Beleidsprestatie energiebesparing

Het werkprogramma Schoon en Zuinig, het beleid uit het Aanvullend Beleidsakkoord en het Europese beleid leiden tot een versnelling van het energiebesparingstempo van circa 1% nu naar 1,4% tot 1,8% in de periode 2011-2020. Daarmee wordt de doel- stelling van het Kabinet (gemiddeld 2% energiebesparing per jaar) niet gerealiseerd. Energiebesparingstempo tot nu toe blijft ruim onder het doel van 2% per jaar De besparing op het totale energiegebruik, berekend conform het Protocol Moni- toring Energiebesparing, bedroeg gemiddeld ruim 0,9% ± 0,3 procent-punt per jaar voor de periode 1995-2007 (Gerdes en Boonenkamp, 2009). Als de besparing betrokken wordt op het totale gebruik exclusief feedstocks (conform de definitie in Schoon en Zuinig), dan komt het nationale energiebesparingstempo uit op 1,1% ± 0,3 procent-punt (zie Figuur 2.6.1). De sectorale besparing varieert tussen 0,1% voor transport en 2,6% voor de land- en tuinbouw (inclusief 0,7%-punt besparing door WKK’s). De nationale besparing blijkt na 2000 geleidelijk af te nemen. Hetzelfde geldt voor de industrie maar vooral voor transport. Alleen in de land- en tuinbouw is er vanaf 2000 sprake van een voortdurende opgaande besparingstrend.

De gemiddelde jaarlijkse energiebesparing vanaf 1995 vlakt in de periode 1998-2007 af naar circa 1% per jaar. Besparing op feedstocks zijn hierin niet meegerekend, conform de definitie van energiebesparing in Schoon en Zuinig. Bron: Gerdes en Boonenkamp, 2009.

Figuur 2.6.1

1998 2002 2006 2010 2014 2018 2022 0

1 2

3 Gemiddelde jaarlijkse besparing (%) _{Energiebesparingstempo} vanaf 1995 Onzekerheid   Energiebesparing Nederland Doel energiebesparings- tempo vanaf 2011

In de recente periode 2000-2007 bedroeg de gemiddelde besparing ruim 0,6% (Gerdes en Boonenkamp, 2009). Volgens de Schoon en Zuinig definitie was dat 0,8%. Dit is minder dan de helft van de Schoon en Zuinig doelstelling van gemiddeld 2% per jaar die vanaf 2011 bereikt moet worden. De recente waarden zijn beduidend lager dan die voor de gehele periode 1995-2007, omdat in de jaren negentig relatief hoge besparingen werden gerealiseerd. De jaar-op-jaar-besparing is sinds 2000 nooit meer boven de 1% uitgekomen.

Energiebesparing halveerde bijna de toename van het energiegebruik

Energiebesparing heeft in de periode 1995-2007 de toename van het Nederlandse energiegebruik bijna gehalveerd (Gerdes en Boonenkamp, 2009). Dit blijkt uit een decompositie van de toename van het verbruik naar alle factoren die het energie- gebruik bepalen, zoals meer productie, woningen en verplaatsingen, zwaardere auto’s, nieuwe apparaten en veranderingen in het energieaanbod. Deze factoren samen hebben gezorgd voor een toename van het verbruik met 16% tussen 1995 en 2007. Zonder energiebesparing zou de toename 30% zijn geweest. De besparing is vooral in de energiegebruikende sectoren gerealiseerd en niet zozeer door verbete- ringen van de efficiëntie in de energiesector zelf.

2% energiebesparing per jaar in de periode 2011-2020 wordt vrijwel zeker niet gehaald

Voor de periode 2011-2020 wil het Kabinet een energiebesparing van gemiddeld 2% per jaar realiseren. Door maatregelen uit het werkprogramma Schoon en Zuinig en het Aanvullend Beleidsakkoord zal het tempo van energiebesparing in die periode toenemen tot gemiddeld 1,4% tot 1,8% per jaar, maar dat is onvoldoende om de doel- stelling te halen (ECN en PBL, 2009a) (zie Figuur 2.6.2).

