Vakmanschap voor ambtenaren in de 21ste eeuw
4.3 De overheid: New Public Management, netwerken en improvisatie
De hiervoor geschetste samenleving is minder stuurbaar dan ooit.
En de hervorming van de overheid in de afgelopen decennia kan in hoge mate worden geïnterpreteerd als een manier van omgaan met deze verminderde stuurbaarheid: door macht te verplaatsen naar internationale organisaties, door verwachtingen te temperen over wat de overheid vermag, door te decentraliseren en daarmee de macht dichter bij de burger te brengen en door te vertrouwen op andere vormen van coördinatie die minder leunen op hiërarchische organisaties en gezag.
New Public Management
Deze ontwikkelingen worden vaak toegeschreven aan de opkomst van een andere manier van nadenken over de rol en de organisa-tie van de overheid, een neoliberaal perspecorganisa-tief, met zijn bestuurs-kundige pendant: New Public Management. Vanaf het begin van de jaren tachtig van de vorige eeuw begon, met name in de Verenigde Staten onder Reagan en in het Verenigd Koninkrijk onder Thatcher, het idee aan kracht te winnen dat de overheid niet de oplossing voor maatschappelijke problemen was, maar juist onderdeel van het pro-bleem. In toenemende mate werd de overheid gezien als niet alleen inefficiënt en ineffectief, maar erger nog: als traag, verspillend, een belemmering voor individueel initiatief en een blokkade voor innovatie. Zoals Reagan het ooit in een speech zei: ‘The nine most
terrifying words in the English language are, I’m from the govern-ment and I’m here to help.’
Het neoliberale perspectief en New Public Management in het bij-zonder zijn de inspirator van een grote verscheidenheid aan over-heidshervormingen geweest: het slechten van nationale tarief muren, bezuinigingen, privatiseringen, decentralisatie, outputmeting en -sturing, competitie en het vergroten van de keuzemogelijkheden van burgers. Vrijwel vanaf het begin is New Public Management omstreden geweest: er is gewezen op de ongewenste effecten van globalisering en het invoeren van marktwerking, op het gevaar voor verlies van het eigen karakter van de publieke sector en zelfs op de gevaren voor de democratie en de rechtsstaat.9 Veel van die kritiek is op zichzelf terecht. Het probleem van deze kritiek is echter dat New Public Management niet alleen een technisch antwoord op een technisch probleem is, maar ook de uitkomst van een overheid die zich probeert aan te passen aan de net beschreven fundamentele veranderingen in de samenleving.
Minder overheidsbemoeienis met de markt, het slechten van tarief-barrières tussen landen, het verlagen van belastingen en het hervor-men van de verzorgingsstaat zijn niet alleen uitingen van een hei-lig geloof in de zegeningen van de markt, maar ook een erkenning van de machtsverschuiving die globalisering gebracht heeft.10 Ook het privatiseren van telecom, energie en openbaar vervoer is niet alleen een teken van een vertrouwen op de markt, maar vergroot ook daadwerkelijk de keuzevrijheid van individuen. Keuzevrij-heid die intrinsiek gewaardeerd wordt. Het is bijvoorbeeld moeilijk voor te stellen dat tot 1989 de toenmalige PTT een monopolie op de verkoop van telefoontoestellen had. Prestatiemeting, bijvoor-beeld in ziekenhuizen en scholen, is niet alleen een maatregel die
9 G. Dijkstra, Botsende waarden in en rond publieke organisaties (intreerede), Haagse Hogeschool 2012.
10 Zie bijvoorbeeld de diverse bijdragen in T. Kwakkelstein, A. van Dam & A. van Raven-zwaaij (red.), Van verzorgingsstaat naar waarborgstaat, nieuwe kansen voor overheid en samenleving, Den Haag: Boom Lemma uitgevers 2012.
marktwerking vergroot. Het is ook een manier voor publieke orga-nisaties om verantwoording af te leggen over hun prestaties in een tijd waarin het vanzelfsprekende vertrouwen in het ziekenhuis en de arts en in de school en de docent verdwenen is. Waarin vertrouwen niet langer vanzelfsprekend, maar reflexief is geworden.11 Decen-tralisatie en outputsturing ten slotte, zijn niet alleen marktachtige sturings mechanismen, het zijn ook pogingen om meer zaken over te laten aan lokale overheden en organisaties die kennis van de lokale context en een directer contact met de burger hebben.
De critici van New Public Management hebben vaak gelijk, maar eenvoudig terugkeren naar de centrale overheidsrol van vóór New Public Management is niet mogelijk, omdat de context waarin die overheid opereert sterk is veranderd. Sterker nog, New Public Management heeft zelf bijgedragen aan het verder veranderen van die maatschappelijke context. Door internationaliseren, privatise-ren, decentraliseren en nieuwe vormen van sturing is de samen-leving nog globaler, vloeibaarder en interdependenter geworden.
Netwerken
Hier doemt een dilemma op. Enerzijds is duidelijk dat het een-voudigweg terugdraaien van de hervormingen van de afgelopen dertig jaar geen begaanbare weg is, anderzijds blijkt dat wat met New Public Management bereikt kan worden beperkt is. Dit roept de vraag op welke alternatieve vormen van governance er bestaan, voorbij de klassieke staat en de markt. Al sinds het begin van de jaren negentig wordt het begrip ‘netwerk’ gepresenteerd als het nieuwe concept dat volgens de voorstanders overheden het instrumenta-rium biedt om te sturen in complexe samenlevingen.12 Daarvoor is
11 P.S. Adler, ‘Market, Hierarchy, and Trust: The Knowledge Economy and the Future of Capitalism’, Organization Science 2001, 12, p. 215-234.
