De jaarlijkse fosfaatophoping in landbouwgronden wordt de komende jaren minder. Het doel van evenwichtsbemesting op lange termijn wordt echter alleen bereikt als de gebruiksnormen zodanig worden vastgesteld dat ze niet hoger zijn dan de fosfaatafvoer van gewassen. Dit is voor veel akker- en tuinbouwgewassen nog niet het geval.
De aangekondigde verfijningen van de mestregelgeving maken de uitvoering ervan complexer, zodat het moeilijker wordt de naleving daarvan te controleren.
De chemische toestand van negen van de 23 Nederlandse grondwaterlichamen voldoet op dit moment nog niet aan de doelen van de Kaderrichtlijn Water (KRW) voor 2015.
De doelstelling voor nitraat in grondwater op basis van de Nitraatrichtlijn wordt momenteel in een groot gebied overschreden, met name in gebieden met zand- en lössgrond. Het nitraatdoel van de KRW-Grondwaterrichtlijn wordt slechts in drie grondwaterlichamen overschreden. Oorzaak van het verschil is dat Nederland voor de KRW de kwaliteit van het grondwater op een grotere diepte toetst dan voor de Nitraatrichtlijn.
De huidige ecologische toestand van oppervlaktewaterlichamen is slechts in 1% van de
waterlichamen als goed beoordeeld. Voor 2015 is de verwachting dat circa 25% van de waterlichamen een goede ecologische toestand heeft, te bereiken door het nemen van inrichtingsmaatregelen die in de stroomgebiedbeheerplannen zijn voorgenomen.
Hydrologisch herstel van verdroogde natuurgebieden heeft tot nu toe nauwelijks plaatsgevonden. De recent geformuleerde doelen voor hydrologisch herstel in 2013 zijn ambitieus en lijken zonder extra bestuurlijke daadkracht niet haalbaar. Bovendien is het van belang dat op korte termijn begonnen wordt met systematische effectmonitoring.
De afname van de belasting van het oppervlaktewater door het gebruik van
gewasbeschermingsmiddelen stagneert. In 2007 was deze milieubelasting 85% lager dan in het referentiejaar 1998, maar in 2010 moet een reductie met 95% bereikt zijn. Om dit doel te bereiken is een extra inspanning nodig.
De ammoniakemissie uit de landbouw in 2010 wordt geraamd op 114 kiloton. Daarmee wordt de ruimte voor emissies van de landbouw onder het NEC-plafond maximaal benut. Er is echter een aantal onzekerheden, waardoor de emissie waarschijnlijk hoger zal uitvallen dan nu wordt geschat.
4.1 Inleiding
Dit hoofdstuk beschrijft de ontwikkeling van de milieukwaliteit in het landelijk gebied. In de Natuurbalans 2009 komt de kwaliteit van het landelijk gebied ook aan de orde maar dan mede in relatie tot activiteiten die in het landelijke gebied steeds belangrijker worden, zoals wonen, niet-agrarische werkgelegenheid, recreatie en waterberging. Deze paragraaf beperkt zich tot een analyse van ontwikkelingen in de landbouw omdat die een dominante invloed hebben op de milieudruk in het landelijk gebied.
Binnen de landbouw neemt het aantal bedrijven sterk af, van circa 125.000 in 1990 naar circa 75.000 in 2008 (CBS, 2009a). De vrijgekomen grond gaat voornamelijk naar de overblijvende bedrijven die daardoor in omvang groeien (schaalvergroting). Schaalvergroting vindt plaats om de kosten per eenheid product te verminderen en daarmee het inkomen van de boer op peil te houden. Recente plannen voor zeer grote veehouderijbedrijven, de zogenaamde megastallen, hebben maatschap- pelijke weerstand opgeroepen. In vier provincies zijn inmiddels burgerinitiatieven gestart om de komst van megastallen te blokkeren. In de directe omgeving van deze bedrijven neemt de milieudruk toe, landelijk gezien gaat het milieu er echter op vooruit. Door concentratie van de productie op een kleiner aantal bedrijven en door toepassing van luchtwassers kan de milieudruk door ammoniak en fijn stof namelijk afnemen. Deze milieuwinst treedt echter alleen op zolang de regulering van het maximum aantal dieren op nationale schaal van kracht blijft (Van Zeijts et al., 2008). Deze regulering zal in 2015 echter verdwijnen. In 2008 is de veestapel sinds lange tijd weer gegroeid.
