in het Besluit kwaliteit leefomgeving bepaalde locaties uitgezonderd voor de beoordeling van de luchtkwaliteit. Zo hoeft de concentratiebijdrage van fijnstof en stikstofdioxide bijvoorbeeld niet berekend te worden op de middenberm of op de rijbaan. Ook geldt de regel dat de luchtkwaliteit niet beoordeeld hoeft te worden op delen die niet voor het publiek toegankelijk zijn59. Dit wordt het toepasbaarheidsbeginsel genoemd.
Gebruik en herkomst generieke invoergegevens
Generieke invoergegevens zijn gegevens die ongeacht de projectspecifieke eisen moeten worden ingevoerd in de rekenmethode. Van deze gegevens moet gebruik worden gemaakt om
eenduidigheid te garanderen en een uniforme beoordeling mogelijk te maken. De gegevens worden verzameld door het RIVM, waarbij onder meer gebruik wordt gemaakt van gegevens van het PBL en het KNMI.
Onderstaande gegevens zijn generieke invoergegevens:
• Grootschalige concentratie kaarten
Grootschalige concentratie kaarten concentraties, ook wel GCN-kaarten genoemd. Dit betreft de gegevens zoals aangegeven in artikel 10.12 van Besluit kwaliteit leefomgeving.
• Emissiefactoren voor voertuigen en veehouderijen
De emissiefactoren bestaan uit een overzicht van de specifieke emissies van zwaveldioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10), koolmonoxide en benzeen bij de activiteiten wegverkeer en veehouderijen. De emissiefactoren voor ammoniak, geur en fijnstof voor het houden van landbouwhuisdieren zijn opgenomen in hoofdstuk 4 (en bijlage V en VI) van de regeling. Emissiefactoren worden elk jaar gepubliceerd.
• Meteorologische gegevens
De meteorologische gegevens betreffen onder meer de windrichting, -snelheid, temperatuur en de hoeveelheid bewolking. Het betreft gegevens over het voorafgaande kalenderjaar en gegevens over het tienjarige gemiddelde. De gegevens worden elk jaar gepubliceerd. De (tienjarig) gemiddelde meteorologische gegevens voor de jaren 1995 tot en met 2004 worden gebruikt bij berekeningen voor toekomstige situaties.
• Ruwheidskaart
De ruwheidskaart geeft informatie over de mate van terreinruwheid die in de berekeningen moet worden gebruikt. Deze ruwheidslengte is een parameter voor de wrijving tussen de luchtstromen en het landoppervlak. Obstakels zoals huizen, bomen en kerktorens hebben invloed op deze wrijving; hoe meer wrijving, hoe meer de luchtvervuiling verdunt.
De publicatie van de generieke invoergegevens vindt gedeeltelijk plaats in de Omgevingsregeling.
Verder is het voornemen om in de invoerregeling te kijken in hoeverre databestanden opgenomen kunnen worden in de regeling danwel in hoeverre verwezen wordt naar websites of dat ontsluiting via Digitaal Stelsel Omgevingswet plaats vindt. Met publicatie in de regeling en eenduidige
verwijzing is vermindering van de onderzoekslasten beoogd.
Voor SRM 2 en SRM 3 moet gebruikt worden gemaakt van Preprocessor Standaard Rekenmethode (PreSRM60). Hierin worden de generieke gegevens bewerkt om geschikt te maken voor invoer in de gebruikte softwaremodellen.
59 Zie de artikelen 5.52, 8.17 en 10.11 van het Besluit kwaliteit leefomgeving.
60 https://www.presrm.nl/?page_id=11
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
91
Wanneer het een berekening betreft om de concentraties van verontreinigende stoffen in een bestaande situatie vast te stellen, dan worden gegevens gebruikt die de huidige situatie
weergeven. Wordt een berekening uitgevoerd om de luchtkwaliteit te prognosticeren, bijvoorbeeld bij het in kaart brengen van de gevolgen van een voorgenomen wegaanpassing, dan wordt uiteraard de in de toekomst te verwachten situatie als uitgangspunt genomen.
