16.1 Algemeen
Hoofdstuk 13 van de regeling bevat de in artikel 12.6 van de wet bedoelde regels over de hoogte en de begrenzing van één of meer van bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, verhaalbare kostensoorten. Met dit hoofdstuk wordt de Regeling plankosten exploitatieplan63 op basis van artikel 6.2.6 van het Besluit ruimtelijke ordening overgezet naar de Omgevingsregeling.
In het kader van de Aanvullingswet grondeigendom wordt een wijziging van de regels over de grondexploitatie in de Omgevingswet voorbereid. Deze wijziging zal betrekkelijk weinig gevolgen hebben voor de regels in dit hoofdstuk. Ook de Aanvullingswet grondeigendom voorziet erin dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld over de hoogte en begrenzing van één of meer
verhaalbare kostensoorten.64 Mogelijk zullen nog wel technische aanpassingen nodig zijn in verband met wijzigingen in de wetssystematiek. Deze aanpassingen zullen worden doorgevoerd wanneer duidelijkheid bestaat over de precieze inhoud van de Aanvullingswet.
Hoofdstuk 12 van de wet bevat regels over grondexploitatie. Die regels bepalen dat het bevoegd gezag de kosten van de in artikel 8.13 van het Omgevingsbesluit aangewezen bouwactiviteiten moet verhalen. In bijlage IV bij het Omgevingsbesluit staat welke kosten voor verhaal in
aanmerking komen. Hoofdstuk 13 van deze regeling heeft betrekking op een deel van die kosten, namelijk de kosten die in de bedoelde bijlage onder d, f en g worden genoemd. Dat zijn de kosten van respectievelijk:
• voorbereiding en toezicht op de uitvoering vanwege de aanleg van de voorzieningen en werken, inclusief het daarvoor benodigde onderzoek;
• het vrijmaken van de locatie van persoonlijke rechten en lasten, eigendom, bezit of beperkt recht en zakelijke lasten; en
• het vaststellen van een omgevingsplan, een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit of een projectbesluit, inclusief het daarvoor benodigde onderzoek.
Deze kosten worden kortweg plankosten genoemd, omdat het kosten van voorbereidende en begeleidende werkzaamheden betreft en niet de kosten van de uitvoering van de werken zelf, bijvoorbeeld het bouw- en woonrijp maken of de aanleg van wegen en groenvoorzieningen.
Hoofdstuk 13 van de regeling is van toepassing wanneer het bevoegd gezag kosten verhaalt door exploitatieregels of exploitatievoorschriften te geven (artikel 12.1, tweede en derde lid, van de wet). Dit hoofdstuk is niet van toepassing wanneer het bevoegd gezag kosten verhaalt door een overeenkomst af te sluiten (artikel 12.8, tweede lid, van de wet).
De regels van dit hoofdstuk stellen een maximum aan de door het bevoegd gezag te verhalen plankosten. Het bevoegd gezag mag geen hogere kosten in rekening brengen dan in dit hoofdstuk is bepaald, maar kan wel beslissen om lagere kosten in rekening te brengen, bijvoorbeeld wanneer feitelijke plankosten lager zijn dan de op basis van deze regeling berekende kosten.
Het doel van de regels over de plankosten is een kosteneffectief en transparant verhaal van plankosten. De aanleiding voor de regeling plankosten exploitatieplan was dat gemeenten zeer uiteenlopende bedragen voor de plankosten in rekening brachten. Vaak was onduidelijk waarop deze verschillen waren gebaseerd. Dat is opgelost door voor alle soorten plankosten een maximum te stellen aan de kosten die het bevoegd gezag in rekening mag brengen. Dat maximum is
gebaseerd op een efficiënte en doelmatige uitvoeringspraktijk. De plankosten worden berekend aan de hand van een uniforme en transparante rekensystematiek waarbij per product of activiteit wordt aangegeven hoeveel werkuren of vaste kosten daarmee in het algemeen zijn gemoeid. Dat zorgt
63 Stcrt. 2017, 6470
64 Consultatieversie Aanvullingswet grondeigendom, 1 juli 2016 https://www.omgevingswetportaal.nl/wet-en
regelgeving/documenten/publicaties/2016/07/01/consultatieversie-aanvullingswet-grondeigendom
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
108
ervoor dat plankosten overal op basis van dezelfde uitgangspunten worden berekend en maakt aan de initiatiefnemers van bouwactiviteiten duidelijk hoe de plankosten zijn opgebouwd.
