Zeggenschap in het publieke domein
2.7 De noodzaak van terugtred
Dat alles neemt niet weg dat integriteit en legitimiteit in het publieke domein van groot belang zijn. Governance moet daaraan natuurlijk bijdragen. Niet vanuit de misvatting dat integriteit en legitimiteit door sturing worden bepaald, maar vanuit het idee dat integriteit en legitimiteit vragen om verankerd eigenaarschap, om verbondenheid in identiteit, om verantwoordelijkheid en verantwoording. Dan zijn gevarieerde vormen van ‘checks and balances’, van tegenkrachten
8 Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Tegenkracht organiseren. Lessen uit de kredietcrisis (Advies 50), Den Haag: RMO 2011.
natuurlijk nodig. Maar er gaat iets aan vooraf. En dat is de kwestie van zeggenschap.
Uitgangspunt is dat in een open samenleving vrije burgers vorm en uitdrukking kunnen geven aan hun opvattingen van het publieke belang. We zijn verschillend in onze ideeën en idealen over het goede leven. De democratie is alleen maar te begrijpen vanwege dat verschil – uiteindelijk is iedere burger deel van een minderheid. De rechtsstaat beschermt ons tegen een al te opdringerige staat, hoezeer deze zich ook democratisch gelegitimeerd weet. Legitimiteit in het publieke domein is dus in de eerste plaats afhankelijk van de ruimte voor verschil en dus van het recht om ongelijk te mogen zijn. Ervan uitgaande dat het in het publieke domein gaat om voor vele bur-gers wezenlijke waarden van solidariteit, lotsverbondenheid, zorg en empathie, is zeggenschap van burgers in het publieke domein dus cruciaal voor de legitimiteit ervan.9
Dat betekent dat aan de staat een bescheiden positie toekomt als het gaat om de inhoudelijke inrichting en richting van het publieke domein. Dat domein is per definitie pluralistisch en kent dus geen eenduidigheid van inrichting en richting. Dat nu geldt dan ook voor de governance. Sterker nog: over zeggenschap en governance in het publieke domein hebben burgers opvattingen die vaak voortkomen uit uiteenlopende tradities of die als vernieuwing worden gekoes-terd. De opkomst van nieuwe media heeft daaraan sterk bijgedragen.
Daarom moet niet al te lichtvaardig worden gesproken over ‘ver-maatschappelijking’ van overheidstaken als het gaat om terugtred en vergroting van eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaam-heid. Natuurlijk, de collectiviteit moet kleiner worden gemaakt ten faveure van het particuliere. Daarvoor gelden argumenten van betaalbaarheid, doelmatigheid, beheersbaarheid en normativiteit.
Een dergelijke terugtred valt echter pas serieus te nemen als er ook
9 Het blijft opmerkelijk dat vrijwel elk onderzoek naar solidariteit, bijvoorbeeld van het Sociaal en Cultureel Planbureau, laat zien dat deze waarde in Nederland een breed en stevig draagvlak kent. Wel is de Nederlander kritischer geworden over het recht op toe-gang tot voorzieningen (‘deservedness’) en maakt hij zich zorgen over betaalbaarheid.
daadwerkelijk sprake is van loslaten en overlaten. Dat nu kan alleen als wordt aanvaard dat burgers het publieke domein anders zul-len inrichten dan politiek voor wenselijk, mogelijk of noodzakelijk wordt gehouden. Te vaak valt in termen als vermaatschappelijking, zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid de verwachting te beluisteren dat burgers dezelfde taken die nu nog onder politieke regie worden uitgevoerd, op eenzelfde wijze zullen uitvoeren. De burger en zijn verbanden zijn dan eigenlijk uitvoeringsorganisaties van overheidsbeleid.
Als de overheid terugtreedt, zijn er uiteenlopende mogelijkheden: de samenleving continueert wat de overheid niet meer doet of stuurt (mantelzorg, kinderopvang); de samenleving voert een aantal taken niet meer uit (musea voor avant-gardekunst, opvang van psychia-trische verslaafden); de samenleving doet het anders (ontwikke-lingssamenwerking door burgers, thuisonderwijs op niet-religieuze grondslag); de samenleving doet het anders en op manieren die de overheid niet zint (gescheiden scholen voor zwak presterende jon-gens en hoogbegaafde meisjes, fundamentalistische internaten); de samenleving pakt nieuwe taken op (pensioenfondsen met woon- en zorgvoorzieningen, ‘gated communities’ met private scholen en vei-ligheidsvoorzieningen).
