NO2 kan dienen als gidsstof voor een te hoge blootstelling aan verkeersemissies. De
negatieve effecten op de volksgezondheid van de verkeersemissies zijn vermoedelijk echter vooral toe te schrijven aan de chronische blootstelling aan het verbrandings- aerosol in de uitlaatemissies. Om de emissies van dit ‘roet’ uit dieselmotoren sterk te verlagen, worden roetfilters in de uitlaat geplaatst. Bij roetfilters met een oxidatieka-
talysator gaat dit helaas gepaard met een hogere uitstoot van NO2. Zo kan het zijn dat
het gebruik van roetfilters bij het openbaar vervoer in de stad Utrecht ter discussie
wordt gesteld, omdat dit ongunstig is voor de NO2-concentratie. Ook het recente
besluit om de milieuzonering van bestelwagens voorlopig uit te stellen, is gebaseerd
op de ongunstige effecten voor NO2.
Bij deze maatregelen rijden de normstelling voor fijn stof en NO2 elkaar in de wielen.
Voor de volksgezondheidswinst zou het laten prevaleren van de NO2-normen wel eens
geen specifiek aan verbrandingsaerosol gerelateerde schatting beschikbaar is op basis van Nederlands en Europees epidemiologisch onderzoek. Het is echter niet te verwachten dat daarmee de orde van grootte van de gemiddelde levensduur- verkorting van de bevolking wezenlijk anders zal uitvallen. In de schatting van de gezondheidswinst is vooral met de wezenlijke andere ruimtelijke verdeling van de blootstelling en risico’s rekening gehouden.
7.3 Gezondheidswinst van maatregelen in het NSL
Om de gezondheidswinst van diverse maatregelen in het NSL te evalueren, is uitgegaan van de hypothese dat de ziektelast die aan fijn stof wordt toegeschreven volledig wordt veroorzaakt door verbrandingsaerosol. Er is geschat op welke plaat- sen en hoeveel de blootstelling daaraan afneemt door het nemen van de diverse maatregelen uit het NSL. De gezondheidswinst door de diverse maatregelen wordt uitgedrukt als percentage van de totale ziektelast door fijn stof. Er tekent zich dan een markant beeld af voor de gezondheidsrelevantie van diverse maatregelen in het NSL.
De volksgezondheidswinst door bronmaatregelen in de transportsector is groot Het zijn vooral de bronmaatregelen voor de transportsector die een wezenlijke gezondheidswinst opleveren. De invoering van Euro-5-emissie-eisen voor personen- auto’s kan een afname van 20% van de gezondheidseffecten toegeschreven aan fijn stof opleveren. Dit geldt op het moment dat de Euro-5-voertuigen in ruime mate in het wagenpark zijn vertegenwoordigd. Een vergelijkbare gezondheidswinst is te verwachten van de Euro-IV-emissierichtlijn voor vrachtwagens. Een meer beperkte maar nog steeds substantiële extra bijdrage is te verwachten van de Euro-VI-richtlijn voor vrachtwagens en van de eisen voor mobiele werktuigen en de binnenvaart. Deze beide maatregelen zullen een gezondheidswinst van enkele procenten kunnen opleveren.
Enkele andere bronmaatregelen kunnen een gunstig effect hebben voor filebe- strijding of verzuring, maar de gezondheidswinst ervan is relatief gering. Zo wordt de gezondheidswinst van de kilometerbeprijzing voor personenauto’s geschat op minder dan 1%. Andere generieke maatregelen, zoals de aanscherping van IMO- eisen voor zeescheepvaart, de afspraken met raffinaderijen (SO2-emissieplafond
naar 16 kiloton in 2010) en de taakstelling fijnstofemissies (emissieplafonds voor 2010-2020) voor de industrie, zullen samen in de orde van 1% gezondheidswinst kunnen opleveren.
Milieuzones kunnen tijdelijk een redelijke volksgezondheidswinst opleveren Als milieuzones op dit moment grootschalig zouden worden ingevoerd, dan levert dat op basis van het effect op de blootstelling aan verbrandingsaerosol naar schat- ting enkele procenten gezondheidswinst op. Omdat het wagenpark de komende jaren schoner wordt, zal het effect van milieuzones in de loop der jaren echter afnemen.
De aldus geschatte nationale gezondheidswinst van diverse andere lokale maatre- gelen is verwaarloosbaar. Dit geldt zowel voor dynamisch verkeersmanagement als
voor de in het NSL opgenomen uitwerking voor snelheidsbeperkende maatregelen en het plaatsen van schermen op knelpuntsituaties. Dit geringe effect wordt ver- oorzaakt doordat deze slechts tot een beperkte verlaging van de concentratie van verbrandingsaerosol leiden, en dan ook nog slechts de blootstelling verlagen van een zeer beperkte bevolkingsgroep.