16.2 Toepassing van de regels over de plankosten
Besluiten waarbij de regels over de plankosten van toepassing zijn
De regels over de plankosten worden toegepast wanneer het bevoegd gezag de kosten raamt van de werken, werkzaamheden en maatregelen die noodzakelijk zijn om een bouwlocatie of een exploitatiegebied dat daar onderdeel van uitmaakt geschikt te maken voor bebouwing (artikel 12.6 junctoartikel 12.2, eerste lid, van de wet). Die kostenraming maakt onderdeel uit van
exploitatieopzet aan de hand waarvan het bevoegd gezag bepaalt welk bedrag bij initiatiefnemers van bouwactiviteiten in rekening kan worden gebracht (artikel 12.5, eerste lid, onder b, van de wet).
Het bevoegd gezag stelt een exploitatieopzet op wanneer het regels voor het kostenverhaal opneemt in een omgevingsplan of voorschriften voor het kostenverhaal geeft bij een omgevingsvergunning, een omgevingsvergunning voor een buitenplanse activiteit of een projectbesluit. Het bevoegd gezag heeft de mogelijkheid om het kostenverhaal door te schuiven van het omgevingsplan naar de verlening van de omgevingsvergunning. In dat geval zullen de regels over de plankosten niet worden toegepast bij het opstellen van de regels voor het kostenverhaal van het omgevingsplan, maar bij het opstellen van voorschriften voor het
kostenverhaal bij de omgevingsvergunning. Dat biedt een oplossing bij omgevingsplannen met een globaal karakter, waarbij op bouwpercelen verschillende functies kunnen worden gerealiseerd, waardoor op voorhand niet vaststaat welke en hoeveel werken, werkzaamheden en maatregelen nodig zijn.
Het overgangsrecht van artikel 11 van de Regeling plankosten exploitatieplan wordt voortgezet.
Dat betekent dat de regels over de plankosten niet van toepassing zijn wanneer een exploitatieplan van rechtswege onderdeel gaat uitmaken van een omgevingsplan en het ontwerp van het
desbetreffende exploitatieplan vóór 1 april 2017 ter inzage was gelegd. Daarbij blijven de regels over de plankosten buiten toepassing wanneer de regels over het kostenverhaal van een zodanig omgevingsplan eenmaal in de twee jaar worden herzien op basis van artikel 12.7, eerste lid, van de wet.
Toepassing bij de berekening van de exploitatiebijdrage
Initiatiefnemers van bouwactiviteiten ontvangen een vergoeding wanneer zij werken,
werkzaamheden of maatregelen die in het exploitatieplan zijn opgenomen zelf uitvoeren. Bij de berekening van de exploitatiebijdrage worden die kosten in aftrek genomen. Wat de plankosten betreft, kan die aftrek nooit hoger zijn dan het bedrag dat aan de hand van de regels in dit hoofdstuk van de regeling is bepaald. Initiatiefnemers krijgen niet het volledige bedrag van de plankosten vergoed. Het bevoegd gezag zal in alle gevallen plankosten voor begeleiding, controle en afhandeling moeten maken. Daarom wordt 60%, 80% of 90% van de plankosten vergoed, afhankelijk van de hoeveelheid werk die het bevoegd gezag nog moet verrichten.
Toepassing bij afrekening van het kostenverhaal
Artikel 8.18 van het Omgevingsbesluit bepaalt dat de afrekening van het kostenverhaal kan plaatsvinden aan de hand van de daadwerkelijk gemaakte kosten of aan de hand van de in deze regeling opgenomen regels. In dit hoofdstuk is voor de afrekening van de plankosten een regel opgenomen. Die luidt dat bij de afrekening de plankosten worden herberekend met toepassing van dit hoofdstuk. Dat betekent dat bij de afrekening de kosten van de producten en activiteiten die het bevoegd gezag heeft gerealiseerd, worden herberekend met behulp van de in de bijlagen bij deze regeling vermelde kentallen voor hoeveelheden en prijzen. Het bevoegd gezag kan maximaal die kosten in rekening brengen, ook als de daadwerkelijke kosten hoger zijn geweest. Het staat het bevoegd gezag vrij om lagere kosten in rekening te brengen als de daadwerkelijke kosten lager zijn geweest dan de maximale kosten op basis van de regels van dit hoofdstuk.