Het energiebesparingstempo is nu lager dan in de Milieubalans 2008 werd aangege- ven. Toen werd voor de periode 2011-2020 nog een tempo van 1,6%-2,3% gemiddeld per jaar verwacht (exclusief feedstocks). Dit verschil komt enerzijds doordat nu een lagere besparing in PJ wordt verwacht. Anderzijds is het energiegebruik in het geac- tualiseerde referentiescenario hoger dan in het referentiescenario dat vorig jaar werd gebruikt. Vooral in de gebouwde omgeving wordt de besparing nu substan- tieel lager geschat. In de Milieubalans 2008 werd nog verondersteld dat de doel- stelling uit het convenant Meer met Minder (100 PJ besparing) zou kunnen worden bereikt (PBL, 2008). Dat stoelde op het voornemen in Schoon en Zuinig uit 2007 om de doelstelling desnoods met meer verplichtende instrumenten af te dwingen (ECN en MNP, 2007). Weliswaar onderzoekt VROM momenteel twee meer verplichtende instrumenten (i.c. normering in de bestaande bouw en verhandelbare energiebe- sparingscertificaten), maar in de Verkenning is geoordeeld dat de uitwerking nog niet concreet genoeg is om ervan uit te kunnen gaan dat daarmee de beoogde 100 PJ besparing kan worden bereikt.

Voor 2011 wordt een besparing verwacht van 23-54 PJ. Mogelijk wordt het tussen- doel van 29-61 PJ uit Schoon en Zuinig gerealiseerd.

2.7 Adaptatiebeleid

Adaptatiebeleid op alle schaalniveaus in ontwikkeling

Om de gevolgen van klimaatverandering te beheersen, wordt op verschillende schaalniveaus adaptatiebeleid gevoerd. Recent heeft de Europese Commissie het witboek Adaptatie uitgebracht (EC, 2009c). Daarin is het belang van adaptatie voor de EU wederom erkend, maar wordt vooralsnog geen nieuw adaptatiebeleid ontwikkeld. De Europese Commissie beoogt de adaptatieopgaven zoveel mogelijk in bestaande richtlijnen te integreren (EU Kaderrichtlijn Water, Hoogwaterrichtlijn, Vogel- en Habitatrichtlijn). Ook onderzoekt de Europese Commissie in hoeverre de regionale gevolgen van klimaatverandering mede een basis kunnen vormen voor de verdeling van de bestedingen uit de Europese Cohesie fondsen.

In Nederland wordt adaptatiebeleid niet alleen door het Rijk gevoerd, maar ook door provincies, waterschappen en gemeenten. Voor het Kabinet is een klimaatbe- stendige inrichting van Nederland één van de speerpunten uit het Coalitieakkoord. Het Ministerie van VROM heeft het PBL gevraagd om eind 2010 te komen met opties voor een ruimtelijke strategie waarmee Nederland ook op lange termijn kli- maatbestendig kan worden gemaakt. De gevraagde studie is een aanvulling op het advies van de Deltacommissie (gepresenteerd in september 2008) dat vooral inging op de problematiek rond klimaatverandering en water (Deltacommissie, 2008). Het verwachte energiebesparingstempo volgens de definitie in Schoon en Zuinig (exclusief feedstocks) in de periode 2011-2020 varieert tussen 1,4% en 1,8%. Zowel het huidig vast- gestelde plus voorgenomen beleid als de intensivering hiervan zijn onvoldoende om de doelstelling in de periode 2011-2020 te realiseren. Bron: ECN en PBL, 2009a.

Figuur 2.6.2 Huidig (voorgenomen) beleid Intensivering (voorgenomen) beleid 0,0 0,4 0,8 1,2 1,6 2,0

2,4 Gemiddelde jaarlijkse besparing vanaf 2011 (%) _{Invloed beleid} Autonoom

Energiebesparing, 2011 - 2020

Toekomstige klimaatbestendigheid gevoelig voor ruimtelijke ontwikkelingen Klimaatverandering veroorzaakt ook in Nederland tal van effecten (MNP, 2005; Ligtvoet et al., 2009) (zie ook paragraaf 2.1). Hoewel het tempo en de omvang van de veranderingen nog onzeker zijn, mag op basis van de huidige kennis worden aangenomen dat de Nederlandse samenleving zich in de meeste gevallen goed zal kunnen aanpassen aan de gevolgen van klimaatverandering. De kwetsbaarheid van Nederland voor zogeheten ‘worstcase scenario’s’ van klimaatverandering is echter nog niet goed onderzocht (Ligtvoet et al., 2009).