De Nederlandse landbouw is veel intensiever dan elders in Europa. Het gebruik van meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen per hectare is hoog. De emissie per product is weliswaar lager, maar de emissie per hectare is hoger dan elders. Niet- temin is ook de emissie per hectare sinds de jaren tachtig sterk afgenomen (PBL, 2008a), vooral onder invloed van het milieubeleid.
De meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen die de landbouw gebruikt, komen voor een deel terecht in bodem, grond- en oppervlaktewater en kunnen daar leiden tot schade aan flora en fauna. Bij de productie, opslag en aanwending van mest komt ammoniak vrij, dat deels neerslaat in kwetsbare natuurgebieden en daar schade veroorzaakt. Drainage en grondwaterpeilbeheer ten behoeve van de landbouwproductie hebben geleid tot verdroging van natuurgebieden. Het gebruik van diergeneesmiddelen en stoffen met een hormoonverstorende werking heeft ongewenste effecten op de kwaliteit van bodem en oppervlaktewater.
De economische ontwikkeling van de landbouw wordt beïnvloed door het Gemeen- schappelijk Landbouwbeleid van de EU en door internationale marktontwikkelin- gen. Belangrijke ontwikkelingen in het EU-landbouwbeleid zijn: de inkomenssteun wordt verder losgekoppeld van de productieomvang, de melkquotering wordt jaarlijks verruimd en in 2015 afgeschaft, en er komt meer geld beschikbaar voor plattelandsbeleid (Tweede Kamer, 2007). Dit geld zal worden toegevoegd aan de uitgaven voor het Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP2) en op die manier ook een bijdrage kunnen leveren aan verbetering van de milieukwaliteit.
De recente marktontwikkelingen worden gedomineerd door de economische reces- sie. Het LEI (2009) laat zien dat de recessie vooral negatieve effecten heeft voor sterk van export afhankelijke sectoren (bloemen, bloembollen, vlees en zuivel) en sectoren die veel geld hebben geleend en dus hoge rentelasten hebben (glastuin- bouw en intensieve veehouderij). Daar staat tegenover dat veevoer, stikstofkunst- mest en olie goedkoper zijn geworden. Per saldo zullen investeringen in nieuwe technieken en innovaties voorlopig op een laag pitje komen te staan. Pas als de recessie langer aanhoudt, zal ook het productievolume in de landbouw afnemen.
4.2 Bodemkwaliteit
Tot 2008 werd in het bodembeleid de doelstelling gehanteerd dat de bodemkwa- liteit niet achteruit mocht gaan ten opzichte van de situatie in het voorafgaande jaar. Met ingang van 2008 is dit doel niet meer in de VROM-begroting opgenomen. Voor fosfor en stikstof (nitraat) gelden echter nog wel specifieke doelen voor de bodem (inclusief het grondwater), afkomstig uit het mestbeleid. Het bereiken van de nitraatdoelstelling wordt in paragraaf 4.3 geëvalueerd.