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
109 16.3 Inhoud van de regels voor de plankosten
16.3.1 Uitgangspunten
Uitgangspunt van de regels voor de plankosten is dat de plankosten een optelsom zijn van de kosten van de door de gemeente te leveren producten of te verrichten activiteiten, waarbij rekening wordt gehouden met de complexiteit van de opgave. De kosten van producten en activiteiten worden bepaald door een hoeveelheid met een prijs te vermenigvuldigen. De
hoeveelheden en prijzen zijn gebaseerd op kentallen. Een kental voor hoeveelheden is bijvoorbeeld het aantal uren dat een taxateur nodig heeft voor het taxeren van een woning. Kentallen voor prijzen zijn bijvoorbeeld de uurtarieven van deskundigen en de prijs voor het doorlopen van een gerechtelijke procedure voor onteigening. De kentallen zijn gebaseerd op een referentieplan voor een uitleglocatie van vijftien hectare.
Artikel 12.6 van de wet bepaalt dat de plankosten kunnen worden onderscheiden naar type locatie, aard en omvang van een project. De plankosten van het referentieplan voor een uitleglocatie (een locatie buiten de bebouwde kom die grotendeels onbebouwd is) zullen in de praktijk verschillen van de plankosten van een plan voor bijvoorbeeld herstructurering of transformatie van een locatie in het bestaand stedelijk gebied. Zo zullen bijvoorbeeld de sloopkosten, de kosten van
bodemsaneringen en de kosten van contacten met omwonenden hoger zijn. Daarom is bepaald dat correcties moeten plaatsvinden als sprake is van een plan dat afwijkt van het referentieplan. In dat geval worden de uitkomsten van de berekeningen vermenigvuldigd met invloeds- of
complexiteitsfactoren. Op die manier kunnen bijvoorbeeld ook de kosten van plannen in het bestaand stedelijk gebied worden berekend.
Bij het berekenen van de plankosten tellen alleen de producten en activiteiten mee die het bevoegd gezag levert gedurende de looptijd van het project. De looptijd van het project omvat de periode van de voorbereiding en uitvoering van de plannen en besluiten met betrekking tot een locatie. De periode van planvoorbereiding is op minimaal twee en maximaal vier jaar gesteld, afhankelijk van de complexiteit van het project. Uitgangspunt van de regeling is een efficiënt planproces. Daarom tellen alleen kosten mee die recent zijn gemaakt. De berekening van de plankosten is overigens gebaseerd op actuele tarieven en prijzen.
De tarieven in de bijlage XXXV bij deze regeling worden aangepast wanneer de Collectieve Arbeidsovereenkomst voor gemeenteambtenaren wordt herzien. Het bevoegd gezag zorgt ervoor dat altijd de tarieven in de meest recente versie van de regeling wordt toegepast.
De uitkomst van de berekening van de plankosten is een gespecificeerd en genormeerd maximum totaalbedrag, exclusief btw. Rente en inflatie spelen bij het berekenen van de plankosten geen rol.
Om de uitvoering van de regels over de plankosten te vereenvoudigen is bepaald dat plankosten in de exploitatieopzet worden opgenomen in het jaar waarin de regels of voorschriften voor het kostenverhaal zijn gegeven. Het zijn daarom eenmalige, onveranderlijke kosten.
16.3.2 Reikwijdte
Het is niet in alle gevallen mogelijk gebleken een maximum aan de plankosten te stellen. In een aantal gevallen verschillen de kosten te zeer van project tot project. Daarom zijn de volgende plankosten niet aan een maximum gebonden:
• plankosten voor andere dan grondmechanische onderzoeken; het gaat hierbij vooral om de milieueffectrapportage en onderzoeken naar bodemverontreiniging en -sanering, geluidhinder, fijnstof, externe veiligheid, archeologie en ander cultureel erfgoed, flora en fauna, verkeer en de risicoanalyse voor nadeelcompensatie;
• plankosten voor bodemsaneringen; en
• plankosten voor bovenwijkse voorzieningen buiten het exploitatiegebied.
Deze plankosten zullen in voorkomende gevallen door het bevoegd gezag apart worden geraamd.