Voor de uitvoering van berekeningen worden naast de generieke gegevens door de gebruiker ook projectspecifieke gegevens in de rekenmethoden ingevoerd. Projectspecifieke gegevens kunnen per project of activiteit variëren en maken geen onderdeel uit van de regeling. Naast generieke
gegevens kunnen ook de fijnmazigere detailgegevens die in aandachtsgebieden moeten worden verzameld voor de monitoring van luchtkwaliteit op grond van hoofdstuk 10 van het Besluit kwaliteit leefomgeving, gebruikt worden bij de berekening. De gebruiker oordeelt zelf of de gegevens geschikt zijn voor het onderwerp van besluitvorming waarvoor de
luchtkwaliteitsberekeningen nodig zijn.
Het voornemen is om de invoergegevens van vaarwegen en spoorwegen toe te voegen aan de regels.
Correctiefactor
Voor de beoordeling aan de omgevingswaarde voor fijnstof mag de zeezoutcorrectie worden toegepast.
Afronding uitkomsten
In de regeling is opgenomen hoe de berekende concentraties van fijnstof of stikstofdioxide worden afgerond.
11.3.2.2 Geluid
In paragraaf 8.2.2.2 van deze regeling staan meet- en rekenregels voor het bepalen van geluid van activiteiten. Deze meet- en rekenregels zijn nodig als ter uitvoering van de instructieregels uit paragraaf 5.1.4.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving de gemeente in het omgevingsplan waarden wil vaststellen voor het toelaatbare geluid op geluidgevoelige gebouwen en in
geluidgevoelige ruimten binnen in- en aanpandige geluidgevoelige gebouwen. Deze waarden zijn relevant bij het toelaten van geluidveroorzakende activiteiten in de buurt van geluidgevoelige gebouwen en locaties. En als de gemeente geluidgevoelige gebouwen of locaties wil toelaten in de buurt van een geluidveroorzakende activiteit.
Door het voorschrijven van deze meet- en rekenregels wordt voor de activiteiten anders dan voor enkele specifieke activiteiten waarvoor deze paragraaf eveneens meet- en rekenregels bevat (zie hierna) in alle gevallen de waarde voor geluid op dezelfde manier gemeten en berekend. Regels over meten en rekenen van geluid van industrieterreinen en van wegen en spoorwegen worden opgenomen in de voorgenomen aanvullingsregeling geluid.
Paragraaf 5.1.4.2.3 van het Besluit kwaliteit leefomgeving stelt voor enkele specifieke geluid veroorzakende activiteiten, specifieke instructieregels. Deze instructieregels bepalen dat het omgevingsplan specifieke waarden kan bevatten voor het geluid door windturbines, door militaire buitenschietbanen en springterreinen en andere buitenschietbanen. De standaardwaarden voor deze activiteiten hebben een specifieke dosismaat, zodat hiervoor in de regeling ook specifieke rekenregels zijn opgenomen.
Als de gemeente in een omgevingsplan (op grond van artikel 5.66 van het Besluit kwaliteit
leefomgeving) een hogere waarde toelaat dan de standaardwaarde, dan gelden grenswaarden voor geluidgevoelige ruimten binnen geluidgevoelige gebouwen, dat is het binnenniveau. Voor het berekenen van dit binnenniveau wordt in de regeling NEN 5077 voorgeschreven.
De meet- en rekenregels in paragraaf 8.2 zijn hetzelfde als de meet- en rekenregels van paragraaf 6.2.1 van de regeling die gelden voor degene die een activiteit verricht en moet toetsen of hij aan de waarden uit het omgevingsplan voldoet. Hiermee wordt de uniformiteit voor het bepalen van het
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
92
toelaatbare geluid van verschillende activiteiten, op verschillende momenten (zoals bij het opstellen van het omgevingsplan en bij het toelaten van activiteiten) en door verschillende
partijen, gewaarborgd. In paragraaf 9.2.1 van deze toelichting staat een korte uitleg bij deze meet- en rekenmethodes.
11.3.2.3 Trillingen
In paragraaf 8.2.2.3 van de regeling staan de meet- en rekenregels voor trillingen. Op grond van paragraaf 5.1.4.4 van het Besluit kwaliteit leefomgeving moet een omgevingsplan erin voorzien dat de trillingen door een activiteit in trillinggevoelige ruimten van trillinggevoelige gebouwen
aanvaardbaar zijn.
