Integrale milieukwaliteit van de stedelijke leefomgeving

5.1.1 Milieufactoren en gezondheid

Milieufactoren veroorzaken 2-15% van de ziektelast

De leefomgevingskwaliteit is de afgelopen 150 jaar sterk verbeterd waardoor de levensverwachting van Nederlanders aanzienlijk is gestegen. Het verbeterde beheer van de leefomgeving (riolering en centrale drinkwatervoorziening) en de sterk verbeterde gezondheidspreventie (vaccinaties, milieuhygiënische ingrepen, verkeersveiligheid) hebben hieraan bijgedragen. Ook hogere inkomens hebben een positieve bijdrage geleverd, evenals de verbeterde voeding, arbeidsomstandighe- den en gezondheidszorg. Het milieubeleid en de hieraan gekoppelde milieunormen vormen nog altijd de basis voor het beschermen van de gezondheid en het verbete-

ren van de kwaliteit van de leefomgeving. Dit beleid is succesvol en heeft geleid tot ontkoppeling van de milieudruk en de economische groei. De emissie en concen- tratie van verontreinigende en schadelijke stoffen in de lucht is sterk afgenomen. De ziektelast die het gevolg is van blootstelling aan onder meer de milieufactoren luchtverontreiniging, geluid, UV-straling en binnenmilieu, ligt op dit moment in de orde van 2-15% van de totale ziektelast in Nederland. Hiermee scoort Nederland relatief goed in vergelijking met de ons omringende landen (WHO, 2007). Toch zijn nog niet alle problemen opgelost met betrekking tot luchtverontreiniging (fijn stof, ozon), geluidoverlast, externe veiligheid (luchtvaart, transport, industrie), binnen- milieu en bacteriën in oppervlaktewater. Ook zijn er aanwijzingen dat gezondheids- problemen (in Nederland) kunnen toenemen door klimaatverandering; het gaat om een mogelijke toename van infectieziekten, allergische klachten en hittestress. 5.1.2 Realisatie milieudoelen stedelijke leefomgeving

Verschillende doelen worden niet gehaald zonder extra beleidsinspanning

Het rapport Realisatie Milieudoelen – Voortgangsrapportage 2009 (PBL, 2009) laat zien dat verschillende beleidsdoelen zonder aanvullende beleidsmaatregelen niet zullen worden gerealiseerd. Wanneer de doelen niet worden gehaald, maar de milieu- kwaliteit wel verbetert, kan toch sprake zijn van gezondheidswinst. Andersom geldt dat wanneer de doelen wel worden gehaald, de volksgezondheid vaak nog verder kan worden beschermd met additionele maatregelen, omdat ook onder de normen nog gezondheidswinst kan worden behaald. De recessie kan invloed hebben op de milieudruk en op het halen van milieudoelen voor de stedelijke leefomgeving (zie

hoofdstuk 1). Omdat de emissies door minder economische activiteit lager uitval-

len, is de blootstelling van de bevolking aan schadelijke stoffen op korte termijn minder. Maar omdat er minder investeringen worden gedaan in milieuvriendelijke technologieën en innovaties kan de kwaliteit van het milieu op lange termijn onder de recessie leiden.

Niet alleen de gezondheid maar ook de kwaliteit van leven in brede zin wordt beïn- vloed door de lokale milieukwaliteit. Paragraaf 5.1.3 laat zien hoe het is gesteld met de woontevredenheid van mensen in grotere en kleinere steden, mede in relatie tot de milieukwaliteit. De achtergronden van lokaal milieubeleid en daarbij geformu- leerde normen en doelen worden beschouwd in paragraaf 5.1.4.