12 Een aantal vroege publicaties zijn onder andere: Thompson e.a., Markets, Hierarchies and Networks, The Coordination of Social Life, Sage Publishers 1991, en in Nederland:
J. Hufen & A. Ringeling, Beleidsnetwerken, overheids, semioverheids en particuliere organisaties in wisselwerking, Den Haag: VUGA 1990.
een aantal goede argumenten. Netwerken kunnen horizontale ver-bindingen leggen tussen verschillende actoren en zijn daarmee een antwoord op de toenemende interdependentie van de samenleving.
Netwerken zijn flexibeler dan de traditionele hiërarchische organi-satie van de staat en passen daardoor bij de vloeibare moder niteit.
Netwerken functioneren op basis van vertrouwen en zijn daardoor een welkome correctie op markten en hiërarchieën die in zekere zin voorbeelden van georganiseerd wantrouwen zijn. Dit is niet alleen een aardige conceptuele gedachte; de Nobelprijslaureaat Elinor Ostrom13 heeft in decennia van empirisch onderzoek laten zien hoe juist in de afwezigheid van sterke centrale sturing en krachtige marktwerking, onder de juiste omstandigheden lokale netwerken kunnen ontstaan die effectief gezamenlijke problemen oplossen.
Een cruciale vraag voor de vernieuwing van de overheid is hoe de overheid zich moet verhouden tot deze netwerken. Ruwweg zijn er twee typen rollen. Allereerst de overheid die boven de partijen staat en als het ware de context, het speelveld schept waarbinnen netwer-ken van publieke en private partijen opereren. Het gaat dan bijvoor-beeld om het stellen van kaders, het formuleren van een strategische visie, het faciliteren door kennis en feedback en het opereren als een breekijzer als partijen in de samenleving er niet uitkomen. Eigen-lijk zijn dat relatief traditionele – maar daarom niet minder belang-rijke – rollen voor de overheid.14 Nieuwer en moeilijker te concep-tualiseren is een tweede soort rol, namelijk die waarbij de overheid – vaak via haar ambtenaren – zelf een speler in netwerken is. Aan de randen van de overheid, daar waar de overheid, maatschappe-lijke organisaties, marktpartijen en burgers samenkomen, ontstaan dyna mische netwerken waarin gezamenlijk maatschappelijke pro-blemen worden aangepakt. Die netwerken zijn het meest zichtbaar
13 E. Ostrom, Beyond Markets and States: Polycentric Governance of Complex Economic Systems, 2010.
14 Zie voor een goede uiteenzetting van het belang van de traditionele overhead bijvoor-beeld: ‘Conclusion: Governance and Political Power’, in: J. Pierre & B.G. Peters, Govern
ing Complex Societies: Trajectories and Scenarios, Palgrave Macmillan 2005.
op lokaal niveau, waar rond thema’s als veiligheid, gezondheid en onderwijs intensief wordt samengewerkt. Maar ook de nationale overheid is een speler in internationale, nationale en lokale netwer-ken rondom maatschappelijke thema’s.15
Improviseren
Als de overheid een van de actoren binnen dynamische netwerken wordt en niet uitsluitend boven de partijen staat, is de eerder gestelde vraag hoe coördinatie dan tot stand komt van belang. Coördinatie binnen die netwerken is een dynamisch proces. Daarmee verschuift de focus van stabiele structuren en solide concepten naar de actieve participanten die dit proces vormgeven. Daarmee komen direct de nationale beleidsmakers in beeld. Deze beleidsmakers zijn natio-nale politici en bestuurders, maar juist ook de nationatio-nale (beleids) ambtenaren die dagelijks opereren in de netwerken aan de randen van de overheid.16 Leiderschap verandert daarmee van karakter; het is verstrooid geraakt en wordt op talloze, niet altijd even zichtbare, plekken uitgeoefend.
Het is niet helemaal duidelijk hoe orde tot stand komt in netwer-ken, uitstapjes van bestuurskundigen naar chaos en complexiteits-theorie ten spijt.17 Een metafoor die wel gebruikt is en die verhel-derend kan werken, is die van improviserende jazzmusici.18 Net als bij jazz musici komt in deze maatschappij ordening al improviserend tot stand, en net als bij jazzimprovisatie is die improvisatie niet zonder structuur. Een structuur die gegarandeerd wordt doordat
15 M. van der Steen, R. Peeters & M. van Twist, De boom en het rizoom, overheidssturing in een netwerksamenleving, Den Haag: NSOB 2010.
16 Zie ook de oratie van C.R. Niessen, Vluchten kan niet meer, iets over beleids en beheers
problemen en hun oplossing (oratie UvA), Vossiuspers/UvA 2001.
17 Bijvoorbeeld J. Koppenjan, Het verknipte bestuur. Over efficiency, samenhang en toewij
ding bij publieke dienstverlening (oratie Erasmus Universiteit Rotterdam), Rotterdam:
Erasmus Universiteit 2012.
18 H. Boutellier, De improvisatiemaatschappij. Over de sociale ordening van een onbegrens
de wereld, Den Haag: Boom Lemma uitgevers 2011.
improvisatie tot stand komt tussen een beperkt aantal muzikanten die intensief naar elkaar luisteren en hun spel op elkaar afstemmen.
De structuur wordt verder bereikt doordat er een beperkt aantal instrumenten meespeelt met elk een eigen rol en dat de improvi-saties vaak worden opgehangen aan een thema waarop gevarieerd wordt. Coördinatie in netwerken is met andere woorden gebaseerd op: intensieve communicatie, wederzijds leren, afstemmen en aan-passen. Dat veronderstelt dat netwerkrelaties relatief duurzaam zijn, zodat die processen de tijd hebben om zich te ontwikkelen.