Als de gemeente hiervoor standaardwaarden (of verhoogde of verlaagde waarden) in het
omgevingsplan opneemt, dan moet de gemeente de meet- en rekenregels van paragraaf 8.2.2.3 toepassen om te voldoen aan de instructieregels en om de evenwichtige toedeling van functies aan locaties te motiveren. In deze regeling wordt de richtlijn Meet- en beoordelingsrichtlijnen voor trillingen, deel B «Hinder voor personen in gebouwen» van de Stichting Bouwresearch Rotterdam als methode aangewezen. Deze methode werd ook onder het voorheen geldende recht gebruikt.
Dit betekent dat dezelfde methode wordt voorgeschreven als in paragraaf 6.2.2 voor degene die een activiteit verricht en moet toetsen of hij aan de waarden van het omgevingsplan voldoet.
Hiermee wordt de uniformiteit voor het bepalen van de trillingen van verschillende activiteiten, op verschillende momenten (zoals bij het opstellen van het omgevingsplan en bij het toelaten van activiteiten) en door verschillende partijen, gewaarborgd.
11.3.2.4 Geur
In paragraaf 8.2.2.4 van deze regeling staan meet- en rekenregels over geur afkomstig van dierenverblijven voor landbouwhuisdieren en van zuiveringtechnische werken. Voor deze twee activiteiten zijn instructieregels over geur opgenomen in paragraaf 5.1.4.6.3 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. In deze instructieregels staan grenswaarden (en bij veehouderijen ook standaardwaarden) voor de toelaatbare geur. Bij het opnemen van deze waarden in het
omgevingsplan moet de gemeente de meet- en rekenregels van paragraaf 8.2.2.4 toepassen om te voldoen aan de instructieregels en om de evenwichtige toedeling van functies aan locaties te motiveren. Deze meet- en rekenregels zijn hetzelfde als de meet- en rekenregels van paragraaf 6.2.3 van de regeling zoals die gelden voor degene die een activiteit verricht en moet toetsen of hij aan de waarden van het omgevingsplan voldoet. Het gaat om geuremissiefactoren en een
verspreidingsmodel. In paragraaf 9.2.3 van deze toelichting staat een korte uitleg bij deze meet- en rekenmethodes.
Niet voor alle diercategorieën zijn geuremissiefactoren opgenomen. Paragraaf 5.1.4.6.3 van het Besluit kwaliteit leefomgeving verplicht gemeenten niet tot het stellen van waarden voor geur door het houden van landbouwhuisdieren waarvoor geen geuremissiefactor is vastgesteld. Hiervoor gelden instructieregels die voorschrijven dat in een omgevingsplan vaste afstanden tot
geurgevoelige gebouwen in acht worden genomen.
Door in de hoofdstukken 6 en 8 van de regeling dezelfde rekenregels voor het bepalen van de toelaatbare geur van deze twee activiteiten voor te schrijven wordt gewaarborgd dat op verschillende momenten (bij het opstellen van het omgevingsplan en bij het toelaten van activiteiten) en door verschillende partijen dezelfde methoden worden toegepast. Voor andere activiteiten die geur kunnen veroorzaken hebben gemeenten, net zoals onder het oude recht een grote mate van eigen verantwoordelijkheid om een geurbeleid te voeren en om te bepalen wat een aanvaardbare geurimmissie is. Voor die andere activiteiten zijn daarom geen meet- en rekenregels opgenomen. De gemeente mag zelf kiezen of ze in het omgevingsplan waarden opneemt voor de toelaatbare geur, of dat ze dit anders regelt, bijvoorbeeld door het hanteren van afstanden tussen geurbron en geurgevoelige gebouwen. Voor de inhoud en vormgeving van het geurbelastingbeleid zal de gemeente zich een beeld moeten vormen van de aard, omvang en waardering van de geur en de mate van hinder die mensen ervaren. Er zijn uiteenlopende methoden om geurbelasting en
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
93
de waardering van de geur vast te stellen. De gemeente kan daarvoor de Nederlands Technische Afspraak (NTA) 9065 meten en rekenen geur gebruiken die een overzicht geeft van kwalitatieve en kwantitatieve meet- en berekeningsmethoden.