4.2.1 Worden de doelen gehaald?
De jaarlijkse ophoping van fosfor in de bodem (uitgedrukt in het fosfaatoverschot) is sinds 1986 met 60% afgenomen tot circa 40 kg/ha in 2007 (Figuur 4.2.1). Met de Europese Commissie is in 2005 afgesproken om voor fosfaat te komen tot even- wichtsbemesting in 2015. Dat houdt in dat de fosfaataanvoer via bemesting gelijk is aan de fosfaatafvoer via de oogst plus een onvermijdelijk verlies van maximaal 5 kg/ha (Tweede Kamer, 2004a). Als dit wordt gerealiseerd, betekent dit een reductie van de jaarlijkse ophoping met 95% ten opzichte van 1986. De emissie van fosfor naar oppervlaktewater door af- en uitspoeling zal hierdoor echter maar beperkt afnemen omdat deze vooral door de opgebouwde fosfaatvoorraad in de bodem wordt bepaald.
De aanvoer van fosfaat naar landbouwgrond wordt gereguleerd door middel van gebruiksnormen. De indicatieve gebruiksnormen van 2015 liggen bij akker- en tuin- bouwgewassen circa 10 kg/ha hoger dan de gemiddelde gewasafvoer. Die normen zijn dus nog te hoog voor evenwichtsbemesting. Voor grasland is de spreiding in gewasafvoer groot, waardoor het niet goed is in te schatten of gemiddeld voor alle grasland evenwichtbemesting zal worden bereikt. Dat wordt nog verder bemoei- lijkt wanneer gebruiksnormen worden afgestemd op de fosfaatvoorraad in de bodem.
4.2.2 Nieuw mestbeleid voor fosfaat
Het Vierde Actieprogramma Nitraatrichtlijn (Tweede Kamer, 2009a) geeft aan dat de gebruiksnormen voor fosfaat met ingang van 2010 afhankelijk zullen worden van de fosfaattoestand van de landbouwgrond. Boeren moeten de fosfaattoestand van hun grond periodiek laten vaststellen. Als er minder voor de plant opneem- baar fosfaat in de grond zit (fosfaattoestand ‘laag’), mogen boeren meer fosfaat toedienen dan wanneer er veel fosfaat beschikbaar is (fosfaattoestand ‘hoog’). De afspraken uit het Vierde Actieprogramma Nitraatrichtlijn zijn vertaald in wettelijke
regelingen, maar de benodigde wijziging van de Meststoffenwet is nog niet door het parlement goedgekeurd.
Het is de bedoeling om op termijn (Vijfde Actieprogramma Nitraatrichtlijn) bij het vaststellen van de gebruiksnormen ook rekening te houden met verschillen in gewasopbrengst en daardoor met verschillen in afvoer van fosfaat en stikstof in de geoogste producten.
4.2.3 Beleidsanalyse
De afname van jaarlijkse fosfaatophoping van de afgelopen 20 jaar was het gevolg van aanscherping van de mestgebruiksnormen. Dat heeft geleid tot een lager gebruik van dierlijke mest en fosfaatkunstmest. Een kleinere aanvoer van dierlijke mest was mogelijk door afname van de mestproductie van melkvee (effect van de melkquotering) en door voeraanpassingen bij varkens en pluimvee (onder andere door toevoeging van het enzym fytase aan het voer, waardoor minder voederfos- faat nodig was). Verder daalde de aanvoer van mest naar de bodem door afroming en opkopen van varkens- en pluimveerechten en door toename van de hoeveelheid fosfaat die via mestverwerking en export uit de landbouw kon worden afgevoerd. Ondanks deze ontwikkelingen treedt nog steeds fosfaatophoping op. Landbouw- kundig gezien is fosfaatbemesting die groter is dan de fosfaatafvoer alleen nodig op landbouwgrond met een fosfaattoestand ‘laag’; op circa 15% van het areaal (Schoumans, 2007). Op de overige gronden verhoogt fosfaatophoping het risico op uitspoeling naar het oppervlaktewater. Op de meeste landbouwgronden kan de fosfaatbemesting verder omlaag zonder dat de gewasopbrengsten daaronder lijden. Dat geldt minimaal voor circa 30% van het areaal waar de fosfaattoestand Het fosfaatoverschot daalde vooral door de afname van de fosfaataanvoer. Bron: CBS, Statline. Figuur 4.2.1 1980 1990 2000 2010 2020 0 40 80 120 160 200 kg/ha P2O5 Aanvoer Afvoer Overschot Fosfaatbalans landbouwgrond Doel
‘hoog’ is. Vooral bij bouwland en maïs is dit het geval, met name in het zuidelijk en oostelijk zandgebied (Schoumans, 2007).