Op een aantal punten is het aanpassingsvermogen beperkt of onzeker. Dit heeft vooral te maken met de relatieve traagheid en onomkeerbaarheid van ruimtelijke ontwikkelingen in Nederland. Ruimtelijke keuzes, zoals die rond stedelijke en infra- structurele ontwikkeling, het watersysteem en natuurontwikkeling werken namelijk lange tijd door en hebben gevolgen voor meerdere generaties. Keuzes die in de komende decennia worden gemaakt, bepalen dan ook mede de klimaatbestendig- heid van Nederland in de komende eeuw en de oplossingsruimte die er is voor aanpassingen als de klimaatverandering anders of sneller verloopt dan verwacht. Speerpunten voor een klimaatbestendige ruimtelijke strategie

Een klimaatbestendige ruimtelijke strategie zou volgens de recente PBL-studie de volgende speerpunten moeten bevatten: i) de veiligheid op lange termijn tegen overstromen, ii) waarborgen van de zoetwatervoorziening, gekoppeld aan het gebruik door landbouw en natuur, iii) een klimaatbestendiger ontwikkeling van de Ecologische Hoofdstructuur en iv) de integratie van de klimaatopgaven in het stedelijk gebied. Daarnaast vragen v) de transportnetwerken en energievoorzie- ning aandacht op nationaal niveau, evenals vi) de mogelijke gevolgen voor de volksgezondheid (vooral infectieziekten) en het mogelijk grotere risico van ziekten en plagen voor dieren en gewassen. Vooral de speerpunten i t/m iv vragen tijdige keuzes over de ruimtelijke inrichting en ontwikkeling van Nederland. Ook het trans- portnetwerk en de energievoorziening hebben een ruimtelijke component, al is het areaalbeslag van deze netwerkstructuren zeer beperkt. De mogelijke toename van het risico op infectieziekten voor de mens en ziekten en plagen voor dieren en gewassen hebben geen duidelijke ruimtelijke dimensie, maar vragen aandacht vanwege de soms grote maatschappelijke gevolgen.

Integrale opgave op verschillende bestuurlijke speelvelden

Een op lange termijn klimaatbestendige inrichting van Nederland vraagt rond de benoemde speerpunten i) afstemming van visievorming tussen verschillende beleidsterreinen en ii) samenhang in besluitvorming en beleidsuitvoering op ver- schillende schaalniveaus. Gegeven deze speerpunten kunnen verschillende bestuur- lijke speelvelden worden aangewezen (Ligtvoet et al., 2009):

ƒ Het hoofdwatersysteem en de kustzone.

Hier komen de problematiek van lange termijn veiligheid tegen overstromen, de zoetwatervoorziening en de natuurkwaliteit van de rivieren, het IJsselmeerge- bied, de Waddenzee, de kustzone en de Zuidwestelijke delta bij elkaar. Hier is de rijksoverheid primair verantwoordelijk, maar ook de provincies en gemeenten spelen een belangrijke rol daar waar het gaat om de ruimtelijke gevolgen en de ontwikkeling van deze gebieden.

ƒ De zoetwatervoorziening.

Hier komen de keuzes over het wateraanbod vanuit het hoofdwatersysteem en watervraag vanuit het landelijke gebied bij elkaar. De watervraag wordt daarbij in belangrijke mate bepaald door de landbouw en de natuur. Dit speelveld is complex door de noodzakelijke afstemming tussen keuzes op nationaal niveau en regionaal niveau en de veelheid aan maatschappelijke opgaven die verband houden met de verzilting, bodemdaling, de beschikbaarheid van zoetwater en de klimaatbestendigheid van de Ecologische Hoofdstructuur.

ƒ De klimaatbestendigheid en integrale ontwikkeling van het stedelijk gebied. Hier vraagt klimaatverandering om maatregelen ter bestrijding van de water-

overlast en mogelijke nadelige gezondheidseffecten en om een hittebestendiger bouw en inrichting. Daarnaast kan bij herstructurering en nieuwe stedelijke ont- wikkelingen synergie worden bereikt met maatregelen gericht op het vermin- deren van de uitstoot van broeikasgassen en verbeteren van de fysieke leefom- gevingskwaliteit (meer ‘groen en blauw’ in en om de stad). Het initiatief ligt hier primair bij de gemeenten, maar via verschillende beleidsterreinen beïnvloeden ook de rijks- en provinciale overheden de stedelijke ontwikkeling.

ƒ Transportnetwerken en energievoorziening.

Deze zijn vooral gevoelig voor weersextremen en vragen aandacht vanwege het belang voor het maatschappelijk functioneren. De huidige kabinetsdoelen voor de ontwikkeling van hernieuwbare energie bieden ook kansen om de klimaat- bestendigheid van de energievoorziening te vergroten (bijv. door verminderde afhankelijkheid koelwater en diversificatie van energiebronnen en -voorziening). Hieraan is de belangrijke vraag verbonden in hoeverre zal worden gekozen voor een centrale of juist meer decentrale energievoorziening.

