Het werkprogramma Schoon en Zuinig draagt niet alleen bij aan het terugdringen van de broeikasgasemissies. Ook stimuleert het een afname van de luchtverontreiniging tot 2020 en de ontwikkeling van schone technologie op de lange termijn (2050). De positieve bijdrage aan het luchtbeleid kan oplopen tot circa enkele honderderden mil- joenen euro in 2020 (Van den Wijngaart en Ros, 2009). Op de langere termijn kan ook synergie worden verwacht van klimaat- en energiemaatregelen met het luchtbeleid, bijvoorbeeld bij toepassing van nieuwe voertuigtechnieken zoals elektrische auto’s en/ of met waterstof-aangedreven auto’s.
In deze eeuw zijn na 2020 verdergaande broeikasgasreducties nodig om de mondiale temperatuurverandering te beperken tot maximaal 2ºC. Vanuit dit langetermijnper- spectief zijn in de toekomst daarom zeer klimaatvriendelijke technieken nodig, zoals
wind op zee en kolencentrales met afvang en ondergrondse opslag van CO2 (CCS).
Andere opties die in Schoon en Zuinig worden genoemd, zoals nieuwe elektriciteits- centrales op aardgas en de huidige generatie biobrandstoffen voor het verkeer, zijn niet klimaatvriendelijk genoeg om de gewenste broeikasgasreductie op termijn te realiseren (Van den Wijngaart en Ros, 2009).
Beleidsopties voor Nederland
In de kabinetsbrief bij de Monitor Schoon en Zuinig en Verkenning Schoon en Zuinig wordt gesteld dat het Kabinet aanvullend en/of alternatief beleid voorbereidt, zodat indien het Kabinet daartoe besluit, bij de evaluatie in het voorjaar van 2010 direct maatregelen kunnen worden genomen (VROM, 2009e). Uit de Verkenning blijkt dat intensiveren van de beleidsinstrumenten uit Schoon en Zuinig (zoals subsidies, fiscale maatregelen, normering en convenanten) niet voldoende is om het nationale emissiedoel te realiseren (ECN en PBL, 2009a). Daarvoor zijn aanvul- lende, mogelijk meer verplichtende beleidsinstrumenten nodig, met name binnen de niet-ETS-sectoren. Voor de ETS-sector geldt dat een verlaging van het emis- sieplafond in het Europese emissiehandelssysteem door de Europese Commissie het door het Kabinet beoogde reductiedoel (30% ten opzichte van 1990) binnen bereik kan brengen. De Europese Commissie besluit mogelijk tot zo’n verlaging als in december 2009 in Kopenhagen wereldwijd overeenstemming wordt bereikt over vergaande reducties voor de periode na 2012.
Het reductietekort kan tevens worden verkleind door de aankoop van buitenlandse emissierechten door de overheid. Voor het nationale inkomen is dit veruit de aan- trekkelijkste optie (CPB, 2008). De uitgaven van de overheid nemen bij deze optie echter wel toe. Bovendien heeft de aankoop van buitenlandse emissierechten, anders dan binnenlandse maatregelen, geen gunstige neveneffecten op luchtkwa- liteit, energiebesparing, hernieuwbare energie en technologieontwikkeling (PBL, 2008) (zie ook tekstbox Luchtkwaliteit en schone energietechnologie profiteren van
klimaatbeleid Schoon en Zuinig). Aankoop van buitenlandse emissierechten kunnen
aan de andere kant wel weer bijdragen aan een duurzame ontwikkeling van ontwik- kelingslanden (IOB, 2008). In plaats van aankoop, kan de overheid ook CDM- en JI-emissierechten inzetten die de overheid heeft meegenomen uit de Kyoto-periode (zie paragraaf 2.4.1) Ook kan de Nederlandse overheid besluiten om zelf ETS-emissie- rechten op te kopen of niet te veilen. Hierdoor zal de CO2-prijs stijgen en verbetert
de rentabiliteit van reductiemaatregelen.
Ten slotte zou Nederland ook kunnen besluiten om de nationale emissiedoelstel- ling te beperken tot de niet-ETS-sectoren. Dat zou de resterende beleidsopgave, die ontstaat als gevolg van het doorvertalen van het Europese emissieplafond naar een Nederlands plafond, met 16 Mton CO2-equivalenten verminderen. Een argu-
ment hiervoor kan zijn dat de Europese Commissie na 2012 alleen nog emissiepla- fonds voor deze sectoren aan lidstaten oplegt, en niet meer voor nationale totale broeikasgasemissies. De ETS-sectoren van lidstaten vallen dan immers onder een Europees emissieplafond, zonder toedeling naar nationale emissieplafonds.