5.1.3 Milieufactoren en tevredenheid met de woonomgeving Mensen in grote steden minder tevreden met woonomgeving

Of mensen tevreden zijn met hun woonomgeving is zowel afhankelijk van sociale aspecten van de omgeving, zoals sociale samenhang en de bevolkingssamenstel- ling van de wijk, als van fysieke aspecten zoals de kwaliteit van de (omringende) woningen, parkeergelegenheid, groen in de wijk en de nabijheid van voorzieningen. Ook milieukwaliteit hoort bij de fysieke aspecten die een rol spelen bij de kwaliteit van de leefomgeving (VROM, 2001). Het overgrote deel van de volwassen burgers in Nederland is tevreden tot zeer tevreden over de eigen woonomgeving (VROM, 2007). Het maakt wel uit of iemand in een stad of in een meer landelijke omgeving woont. In de Randstad zijn relatief minder mensen tevreden met hun woonom- geving dan buiten de Randstad. In de vier grote steden is het aandeel mensen dat

ontevreden is met de woonomgeving het hoogst. In het algemeen zijn mensen in grotere steden vaker ontevreden dan mensen die wonen in kleinere gemeenten, (zie Figuur 5.1.1).

Geluid- en stankoverlast vergroten ontevredenheid met de woonomgeving Dat een stedelijke omgeving meer reden geeft tot ontevredenheid heeft deels te maken met milieufactoren. Figuur 5.1.2 illustreert dit voor geluidoverlast. Hetzelfde beeld is echter te geven voor stankoverlast, stof en vuil. Bewoners van grotere steden, en dan vooral degenen die in één van de vier grote steden wonen, hebben relatief vaak overlast van geluid, stank, stof en vuil. Dit heeft onder andere te maken met de hogere bevolkingsdichtheid en de grotere verkeersdrukte. Verkeers- wegen binnen de stad, waar minder dan 50 kilometer per uur mag worden gereden, zijn voor bewoners van grote gemeenten één van de belangrijkste bronnen van zowel geluid- als geurhinder. Tegelijkertijd zijn de bewoners die aangeven daar vaak overlast van te hebben, ook beduidend minder vaak tevreden over hun woonomgeving. Overigens is de ervaren overlast lang niet altijd de hoofdoorzaak van de ontevredenheid. Ook andere factoren zoals inkomen, leeftijd, grootte van de woning of de tevredenheid met de woning kunnen een verklaring zijn voor de geringere tevredenheid van sommige mensen. Zo wonen mensen met een laag inkomen gemiddeld in slechtere milieuomstandigheden dan hogere inkomensgroe- pen (Kruize, 2007). Maar ook als met de hier genoemde factoren rekening wordt gehouden zijn mensen die meer geluid- en stankoverlast ervaren minder tevreden met hun woonomgeving.

In de vier grootste steden is de woontevredenheid lager dan in de meer landelijke gebie- den. Bron: WoON (VROM, 2006a); bewerking Planbureau voor de Leefomgeving.

Figuur 5.1

Vier grote steden (G4) G31 (exclusief G4) Meer dan 50.000 inwoners 20.000 - 50.000 inwoners Minder dan 20.000 inwoners Randstad Buiten Randstad 0 20 40 60 80 100 % Woontevredenheid Zeer ontevreden Ontevreden Niet tevreden, maar ook niet ontevreden Tevreden Zeer tevreden

Relatie woontevredenheid en gemeentegrootte, 2005

Overige gemeenten

Burgers meer tevreden als hun woonomgeving aan de milieunormen voldoet Als bewoners tevreden zijn over hun woonomgeving en geen klachten zeggen te hebben over geluid of stank, dan hoeft dat niet te betekenen dat de milieukwali- teit aan de wettelijke eisen voldoet. Andersom geldt ook dat als bewoners zeggen hinder te hebben van geluid of stank, de milieukwaliteit mogelijk toch aan de wet- telijke eisen voldoet. Meestal geldt echter dat burgers meer tevreden zijn met hun woonomgeving als de milieukwaliteit beter is dan de wettelijke normen vereisen. 5.1.4 Beschouwing over lokaal milieubeleid