Kansen voortvloeiend uit de actuele beleidsagenda

Het nationale programma Adaptatie Ruimte en Klimaat (ARK) verkent sinds 2006 de mogelijkheden om ruimtelijke vraagstukken rond adaptatie op te lossen. De actuele beleidsagenda vraagt om nu al keuzen te maken in het licht van klimaat- verandering en klimaatbestendigheid (Ligtvoet et al., 2009). Dit geldt bijvoorbeeld voor de stedelijke ontwikkeling in relatie tot de veiligheid tegen overstromen, voor een klimaatbestendiger ontwikkeling van de Ecologische Hoofdstructuur (beoogde afronding in 2018) en voor het benutten van win/win situaties in het stedelijk gebied. Ook keuzen rond de uitwerking van de kabinetsdoelen voor de ontwikke- ling van hernieuwbare energiebronnen tot 2020 kunnen bijdragen aan het vermin- deren van de klimaatgevoeligheid van de energienetwerken. Vooral in het stedelijk gebied zullen er in de nabije toekomst grote investeringen plaatsvinden: er liggen plannen voor verdichting, herstructurering en nieuwe stedelijke uitbreidingen. Naar verwachting komen er de komende decennia een miljoen woningen in Nederland bij, waarvan de helft in de Randstad. Dat betekent dat er belangrijke kansen liggen om op de korte termijn de opgaven voor klimaatbestendigheid te combineren met andere kabinetsdoelen, zoals het verbeteren van de kwaliteit van de leefomgeving, het terugdringen van het energiegebruik en van de uitstoot van broeikasgassen. De kennis en technologieën zijn daarvoor beschikbaar (Ligtvoet et al., 2009). Het komt nu aan op bestuurlijke keuzen.

Luchtverontreiniging

„ De recessie leidt voor de meeste luchtverontreinigende stoffen tot een extra

emissiedaling van 5-10% in 2010; de ammoniakemissies veranderen nauwelijks door de recessie. „ Met het vastgestelde beleid zullen de nationale emissieplafonds voor zwaveldioxide, stikstofoxiden

en vluchtige organische stoffen waarschijnlijk worden gehaald in 2010. De kans dat in 2010 het ammoniakplafond wordt gehaald is ongeveer 50%. Na 2010 nemen de nationale emissies van zwaveldioxide, ammoniak en vluchtige organische stoffen weer toe met het voorgenomen beleid. De nationale emissies van stikstofoxiden blijven ook tot 2020 verder afnemen.

„ Uitvoering van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit zal leiden tot een sterke afname van het aantal locaties met overschrijding van grenswaarden. Op sterk belaste locaties komen de concentraties van PM10 in 2011 en NO2 in 2015 rond de grenswaarden te liggen.

„ Ook na 2011 en 2015 zullen normen voor respectievelijk PM10 en NO2 waarschijnlijk op een beperkt aantal plaatsen nog worden overschreden, vooral in meteorologisch ongunstige jaren. Voor PM10 is het potentieel van aanvullende maatregelen en de tijd tot 2011 erg beperkt. Voor NO2 resteert nog meer tijd en kan lokaal meer effect worden bereikt.

„ Nederland zal naar verwachting tussen 2010 en 2020 de stedelijke achtergrondconcentratie van PM2,5 moeten verlagen met 15%. Met het voorgenomen Europese en nationale beleid is de kans ongeveer 50% dat dit doel wordt gehaald.

„ Het luchtbeleid profiteert van het klimaatbeleid, omdat klimaatmaatregelen veelal ook de emissies van luchtverontreinigende stoffen reduceren. Daardoor kan bespaard worden op luchtmaatregelen. Dit kostenvoordeel kan oplopen tot circa enkele honderden miljoenen euro per jaar in 2020.

3.1 Inleiding

Luchtverontreiniging leidt tot negatieve gezondheidseffecten en tot schade aan natuur, gewassen en gebouwen door blootstelling aan verzurende en vermestende stoffen en ozon. Luchtverontreiniging kan ook de opwarming van de aarde versnel- len of vertragen. Om de nadelige effecten van luchtverontreiniging op gezondheid en natuur te verminderen, zijn op Europees niveau nationale emissieplafonds afge- sproken en wordt sectoraal bronbeleid gevoerd (paragraaf 3.2). Daarnaast zijn in de Europese regelgeving grenswaarden vastgelegd waar de luchtkwaliteit minimaal aan moet voldoen (paragraaf 3.3). In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de effecten van het beleid op emissies en concentraties van luchtverontreinigende stoffen. De

gevolgen voor de gezondheid komen aan de orde in de hoofdstukken 4 en 7, de gevolgen voor natuur in hoofdstuk 5.