11.4 Wijzigingen
• Deze regeling bevat alleen regels over hoe het meten en rekenen voor onderzoek moet worden uitgevoerd. Deze regeling schrijft geen onderzoeken voor en bepaalt ook niet wanneer het onderzoek verricht moet worden. Alleen áls onderzoek wordt uitgevoerd, beschrijft de regeling hoe. Dit betekent dat onderzoek in beginsel niet altijd al hoeft te zijn uitgevoerd voor het vaststellen van het omgevingsplan.
• De redactie van de meet- en rekenregels is geharmoniseerd.
• Er wordt alleen naar de specifieke reken- of meetmethoden in een handboek, handleiding of richtlijn verwezen en niet naar het hele handboek, handleiding of richtlijn. Dit betekent het volgende:
o Voor externe veiligheid wordt verwezen naar specifieke onderdelen van het Handboek Omgevingsveiligheid. In dit handboek zijn de methoden gebundeld.
Aanvullend op voormalig recht is een rekenmethode windturbines, die voorheen alleen in pseudoregels stond, en een rekenmethode voor begrenzing
aandachtsgebieden, toegevoegd.
o Voor luchtkwaliteit zijn de aangewezen methoden bij elkaar gebracht in de
regeling. Voorheen waren de rekenmodellen die moeten worden gebruikt verspreid over regelgeving en rijksoverheidswebsites.
o De Handleiding meten en rekenen industrielawaai wordt nu voorgeschreven voor het berekenen van geluidssituaties. Hier wordt alleen specifiek aangegeven wat de meet- of rekenmethode is en wordt niet meer naar andere zaken zoals
toelichtingen verwezen. In de praktijk werd de handleiding gebruikt maar was het gebruik daarvan niet in alle gevallen voorgeschreven, daar is nu duidelijkheid over gegeven.
• Voor luchtkwaliteit maken de generieke invoergegevens nu gedeeltelijk onderdeel uit van de regeling. De gegevens die moeten worden gebruikt en de herkomst zijn waar mogelijk
gespecificeerd, en verduidelijkt. Voor geur moeten dezelfde invoergegevens gebruikt worden.
• Voor de onderwerpen luchtkwaliteit en geluid, is in de regeling opgenomen op welke manier de afronding van uitkomsten van berekeningen plaatsvindt. Met de Omgevingsregeling wordt dit geharmoniseerd.
11.5 Effecten
• Regels voor meet- rekenregels zijn zo opgesteld dat fasering van onderzoek mogelijk is. Alleen áls onderzoek wordt uitgevoerd, beschrijft de regeling hoe.
• Harmonisatie van redactie van de regels van meet- en rekenregels verhoogt de inzichtelijkheid en het gebruiksgemak.
• Het bundelen van meet- en rekenmethode in de regeling en tot regelgeving maken van opnemen van meet- en rekenmethoden die eerder niet in regelgeving waren vervat in de regeling zorgt voor inzichtelijkheid, eenduidigheid en gebruiksgemak. Hierdoor wordt duidelijk welke onderdelen juridisch bindende status hebben en welke onderdelen alleen in toelichtende zin bedoeld zijn.
• Voor een aantal aspecten zijn invoergegevens opgenomen of is eenduidig verwezen naar de invoergegevens, die de onderzoekslasten verminderen en hergebruik van gegevens mogelijk maken. Dit draagt bij aan een betere inzichtelijkheid en meer gebruiksgemak van de
regelgeving.
• De harmonisatie van regels over generieke invoergegevens voor geur en luchtkwaliteit in de regeling zorgt voor een vermindering van de onderzoekslasten, vergroting van de
inzichtelijkheid en meer gebruiksgemak van de regelgeving.
• Het in de regeling opnemen van afrondingseisen die voorheen in handleidingen/handboeken stonden en de harmonisatie van de afrondingseisen geeft meer inzicht in de totstandkoming
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
94
van de uitkomsten van berekeningen. Zo wordt voorkomen dat berekeningen onnodig opnieuw worden uitgevoerd. Hierdoor worden de onderzoekslasten verminderd.
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
95