Beleidscontinuïteit als bedreiging voor de politieke stabiliteit

We kunnen ook een stap verder gaan en de causaliteit tussen poli-tieke stabiliteit en beleidscontinuïteit omdraaien. In deze alterna-tieve diagnose staat centraal dat de beleidsagenda steeds minder voorspelbaar wordt. Nederland is zonder twijfel een van de meest open samenlevingen ter wereld, en niet alleen in economisch op-zicht. In de KOF Index of Globalization¹⁴ voor 2013 staat Nederland op de derde plaats. In die index wordt de mate van economische, sociale en politieke globalisering samengevat. Buitenlandse pro-blemen (milieuvervuiling, georganiseerde misdaad, vluchtelingen-stromen, bancaire ‘creativiteit’, enzovoort) dringen snel binnen en

14 A. Dreher, N. Gaston & P. Martens, Measuring Globalization – Gauging ist Conse­

quences, New York: Springer 2008. http://globalization.kof.ethz.ch/media/filer_

public/2013/03/25/rankings_2013.pdf

binnenlandse oplossingen lekken makkelijk weg (kapitaalvlucht, braindrain, enzovoort). Volgens oud-staatssecretaris van Buiten-landse Zaken Van der Beugel bestond er bovendien ‘nauwelijks een combinatie van hoofdletters (…) waarvan Nederland niet met grote geestdrift lid werd’,¹⁵ en elk van die lidmaatschappen beperkt de Nederlandse autonomie. Het lidmaatschap van de Europese Unie is in dit opzicht verreweg het belangrijkst, ook al heeft geen enkel onderzoek ooit bevestiging gevonden van Delors’ voorspelling dat tegenwoordig 80% van onze economische en misschien ook sociale en fiscale regelgeving uit Brussel zou komen. De totstandkoming van de Brusselse beleidsagenda is weinig transparant en vooral ook slechts beperkt beïnvloedbaar vanuit een enkele lidstaat. Het gevolg daarvan is dat de beleidsplannen van nationale politieke actoren (verkiezingsprogramma’s, regeerakkoorden) een steeds beperktere houdbaarheid hebben. Kiezers zien dat haarscherp. Er is over het algemeen in Nederland geen structurele daling van het vertrouwen in politici, maar er is één stelling die in enquêteonderzoek door de tijd heen wel een duidelijke ontwikkeling in de reacties laat zien:

‘Tegen beter weten in beloven politici meer dan zij kunnen waar-maken.’ In 1977 was al 75% van de ondervraagden het met die stel-ling eens, en dat percentage is met slechts kleine schommestel-lingen ge-groeid tot 92% in 2010 (Nationaal Kiezersonderzoek 2010). Kortom, er zijn nog amper kiezers te vinden die er anders over denken. Poli-tici die daarop inhaken, zoals Samsom in 2012 (‘het eerlijke verhaal’:

‘ik kan u niets beloven’), worden daarvoor beloond, maar belangrij-ker is dat kiezers hun stemkeuze steeds minder laten afhangen van beperkt houdbare beleidsplannen, en steeds meer van geleverde be-leidsprestaties. Uit de verkiezingsresultaten in zeventien West-Euro-pese landen blijkt dat in de jaren veertig en vijftig nog bijna de helft van de zittende regeringen winst boekte in de verkiezingen. In de jaren zestig en zeventig was dat gedaald tot ruim een derde, en in de jaren tachtig en negentig haalde nog slechts één op de vijf regeringen

15 E.H. van der Beugel, ‘Nederland in de naoorlogse westelijke samenwerking’, Interna­

tionale Spectator 1995, p. 126.

kiezerswinst.¹⁶ In Nederland komt het weliswaar geregeld voor dat individuele regeringspartijen wel winst boeken, maar figuur 7.3 laat zien dat de coalitie in totaliteit meestal verlies lijdt. Dit netto coali-tieverlies is fors toegenomen. Vooral de aderlatingen van het CDA in 1994 en 2010 en van de PvdA en de VVD in 2002 liggen nog vers in het geheugen. In 2012 viel het nettoverlies relatief mee omdat de VVD zich in een tweestrijd met de PvdA herstelde, waardoor het verlies van de PVV en het CDA enigszins werd gecompenseerd.