2.5 Beleidsprestatie hernieuwbare energie
Het aandeel hernieuwbare energie van het binnenlandse energiegebruik is in 2008 gestegen tot 3,4%. Wanneer de huidige SDE- en MEP-budgetten tot 2020 doorlopen, en als rekening wordt gehouden met de in het Aanvullend Beleidsakkoord aange- kondigde uitbreiding van windenergie op zee, dan komt het aandeel hernieuwbare energie in 2020 naar verwachting uit op circa 5%. Met veel moeite kan dit aandeel
hernieuwbare energie oplopen tot 15%, maar ook dan wordt de doelstelling van 20% hernieuwbare energie in 2020 niet gehaald.
Aandeel hernieuwbare energie is gegroeid
In 2008 was 3,4% van het primaire energiegebruik afkomstig van hernieuwbare energiebronnen (voorlopige cijfers, zie Figuur 2.5.1) (CBS, 2009a). In 2007 was dit aandeel nog 2,9%. Deze groei komt vooral door een toename van windenergie en het gebruik van biomassa. De productie van windenergie groeide met circa een kwart ten opzichte van 2007, vooral door het bijplaatsen van nieuwe grote molens, zowel op land als op zee. Elektriciteitscentrales zijn meer biomassa gaan meestoken. In de brandstof voor het wegverkeer is het aandeel biobrandstoffen toegenomen van 2,8% in 2007 tot 3,0% in 2008. Volgens de regels van het Besluit Biobrandstoffen bedroeg dit aandeel 2,00% in 2007 (VROM, 2008f) en, op basis van voorlopige cijfers, 3,26% in 2008 (VROM, in voorbereiding). Dit besluit maakt het voor bedrijven onder meer mogelijk om een administratieve voorraad biobrandstof- fen aan te houden. De CBS-methode verschilt hierin en gaat uit van fysieke hoeveel- heden die op voorraad worden gehouden of op de markt zijn gebracht. Verwacht wordt dat het aandeel biobrandstoffen in 2009 en 2010 (volgens de regels van het Besluit) rond de doelen voor 2009 (3,75%) en 2010 (4%) zal liggen. De bijdrage van overige bronnen van hernieuwbare energie, zoals zonne-energie en waterkracht, bleef ook in 2008 met een aandeel van 0,2% bescheiden.
Het aandeel hernieuwbare energie en hernieuwbare elektriciteit lag in 2008 op basis van voorlopige cijfers nog achter bij de doelstellingen. Het gerealiseerde aandeel biobrandstof- fen is voldoende om de tussendoelen in 2007 (2,00 %) en 2008 (3,25%) te halen. Bron: CBS Statline; VROM, 2008f en VROM, In voorbereiding (biobrandstoffen).
Figuur 2.4 2000 2010 2020 0 4 8 12 16 20 24 % primair energiegebruik Historie Doel Hernieuwbare energie Hernieuwbare energie 2005 2010 0 1 2 3 4 5 % totale energieafzet Biobrandstoffen wegverkeer 2000 2005 2010 0 2 4 6 8 10 % totaal elektriciteitsverbruik Hernieuwbare elektriciteit Figuur 2.5.1
Het aandeel hernieuwbare energie is beduidend lager dan het aandeel ‘hernieuw- bare elektriciteit’, omdat de opwekking van duurzaam geproduceerd warmte maar langzaam toeneemt (SenterNovem, 2009a). In 2006 bedroeg het aandeel duur- zaam geproduceerde warmte nog slechts 1,8% van de totaal opgewekte ‘nuttige’ warmte. Technologieën om warmte ‘duurzaam’ op te wekken, zoals (afval)hout verbranding, warmtepompen en zonnecollectoren worden nog maar op een beperkte schaal ingezet.
Aandeel hernieuwbare elektriciteit nam fors toe in 2008
Hernieuwbare elektriciteit is elektriciteit die is opgewekt met behulp van her- nieuwbare bronnen zoals windenergie. Volgens voorlopige cijfers is het aandeel hernieuwbare elektriciteit van het binnenlandse elektriciteitsverbruik gestegen van 6,0% in 2007 naar 7,5% in 2008 (CBS, 2009b). Deze stijging is voornamelijk veroor- zaakt door een toename van de elektriciteitsproductie uit windenergie. Windener- gie leverde hiermee de grootste bijdrage aan de productie van hernieuwbare elek- triciteit in Nederland. Ook de elektriciteitsproductie uit het bij- en meestoken van biomassa in centrales is, na een forse daling in 2007, vorig jaar weer gegroeid. De bijdrage was echter nog niet op het niveau van 2005 en 2006. Omdat de vraag naar duurzaam geproduceerde elektriciteit in Nederland groter was dan het aanbod, was er in 2008 een aanzienlijke import van groene stroomcertificaten; namelijk 15 procent van het binnenlandse elektriciteitsverbruik. Deze import wordt echter niet meegerekend voor de Nederlandse doelstelling. In 2010 zal het aandeel hernieuw- bare elektriciteit naar verwachting rond het doel (een aandeel van 9%) liggen (ECN en PBL, 2009a).
