Recessie en milieu
1.5 Aanvullend Beleidsakkoord
Twee miljard euro extra beschikbaar voor ‘duurzame economie’
In Nederland is in het recent afgesloten Aanvullend Beleidsakkoord afgesproken om in 2009 en 2010 in totaal 5,9 miljard euro aan stimuleringsmaatregelen te nemen (AZ, 2009). Van dit bedrag is circa 1,2 miljard euro expliciet bestemd voor investe- ringen in de ‘duurzame economie’ (zie Tabel 1.5.1). Daarnaast worden de fiscale faci- liteiten voor milieu-investeringen door het bedrijfsleven verruimd (VAMIL en MIA). Ook investeert de overheid in onderhoud en bouw van scholen en zorginstellingen waardoor onder andere energiebesparing plaats vindt. Al met al is 2 miljard – ofwel 30% – aan te merken als impuls voor duurzame economische ontwikkeling. Met dit percentage steekt Nederland relatief gunstig af tegen andere landen. In China bedraagt het aandeel groene stimulans 38% en in de VS 12%. Beide landen gebruiken
een deel van hun groene stimulans voor ‘low-carbon’ auto’s en investeringen in de elektriciteitsinfrastructuur. Binnen Europa komen alleen Frankrijk en Nederland boven de 20% (Wuppertal Institute, 2009).
Om energiebesparing in woningen te stimuleren wordt in 2009 en 2010 jaarlijks 160 miljoen euro uitgetrokken. Het effect hiervan op de werkgelegenheid en energiebe- sparing is echter waarschijnlijk beperkt. Geschat wordt dat de stimulans 0 tot 0,1 PJ aan energiebesparing in 2010 kan opleveren. Investeerders in energiebespa- ring hebben namelijk maar beperkt de tijd om van de stimulans te kunnen profi- teren. Met name woningcorporaties, die grote energiebesparende investeringen hebben toegezegd, kunnen hun plannen waarschijnlijk niet op hele korte termijn en binnen twee jaar tijd uitvoeren. De doelstelling voor energiebesparing in wonin- gen in 2020 blijft ook met deze inpuls en het vastgestelde en voorgenomen beleid echter buiten bereik (ECN en PBL, 2009).
Door de sloopregeling nemen de NOx- en PM10-emissies van personenauto’s op
korte termijn met minder dan 1% af (zie hoofdstuk 3). Het subsidiebedrag is te laag om veel autobezitters te stimuleren tot versnelde inruil van hun oude auto. Naar schatting kunnen circa 80.000 auto’s worden gesloopt. Een substantieel deel hiervan zou bovendien ook zonder de regeling gesloopt zijn (de zogenaamde free- riders). Het effect daarvan kan dus niet aan de regeling worden toegeschreven (CE Delft, 2009). Naast effecten op luchtkwaliteit heeft de regeling ook effect op de CO2-uitstoot van personenauto’s. Doordat nieuwe auto’s de laatste jaren maar
enkele procenten zuiniger zijn geworden leidt de vervanging van een oude door een nieuwe auto tot een beperkte afname van de CO2-uitstoot.
De afschaffing van de vliegbelasting (‘vliegtaks’) op Schiphol kan op korte termijn leiden tot meer geluidhinder door een toename van het aantal vliegbewegingen. De vliegbelasting had op mondiale schaal een gering effect op de CO2-uitstoot omdat
een deel van de vliegbewegingen verplaatst werd naar het buitenland. Bovendien valt de luchtvaartsector vanaf 2012 onder het Europese emissiehandelssysteem
Stimuleringen duurzame economie 2009-2010
Duurzame economie 2009 2010 2011 e.v. Structureel
(miljoen euro)
Snelle uitvoering FES-projecten Milieu en Duurzaamheid 116 116
Duurzaam ondernemen 30 20 10
Duurzame agrarische sector 30 20
Energiebesparing woningen 160 160
Sloopregeling autobranche 35 30
Wind op zee (500 MW extra bij komende SDE) 15 160 1) 160
Uitvoering motie Van Geel ruimtelijke economie 60 55 50
Snelle uitvoering FES-projecten Ruimtelijk Economisch Beleid 190 190
Totaal 621 606 60 160
1) Dit bedrag komt vanaf 2014 beschikbaar.