Het Vierde Actieprogramma Nitraatrichtlijn stelt een nieuwe systeem van fosfaatge- bruiksnormen voor, dat rekening houdt met de fosfaattoestand van de bodem. Dat sluit aan bij de bemestingsadvisering en is in die zin een verbetering. Wel neemt de complexiteit van de mestregelgeving hierdoor verder toe en wordt controle op de naleving van het beleid moeilijker.
Verlaging van de fosfaatgebruiksnormen heeft als neveneffect dat minder dierlijke mest kan worden afgezet op landbouwgrond in Nederland (MNP, 2007; Van Grins- ven et al., 2008). In 2006 mochten boeren nog circa 200 miljoen kilogram fosfaat op hun land brengen, maar in 2015 zal de afzetruimte bij evenwichtsbemesting met een kwart gedaald zijn tot 145-150 miljoen kilogram fosfaat. Als boeren bij de fos- faatbemesting bovendien rekening zouden houden met de actuele fosfaattoestand van de bodem (conform de bemestingsadviezen), dan zou de afzetruimte tot circa 110 miljoen kg afnemen en zou een groot landelijk mestoverschot ontstaan. Dat betekent, dat de afzet van mest binnen of buiten de landbouw moet toenemen en/of dat de mestproductie verder moet afnemen. Al deze veranderingen zullen grote inspanningen van de landbouwsector vereisen.
De mestafzet buiten de landbouw kan toenemen door bewerking en verwerking, verbranding (energiewinning) of mestexport naar het buitenland. In een aantal praktijkexperimenten in het kader van innovatieprogramma’s proberen verwerkers momenteel dierlijke mest om te zetten in producten die fosfaatkunstmest kunnen vervangen zonder dat er stikstof wordt aangevoerd. Die producten zouden ook de export van fosfaat kunnen vergroten en zo het beroep op de bestaande fosfaat- voorraden verkleinen (zie tekstbox Fosfaat is een eindige grondstof). Of dit aan een structurele en duurzame oplossing zal bijdragen, is nog niet te zeggen. Dat geldt ook voor het effect van de ambitie van het Kabinet om te komen tot een duurzame veehouderij waarbij voer-mest kringlopen grotendeels gesloten zullen worden (Tweede Kamer, 2008a).
De mestproductie kan worden beperkt door fosfaatarmer veevoer te gebruiken of minder dieren te houden. Verkleining van de veestapel ligt gevoelig bij de sector en zal moeilijk te reguleren zijn omdat in 2015 zowel de melkquotering als het systeem van varkens- en pluimveerechten zullen vervallen. Uit voorlopige cijfers over 2008 blijkt dat de omvang van de veestapel sinds jaren weer is toegenomen. Het aantal runderen, varkens en kippen is in 2008 met circa 3% toegenomen. De mestproductie van 2008 blijkt eveneens te zijn gegroeid. In 2005 is met de Europese Commissie in het kader van het Derde Actieprogramma Nitraatrichtlijn afgesproken dat de stik- stof- en fosfaatproductie van de Nederlandse veestapel niet hoger wordt dan die van 2002 (Tweede Kamer, 2004a). In 2008 blijkt dit plafond voor fosfaat licht (1%) te zijn overschreden (CBS, 2009b).
Het mestoverschot zal minder groot worden als het opvolgen van de bemestings- adviezen beperkt zou worden tot de nattere landbouwgronden met een grote fosfaatvoorraad (fosfaatlekkende gronden). Hiermee zou een verdere verlaging van de af- en uitspoeling kunnen worden bereikt. Uit veldproeven met onder