Mogelijk een rol voor lokale maatregelen bij de beperking van onevenredig hoge risico’s
Diverse lokale maatregelen blijken beperkt effectief te zijn voor de verlaging van de totale nationale ziektelast. Als het bijvoorbeeld mogelijk zou zijn om de bloot- stelling aan verbrandingsaerosol overal te beperken tot twee keer de gemiddelde concentratie, dan zou de ziektelast maar met minder dan 1% afnemen. Vanuit economisch perspectief kan het nog wel zinvol zijn om lokale maatregelen te nemen wanneer ze relatief (per eenheid gezondheidswinst) goedkoop zijn. De eerste indruk is echter dat in ieder geval sommige lokale maatregelen relatief duur zijn. Dit aspect is echter nog onvoldoende onderzocht om daar op dit moment een algemeen geldende uitspraak over te doen.
Een andere reden om toch lokale maatregelen te nemen is het beperken van de gezondheidsrisico’s voor bepaalde bevolkingsgroepen. Zoals in figuur 7.1.1 is te zien, is er een sterk ongelijke verdeling van de blootstelling van de bevolking aan verbrandingsaerosol. Bij mensen die wonen op plaatsen met hoge concentraties daarvan zouden lokale maatregelen de gezondheidsrisico’s kunnen halveren. Functionaliteit van de huidige regelgeving voor volksgezondheidswinst beperkt De Europese en Nederlandse lopende programma’s voor ‘Better Regulation’ richten zich hoofdzakelijk op het terugdringen van regeldruk en administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Volgens EPA-NET zou het behalen van milieuresultaat het leidende criterium voor de milieuregelgeving moeten zijn. Daarnaast geldt dat de regelgeving zo moet zijn, dat milieuresultaten zo effectief en efficiënt mogelijk worden bereikt en dat de regelgeving simpel is uit te voeren en te handhaven. Deze criteria lijken vanzelfsprekend, maar in de praktijk blijkt dat regelgeving weinig wordt getoetst op zijn werkzaamheid voor het achterliggende doel. Daarom hebben de hoofden van de nationale milieuagentschappen van vijfentwintig landen in Europa de Europese Commissie opgeroepen om een visie en strategie voor ver- betering van de regelgeving te ontwikkelen, die breder is dan en deels complemen- tair is aan de Better Regulation Action Plans (EPA-NET, 2008).
In het specifieke geval van de regelgeving voor NO2 en PM10 zijn de achtergronden
ten aanzien van schadelijkheid (zie paragraaf 7.1) onbelicht gebleven en zijn deze met vaststelling van de huidige normen uit beeld geraakt. Er is geen onderscheid gemaakt met de reguleringssystematiek voor stoffen, zoals benzeen en CO, waarvan de moleculen zelf schadelijk zijn voor de gezondheid. Een beoordeling van de luchtkwaliteit op basis van PM10 en NO2 geeft een ander beeld dan een beoorde-
ling op basis van verbrandingsaerosol. Dat geldt ook voor de beoordeling van maat- regelen om de gezondheidsschade van luchtverontreiniging te verminderen. Zo lijkt uitgaande van PM10 de gezondheidswinst door de Euro-5-emissie-eisen voor perso-
nenauto’s slechts enkele procenten te bedragen (in plaats van de hier geschatte 20%). Het is duidelijk dat er ook met het huidige beleid, op basis van de EU-normen
voor PM10 en NO2, resultaten zijn geboekt voor de gezondheid. De bevindingen
in dit hoofdstuk roepen echter de vraag op of het huidige beleid wel voldoende is toegesneden op het bereiken van volksgezondheidswinst. Het lijkt effectiever en efficiënter om beleid te ontwikkelen dat de emissies van verbrandingsaerosol beperkt, bijvoorbeeld via bronbeleid of via een emissieplafond daarvoor. Koppeling tussen luchtkwaliteit en ruimtelijke ordening nader bezien
In Nederland is de besluitvorming over ruimtelijke projecten gekoppeld aan de luchtkwaliteitseisen in termen van PM10 en NO2. De koppeling is bedoeld om te
verhinderen dat boven op de bestaande knelpunten nog extra locaties ontstaan waar door nieuwe bouwprojecten de normen overschreden worden. Op grond van de overwegingen in dit hoofdstuk kan gesteld worden dat toetsing van bouwpro- jecten effectiever wordt voor de bescherming van de volksgezondheid wanneer de blootstelling aan verbrandingsaerosol als criterium wordt gehanteerd in plaats van de huidige toetsing aan PM10 en NO2. Het is niet uitgesloten dat er bouwprojecten
zijn goedgekeurd die voldeden aan de normen voor PM10 en NO2 maar toch extra
gezondheidsschade zullen veroorzaken omdat de blootstelling van mensen aan ver- brandingsaerosol door die projecten toeneemt. Andersom is het ook mogelijk dat er projecten zijn afgewezen omdat ze de normen voor PM10 en NO2 overschreden
terwijl ze nauwelijks tot hogere blootstelling aan verbrandingsaerosol en dus niet persé tot meer schade aan de volksgezondheid zouden leiden. Het is dus zinvol om te onderzoeken hoe de huidige koppeling tussen lokale luchtkwaliteit en ruimtelijke ordening kan worden verbeterd.