Stimuleringen duurzame economie 2009-2010 als onderdeel van het Aanvullend Beleidsak- koord (AZ, 2009) (in miljoenen euro).
waardoor de emissies van deze sector via dit instrument worden gereguleerd. Ove- rigens heeft de CO2-uitstoot van de luchtvaartsector geen invloed op het halen van
nationale doelen omdat emissies van de luchtvaartsector niet worden toegerekend aan Nederland (Van den Brink et al., 2007).
De structurele stimulering van windenergie op zee met jaarlijks 160 miljoen euro vanaf 2014 is positief voor het klimaat en verbetert in beginsel de kansen voor de windindustrie in Nederland. Door deze stimulering kan het vermogen van wind op zee met 30% toenemen tot 2.300 MW in 2020. Het doel is 6.000 MW in 2020. Al met al geeft het Aanvullend Beleidsakkoord dus een impuls aan duurzame econo- mische ontwikkeling op korte- en lange termijn. Maar de bijdrage van het akkoord aan het realiseren van beleidsdoelen in 2020 is bescheiden.
Effectiviteit verruimde SDE wordt bepaald door budget en energieprijzen
In het Aanvullend Beleidsakkoord (AZ, 2009) is ook afgesproken dat de financiering van de Stimuleringsregeling Duurzame Energie (SDE) zal worden verruimd en robuus- ter zal worden gefinancierd. In plaats van de huidige financiering uit de algemene middelen, zal de SDE worden gefinancierd uit een opslag op het elektriciteitstarief. Dat geeft langjarige zekerheid over de beschikbaarheid van voldoende middelen. Met de SDE geeft de overheid een financiële stimulans om te investeren in duur- zame energie. Deze regeling is gericht op het wegnemen van de onrendabele top van de investering. Producenten van duurzame energie krijgen een subsidie gebaseerd op de verwachte productiekosten (per kWh, inclusief een winstmarge voor de producent), minus de basiselektriciteitsprijs, die de overheid bepaalt op basis van de verwachte elektriciteitsprijs in een jaar. Bij een hoge basiselektrici- teitsprijs is de vergoeding daardoor lager dan bij een lage basiselektriciteitsprijs. De (verwachte) elektriciteitsprijzen zijn weer afhankelijk van de prijzen voor olie, gas, kolen en CO2-emissierechten. Een lage olieprijs betekent dus dat een eenheid
duurzame energie meer subsidie vergt dan bij een hoge olieprijs. Omdat het budget van de SDE begrensd is, kan de overheid minder kWh subsidiëren bij een hoge sub- sidie per kWh. De effectiviteit van de SDE – de hoeveelheid opgewekte duurzame electriciteit per euro subsidie – neemt dus af naarmate de elektriciteitsprijs daalt. Bij lage elektriciteitsprijzen neemt bovendien de kans toe dat de onrendabele top niet volledig wordt gecompenseerd door de SDE. Deze situatie treedt op wanneer de gemiddelde marktprijs minder dan tweederde van de door de overheid verwachte langetermijnelektriciteitsprijs is. Door deze door de overheid ingestelde ondergrens kunnen investeerders bij lage elektriciteitsprijzen geneigd zijn om de risico’s hoger in te schatten, waardoor de investeringsbereidheid in duurzame energie afneemt. Met de nieuwe financieringswijze voor de SDE wordt deels aangesloten bij de Duitse aanpak, waar particuliere investeringen in duurzame energie al langer worden gefinancierd uit een opslag op het elektriciteitstarief. De Duitse regeling biedt een hoge vaste vergoeding per kilowattuur, terwijl in Nederland alleen de onrendabele top wordt vergoed waardoor de hoogte van de vergoeding flexibel is. Verder is het budget voor de regeling in Duitsland niet begrensd (‘open einde’) en voor de Nederlandse SDE wel. Mede door de langdurige zekerheid die het Duitse systeem geeft – de afnametarieven gelden voor een periode van 20 jaar –
is het aandeel hernieuwbare elektriciteit opgelopen tot ruim 10% van het Duitse elektriciteitsverbruik (Lensink et al., 2008). De keuze voor een vaste of variabele vergoeding heeft geen invloed op de efficiëntie van het stimuleringsinstrument. Wel heeft het invloed op de verdeling van risico en rendement. Een vast tarief geeft meer zekerheid aan ondernemers die daardoor gunstigere financieringsvoorwaar- den kunnen krijgen. In het Duitse systeem ligt het risico dus vooral bij de overheid (i.c. de belastingbetaler). Bij een subsidie voor de onrendabele top fluctueren de projectinkomsten meer en zijn de financieringsvoorwaarden minder gunstig. Omdat de ondernemer de consequenties van variatie in de elektriciteitsprijs draagt, zal hij een hoger rendement eisen (Lensink et al., 2008). Vanuit het perspectief van de overheidsfinanciën is het subsidiëren van de onrendabele top wel gunstig. Per eenheid opgewekte duurzame elektriciteit is immers minder overheidssubsidie nodig vergeleken met een vaste vergoeding. Het is op dit moment nog niet duidelijk hoe de verruiming van de SDE precies zal worden vormgegeven. Het Kabinet heeft aangekondigd hier nog in 2009 meer duidelijkheid over te geven.