Van milieubeleid naar omgevingsbeleid

Met de decentralisering van het milieubeleid, zoals dit de afgelopen twee decen- nia heeft plaatsgevonden (De Roo, 2004), hebben lokale overheden meer beleids- ruimte gekregen om ‘maatwerk’ te leveren en de omgevingskwaliteit op eigen wijze in te vullen. Op lokaal niveau spelen kosten-batenafwegingen steeds vaker een rol. Dat geldt expliciet bij de beoordeling van de kans op een ramp door opslag, productie of transport van gevaarlijke stoffen (paragraaf 5.4) en bij de bepaling van het acceptabele niveau van geurhinder (paragraaf 5.8). In deze gevallen worden gezondheid en milieuaspecten afgewogen tegen onder meer kostenaspecten en rivaliserende ruimtelijke claims. De afweging wordt hiermee verbreed van milieu- kwaliteit naar omgevingskwaliteit.

Tegenover deze toegenomen beleidsruimte staat dat lokale overheden grotere inspanningen moeten leveren om alle omgevingsclaims op integrale en transpa- rante wijze af te wegen. In de praktijk leidt dit tot een grotere druk op de gemeen- Nederlanders die relatief vaak last hebben van geluid zijn ontevredener over hun woonom- geving. Bron: WoON (VROM, 2006a); bewerking Planbureau voor de Leefomgeving.

Figuur 5.1.2 Vaak geluid- overlast Soms geluid- overlast (Bijna) nooit geluid- overlast 0 20 40 60 80 100 % Woontevredenheid Zeer ontevreden Ontevreden Niet tevreden, maar ook niet ontevreden Tevreden Zeer tevreden

telijke organisatie en tot knelpunten in de capaciteit om de gewenste omgevings- kwaliteit te realiseren en te handhaven.

Implementatie van omgevingsvergunning blijkt zeer complex

Het Ministerie van VROM werkt aan het terugdringen van de administratieve lasten- druk van milieuregelgeving, onder andere door introductie van de omgevingsver- gunning. Met de omgevingsvergunning kunnen burgers en bedrijven volstaan met één vergunningaanvraag, waar voorheen vaak vele vergunningen bij even zovele loketten moesten worden aangevraagd. De organisatorische implementatie van de omgevingsvergunning, op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), blijkt echter zeer complex. De datum voor invoering van de Wabo is door de minister van VROM een jaar uitgesteld en verschoven naar 1 januari 2010. Veelheid aan instanties staat handhaving van regels in de weg

Voor de handhaving van de VROM-regelgeving zijn ruim 500 verschillende instanties verantwoordelijk (Mans, 2008). Een belangrijk gevolg van deze versnippering is dat gemeenten vaak onvoldoende menskracht en expertise in huis hebben voor een goede handhaving. Daarnaast zorgt versnippering voor verschillen in werkwijzen en interpretatie van regels die leiden tot een ongelijke behandeling van burgers en bedrijven. Versnippering leidt ook tot een gebrekkige informatie-uitwisseling, die bijvoorbeeld de aanpak van (georganiseerde) milieucriminaliteit ernstig hindert. Tot slot bemoeilijkt versnippering de aanpak van milieuproblemen die gemeentelijke, provinciale of landsgrenzen overschrijden.

Omgevingsdiensten moeten kwaliteitsverbetering van de handhaving realiseren Op 11 februari 2008 heeft de minister van VROM de Commissie Herziening Hand- havingstelsel VROM-regelgeving ingesteld. In haar rapportage kwam de Com- missie tot de conclusie dat een belangrijk deel van de handhavingproblematiek kan worden opgelost door middel van schaalvergroting in de vorm van regionale samenwerking. De Commissie adviseerde de minister om deze regionale samenwer- king wettelijk te verankeren in de vorm van zogenaamde ‘omgevingsdiensten’ die qua omvang gelijk zijn aan de huidige politieregio’s. Het Ministerie van VROM en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) erkennen dat kwaliteitsverbetering van de handhaving noodzakelijk is, en dat schaalvergroting hiervoor een randvoor- waarde is. Over de manier waarop deze schaalvergroting moet worden ingevuld verschillen de meningen aanzienlijk.