Er zijn grenzen gesteld aan de plankosten die in rekening mogen worden gebracht voor
werkzaamheden die verband houden met het vaststellen van een omgevingsplan, de afgifte van een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit of een projectbesluit (bijlage IV, onder g, bij
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
110
het Omgevingsbesluit). Uit de tekst van die bijlage volgt dat alleen kosten die verband houden met de vaststelling van deze besluiten voor verhaal in aanmerking komen en niet de kosten die in vervolg daarop worden gemaakt. In het bijzonder de kosten van het behandelen en beoordelen van juridische beroepsprocedures kunnen daarom niet worden verhaald.
16.3.3 Afwijkende regeling voor kleine bouwplannen
Voor kleine bouwplannen zou het te ver voeren om alle plankosten te berekenen. Kleine plannen zijn plannen waarbij op een locatie een of enkele bouwwerken met een beperkte oppervlakte worden gerealiseerd. Voor een klein plan zullen niet veel investeringen in werken, werkzaamheden en maatregelen nodig zijn. Daarom gelden bij kleine plannen vaste bedragen voor de plankosten, zodat het kostenverhaal op een eenvoudige en efficiënte manier kan plaatsvinden en niet alle kosten afzonderlijk hoeven te worden berekend. Overigens moet worden opgemerkt dat kleine plannen in veel gevallen kruimelgevallen zullen zijn, waarvoor de gemeenteraad op grond van artikel 12.1, vijfde lid, van de wet een vrijstelling van het kostenverhaal kan verlenen. In dat geval zijn alleen de gebruikelijke leges verschuldigd.
16.4 Wijzigingen
De Regeling plankosten exploitatieplan is zonder inhoudelijke wijzigingen overgezet naar de Omgevingsregeling. De wijzigingen hangen vooral samen met het aanpassen van verwijzingen en het inpassen van de regeling in het systeem van de Omgevingswet en de opbouw van de
Omgevingsregeling.
De wijzigingen in hoofdzaken:
• de verwijzingen naar artikelen van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) zijn vervangen door verwijzingen naar artikelen in de Omgevingswet en de daarbij behorende besluiten;
• de begripsdefinities van artikel 1 van de Regeling plankosten exploitatieplan zijn overgebracht naar het algemene overzicht van begripsdefinities in bijlage I bij deze regeling en overigens verwerkt in tabel 1 van bijlage XXXV;
• de evaluatiebepaling van artikel 10 van de Regeling plankosten exploitatieplan is nu onderdeel van de evaluatiebepaling voor de regeling als geheel, die is opgenomen in afdeling 12.3 van de regeling;
• het overgangsrecht van artikel 11 van de Regeling plankosten exploitatieplan is nu onderdeel van het overgangsrecht voor de regeling als geheel, dat is uitgewerkt in hoofdstuk 17.
Het past niet in de systematiek van de Omgevingsregeling dat specifieke eisen worden gesteld aan de evaluatie van de regels over de plankosten. Dat neemt niet weg dat uitvoering zal worden gegeven aan de evaluatiebepalingen van artikel 11 van de Regeling plankosten exploitatieplan. De evaluatie zal binnen 5 jaar na de inwerkingtreding van de regeling, dat wil zeggen vóór 1 april 2022 worden uitgevoerd. Een belangrijk onderdeel van de evaluatie zal zijn dat wordt onderzocht of de rekensystematiek voldoende geschikt is voor het bepalen van de plankosten van
binnenstedelijke projecten.
Ook het overgangsrecht van artikel 11 van de Regeling plankosten exploitatieplan blijft inhoudelijk onveranderd. Als hiervoor zullen de regels over de plankosten niet van toepassing zijn op
exploitatieplannen die dateren van vóór 1 april 2017, ook niet als een exploitatieplan wordt herzien of na een herziening onderdeel gaat uitmaken van het omgevingsplan.
16.5 Effecten
• Doordat de regels over de plankosten zijn gehandhaafd, zullen de plankosten ook onder de Omgevingswet aan een maximum zijn gebonden.
• De overzetting van de regeling plankosten exploitatieplan naar de Omgevingsregeling heeft geen effect op de uitvoering, want er zijn geen procedurele of inhoudelijke wijzigingen.
TOELICHTING BIJ ONTWERP OMGEVINGSREGELING - 1 FEBRUARI 2019
111