Ondanks voldoende budget is er geen garantie dat het tussendoel 2011 wordt gerealiseerd
Voor het tussendoel om 2.285 MW hernieuwbare elektriciteit in 2011 te hebben gecommitteerd, is ruim voldoende SDE-subsidie beschikbaar gesteld. In een brief aan de Tweede Kamer is financiële ruimte aangegeven voor circa 3.000 MW nieuw vermogen in de periode 2008-2011 (EZ, 2009a). Er is echter geen garantie dat het beschikbare budget daadwerkelijk wordt benut, en daarmee ook niet dat het doel voor 2011 wordt gerealiseerd. Zo was in 2008 ongeveer 40% van het voor de SDE beschikbare budget gecommitteerd aan hernieuwbare elektriciteitsprojecten (EZ, 2009e; SenterNovem, 2009b). Vrijwel alle SDE-categorieën werden in dat jaar onderbenut, maar met name windenergie-op-land en elektriciteitsproductie met behulp van biomassa bleven aanzienlijk achter. Volgens de minister van EZ is dit bij windenergie-op-land onder meer veroorzaakt door vertragingen bij de aanvraag van vergunningen en bij biomassa door een te laag subsidiebedrag per kWh in com- binatie met strengere luchtemissie-eisen binnen de SDE-regeling. Het onbenutte SDE-budget voor 2008 blijft volgens het Kabinet overigens wel beschikbaar. De doelstelling voor hernieuwbare energie in 2020 wordt vrijwel zeker niet gerealiseerd
Het doel van Schoon en Zuinig om een aandeel van 20% hernieuwbare energie in het primaire energiegebruik te realiseren, wordt naar verwachting niet gerealiseerd. De hernieuwbare energieproductie bereikt in 2020 een niveau van 5% tot 15%. Het uiteindelijke niveau wordt vooral bepaald door de mate waarin hernieuwbare elek- triciteitsproductie via de SDE wordt gestimuleerd en door het aandeel biobrand-
stoffen in het wegverkeer (ECN en PBL, 2009a). In het Aanvullend Beleidsakkoord is aangekondigd dat de SDE ruimer en robuuster wordt gefinancierd uit een opslag op het elektriciteitstarief. Bij de uiteindelijke vormgeving zullen de koopkrachteffecten en de budgettaire beheersbaarheid wel worden meegewogen. Het beschikbare extra budget voor de SDE is nog niet bekend.
Bij een structurele doorloop van de huidige SDE- en MEP-budgetten plus de in het
Aanvullend Beleidsakkoord van maart 2009 toegezegde middelen voor uitbreiding
van wind op zee, wordt in 2020 naar verwachting bijna 12% van de elektriciteitsvraag met hernieuwbare elektriciteit gedekt. Inclusief biobrandstoffen (aandeel van 8%) bedraagt het aandeel hernieuwbare energie in het totale energiegebruik daarmee waarschijnlijk 5%. De totale kosten voor de overheid tot 2020 bedragen dan circa 11,5 miljard euro.
De bovenwaarde van het aandeel hernieuwbare energie (15%) is alleen haalbaar als het stimuleringsbeleid zodanig wordt geïntensiveerd dat daarmee in 2020 35% hernieuwbare elektriciteit wordt gerealiseerd. Dat percentage stemt overeen met een verzoek van de Tweede Kamer in de motie Samsom en wordt op de termijn tot 2020 als technisch maximaal realiseerbaar geacht (ECN en PBL, 2009a). Daar- voor is tot 2020 cumulatief circa 18,1 miljard euro nodig. Bij deze bovenwaarde is bovendien uitgegaan van een verplicht aandeel biobrandstoffen in het wegverkeer van 20%. Als Nederland als enige op een hogere doelstelling inzet dan de andere Europese landen, dan is een dergelijk aandeel nog steeds haalbaar (zie tekstbox 2e
generatie biobrandstoffen nog onvoldoende beschikbaar voor doelen 2020). Beleidsmatig
is hierover echter nog geen beslissing genomen. Om het doel van 20% hernieuwbare energie te realiseren is aanvullend beleid nodig, met name voor groen gas (biogas) en duurzame warmte.
Realisatie Europees doel voor hernieuwbare energie onzeker
Het is onzeker of met de bovenwaarde (15% hernieuwbare energie) het doel wordt gehaald dat in het Europese energie- en klimaatpakket voor Nederland is vast-