Bovendien betekent ruimte voor burgers en hun verbanden dat er meer verschil en grotere ongelijkheid zal ontstaan. Dat is iets waar de verzorgingsstaat allerminst op is ingericht en waar de bestaande politiek niet op is voorbereid. De voorspelde differentiatie in uit-komsten die de decentralisaties zullen opleveren, is slechts een be-scheiden voorafspiegeling van wat serieuze terugtred zal opleveren.
Dat houdt voor politiek en bestuur in dat men terughoudend moet zijn in de waardering en zeker ook de veroordeling van deze uit-komsten. Vooral politiek is het van belang niet in de bekende ge-lijkheidsfuik te zwemmen.10 Niet alleen geografisch zal er namelijk verschil ontstaan, maar ook binnen domeinen en tussen groepen
10 Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Terugtreden is vooruitzien. Maatschap
pelijke veerkracht in het publieke domein (Advies 54), Den Haag: RMO 2013.
en gemeenschappen. De een krijgt wel een rollator, de ander niet.
Hier zal kinderopvang royaal beschikbaar zijn, daar blijft het een private verantwoordelijkheid. In de ene gemeenschap organiseert de kerk of de moskee verslavingszorg, in de andere gemeenschap geldt daarvoor een verzekeringsarrangement. Dat zal wennen zijn en veel zelfbinding vergen.11
De consequentie van maatschappelijke zeggenschap en zelfsturing is het ontstaan van een nieuwe onoverzichtelijkheid. Denken in termen van stelsels, samenhangen en integraliteit past daar niet bij. Evenmin passen daarbij uniforme opvattingen over prestaties en kwaliteit, over professionele standaarden en normstelling, over inrichtingsvoorschriften en voortbrengingslogica’s. Dat geldt dus evenzeer voor governance. Zeggenschap in het publieke domein im-pliceert dat burgers en organisaties in vrijheid keuzes maken over hoe men wil sturen en gestuurd worden. Zoals politiek burgerschap een eenzijdige relatie is van de burger ten opzichte van de staat, zo geldt in het publieke domein een vergelijkbare eenzijdigheid inzake wat we maatschappelijk burgerschap zouden kunnen noemen. De kern van zeggenschap is uiteraard dat deze ook voor de vormgeving van zeggenschap geldt.
Politiek-bestuurlijk betekent dit hernieuwde aandacht voor rechts-statelijkheid. Alleen een sterke rechtsstaat kan de neutraliteit van de overheid tegenover het pluralisme van het publieke domein garanderen. De rechtsstaat treedt op tegen monopolies, beschermt het verenigingsrecht en maakt uittreding uit gemeenschappen mo-gelijk. De rechtsstaat treedt op tegen onaanvaardbare uitsluiting en geweld in het publieke domein. En omdat vrijheid en zeggenschap in het publieke domein ongetwijfeld gepaard gaan met conflict en strijd, is een royale toegang tot het recht cruciaal.12 Welke
vrijheids-11 Ik zwijg dan nog over de ook financiële herverdeling tussen het collectieve en het par-ticuliere. Als de burger minder collectief gefinancierde voorzieningen krijgt en meer afhankelijk is van particulier initiatief, is een dergelijke herverdeling niet alleen nood-zakelijk, maar ook alleszins redelijk.
12 Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling 2013.
rechten de burger heeft in de vormgeving van het publieke domein en wanneer sprake is van de uitoefening van dwang en geweld, blijven politieke vragen die alleen in debat kunnen worden beant-woord. Dat laat ook zien dat terugtred geen technocratische operatie is, maar door en door politiek is. Ergo, er blijft nog een zeer royaal politiek domein over, waarin principiële kwesties aan de orde zijn en het debat in alle heftigheid kan worden gevoerd over insluiting en uitsluiting, over grenzen van zelforganisatie en zelfregulering, over rafelranden en restgebieden, over burgers voor wie niemand wil zor-gen en met wie niemand solidair is. En niet in de laatste plaats: over de vormgeving van zeggenschap in een open samenleving.