Klimaatverandering
Het is zeer waarschijnlijk dat Nederland aan de Kyoto-verplichting zal voldoen. Mede door de recessie zal de gemiddelde jaarlijkse emissie in de periode 2008-2012 ongeveer 2% tot 11% onder het basisjaar van het Kyoto Protocol liggen. De overheid zal hierdoor ongeveer de helft van de aangekochte emissierechten nodig hebben om de Kyoto-verplichting te halen.
De prijs voor CO2-emissierechten in het Europese emissiehandelssysteem fluctueert tot 2020 waarschijnlijk rond de 20 euro per ton. Dit bemoeilijkt investeringen in hernieuwbare energie en energiebesparing. Ook kunnen hierdoor verdergaande emissiereducties na 2020 worden bemoeilijkt. Het voorgenomen nationale klimaatbeleid uit het werkprogramma Schoon en Zuinig vermindert de
nationale broeikasgasemissie in 2020 met circa 40 Mton CO2-equivalenten. Er resteert dan nog een reductieopgave van 14 tot 32 Mton CO2-equivalenten om het emissiedoel van 150 Mton te realiseren. Het aandeel hernieuwbare energie in 2020 bedraagt waarschijnlijk 5% bij voortzetting van het huidige
budget voor het stimuleren van hernieuwbare elektriciteit. De voorgenomen wijziging en verhoging van het subsidiebudget voor hernieuwbare elektriciteit kan dit aandeel aanzienlijk verhogen, maar het doel van 20% hernieuwbare energie wordt waarschijnlijk ook daarmee niet gehaald.
Het energiebesparingstempo stijgt door het nationale en Europese beleid van circa 1% nu naar 1,4% tot 1,8% in de periode 2011-2020. Dit is onvoldoende om de doelstelling van het Kabinet (gemiddeld 2% energiebesparing per jaar) te realiseren.
Intensivering van de huidige beleidsinstrumenten is onvoldoende om de doelen voor emissiereductie, hernieuwbare energie en energiebesparing in 2020 te halen. Daarvoor is aanvullend, mogelijk meer verplichtend beleid nodig.
Een langetermijnstrategie om Nederland klimaatbestendiger in te richten zal al op de korte termijn consequenties moeten hebben voor de inrichting van Nederland. Ingrepen in de ruimtelijke
ontwikkelingen verlopen namelijk relatief traag en bepalen voor een langere periode de inrichting van Nederland.
2.1 Inleiding
Omdat het klimaat verandert, wordt zowel mitigatie- als adaptatiebeleid gevoerd Het is zeer waarschijnlijk dat het grootste deel van de wereldwijde temperatuurstij- ging sinds het midden van de 20ste eeuw door de mens is veroorzaakt (IPCC, 2007).
Recente inzichten in deze opwarming en de gevolgen daarvan worden bespro- ken in paragraaf 2.2. Om deze opwarming te verminderen wordt mitigatiebeleid
gevoerd, ofwel beleid dat erop gericht is de uitstoot van broeikasgassen naar de atmosfeer te verminderen (zie paragraaf 2.3). Het Nederlandse mitigatiebeleid richt zich deels op het nakomen van de Kyoto-verplichting tot en met 2012 (paragraaf
2.4.1) en deels op het voldoen aan nationale en Europese afspraken tot en met
2020 (zie paragraaf 2.4.2 en 2.4.3). Omdat het klimaat toch zal veranderen (maar wel minder dankzij mitigatiebeleid), ontwikkelt Nederland ook adaptatiebeleid om de gevolgen van klimaatverandering te verminderen (zie paragraaf 2.5).