Figuur 7.3 Verkiezingswinst en -verlies van regeringscoalities

-30 -25 -20 -15 -10 -5 0 5 10

1948 1952 1956 1959 1963 1967 1971 1972 1977 1981 1982 1986 1989 1994 1998 2002 2003 2006 2010 2012

Op zichzelf is een dergelijke ontwikkeling naar ‘retrospectief’ stem-gedrag niet zorgwekkend. Mair heeft laten zien dat de partijen-stelsels in veel Europese landen met deze trend mee zijn geëvolu-eerd doordat onvrede met het beleid daar kan leiden tot een echte

16 H.M. Narud & H. Valen, ‘Coalition Membership and Electoral Performance’, in:

K. Strøm, W.C. Müller & T. Bergman (red.), Cabinets and Coalition Bargaining; the de­

mocratic life cycle in Western Europe, Oxford: Oxford University Press 2008, p. 369-402.

wisseling van de wacht tussen twee betrekkelijk vaste coalities van partijen. In de jaren vijftig en zestig was van een dergelijk ‘bipo-lair’ partijen stelsel slechts sprake in een minderheid van de West- Europese landen: in Frankrijk bijvoorbeeld, en in de Scandinavi-sche landen. Nu is er ook in landen als Duitsland, Oostenrijk, Italië, Spanje, Portugal en veel nieuwe democratieën in Centraal- en Oost-Europa sprake van een duidelijke wisseling van de wacht. Mair noemt nog vijf landen waar deze ontwikkeling niet heeft doorgezet, en ons land is een van deze vijf.¹⁷ Op het eerste gezicht lijkt dit mis-schien goed nieuws voor de beleidscontinuïteit: een echte wisseling van de wacht zal immers eerder tot beleidsveranderingen leiden dan wanneer, zoals in Neder land, een deel van de verliezende regerings-coalitie overstapt naar de nieuwe regerings-coalitie. Op de lange termijn zijn de vooruitzichten minder zonnig. Van Thijn heeft ooit, op weliswaar al te alarmistische toon, gewaarschuwd dat onvrede die geen erken-ning vindt in een wisseling van de wacht uiteindelijk kan leiden tot een stemkeuze voor radicale partijen.¹⁸ Van eerdergenoemde Peter Mair is het onderscheid tussen de opstelling van politieke partijen als ‘responsible’ en ‘representative’.¹⁹ Partijen willen zich verant-woord, prudent gedragen (internationale verplichtingen nakomen, de markt niet verstoren, enzovoort), maar ook luisteren naar de kie-zer en responsief zijn (geen ondersteuning van de Griekse econo-mie, bankiersbonussen wegbelasten, en dergelijke). Het wordt steeds moeilijker om beide tegelijk te doen, en dus zien we een tweedeling ontstaan tussen een centrum van partijen die het primaat leggen bij prudent handelen en flanken van partijen die het primaat leggen bij responsiviteit aan de kiezer.

17 P. Mair, ‘Is Governing Becoming More Contentious?’, in: M. Rosema, B. Denters &

K. Aarts (red.), How Democracy Works; Political Representation and Policy Congruence in Modern Societies, Amsterdam: Pallas 2011, p. 77-86.

18 E. van Thijn, ‘Van partijen naar stembusaccoorden’, in: E. Jurgens e.a. (red.), Partij­

vernieuwing?, Amsterdam: Arbeiderspers 1967, p. 54-73.

19 P. Mair, Representative versus Responsible Government (MPIFG Working Paper 09/8), Keulen: Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung 2009.

Door het ontbreken van een echte wisseling van de wacht verschuift de voorkeur van de kiezer langzaam maar zeker van ‘prudent’ naar

‘responsief’.

Figuur 7.4 Aandeel van CDA (KVP, ARP, CHU), PvdA en VVD van de Kamerzetels

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

1946 1948 1952 1956 1959 1963 1967 1971 1972 1977 1981 1982 1986 1989 1994 1998 2002 2003 2006 2010 2012

Conform Van Thijns voorspelling is het centrum van de partijen die in het verleden regeringscoalities domineerden, verzwakt. Alleen gedrieën kunnen VVD, PvdA en CDA nog een meerderheids coalitie vormen wanneer wij ook de machtsverhoudingen in de Eerste Kamer in de analyse betrekken. Met veel creativiteit worden voor-heen ondenkbare regeringscombinaties gevormd: CDA-VVD-LPF, CDA-PvdA-ChristenUnie, VVD-CDA-PVV, PvdA-VVD. De twee meest recente coalities ontbeerden een meerderheid in één of in beide Kamers en moesten geschraagd worden door ad-hoccoalities (Kunduz-akkoord, woonakkoord, enzovoort) of achterbank overleg (met SGP-leider Van der Staaij). Het is een steeds wanhopiger zoek-tocht naar regeringssamenstellingen die prudent handelen en de beleidscontinuïteit niet in gevaar brengen. Als mijn analyse in dit essay juist is, is dit op termijn niet houdbaar en is de bestuurbaarheid

van Nederland meer gebaat bij een duidelijke ‘swing of the pendu-lum’, zelfs als dat leidt tot iets minder continuïteit van beleid.