Electorale volatiliteit en kabinetsinstabiliteit?

Afgezet tegen deze uitzonderlijke uitgangspositie zijn wij in Neder-land wel erg weinig gewend en dus al gauw bezorgd dat welke ontwik-keling of verandering ook de beleidscontinuïteit zal doen af nemen.

Veel institutionele factoren zijn ongewijzigd gebleven (de beperkte rol van verkiezingen, wetsvoorstellen die verkiezingen overleven, de afwezigheid van politieke benoemingen in het ambtelijk appa-raat), maar vooral gedragspatronen verloren hun voormalige wet-matigheid. De belangrijkste ontwikkeling is zonder enige twijfel de toegenomen volatiliteit in het kiezersgedrag. Langetermijnfactoren hebben plaatsgemaakt voor kortetermijnfactoren; een kleine 15%

van de kiezers beslist in recente verkiezingsjaren pas op de dag zelf op welke partij zij zullen stemmen. Gemiddeld zegt ruim een derde tussen twee verkiezingen van partij te veranderen. Sommigen wis-selen van opkomen naar thuis blijven, en sommige bewegingen van kiezers houden elkaar in evenwicht, maar ook netto, in termen van Kamerzetels die van partij veranderen, is er sprake van een sterk gegroeide volatiliteit.

Figuur 7.1 Volatiliteit (in % Kamerzetels) 1948-2012

0

1948 1950

5 10 15 20 25 30 35

1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

De volatiliteit liep direct op met het begin van de ontzuiling in de jaren zestig, maar nam, zoals figuur 7.1 laat zien, pas echt een gro-te vlucht in de laatsgro-te twee decennia. In 1994 en in 2006 wisselden 34 zetels van eigenaar, in 2002 zelfs 46. Ook de dalen tussen deze drie pieken liggen hoger dan de toppen van de decennia daarvoor.

Binnen West-Europa waren de verkiezingsuitslagen alleen in Italië nog grilliger. Nog opmerkelijker is dat de volatiliteit in Nederland is gestegen zonder dat sprake was van een grote systeemcrisis, zoals in Frankrijk rond het einde van de Vierde Republiek in de jaren vijftig, of in het Italië van de jaren negentig. Er zijn ook geen tekenen van een terugkeer naar meer voorspelbare verhoudingen: ‘In the end, the only feature of the Dutch electorate that is safely predictable is that it will remain unpredictable. The only enduring feature is its instability.’⁸

Het verdampen van hun vaste achterban heeft grote gevolgen ge-had voor het gedrag van politici. Verkiezingscampagnes worden nu uitermate serieus genomen en, met teruggelopen aantallen partij-leden, gefinancierd met overheidssubsidie. Uit met geregelde tussen-pozen gehouden enquêtes onder Kamerleden blijkt dat het percen-tage dat zich beschouwt als een burkeaanse gevolmachtigde die bij een verschil van mening met de eigen kiezers vasthoudt aan de eigen opvatting, is gedaald van 71% in 1971 tot 49% in 2006, met 40% in 2001 als voorlopig laagtepunt.⁹ Kortom: de mening van de kiezer telt zwaarder voor veel Kamerleden. Terwijl het begrip ‘kloof tussen kiezers en Kamerleden’ steeds meer in zwang komt, zien wij tussen 1972 en 2006 juist een gestaag toenemende congruentie tussen de ideologische posities van kiezers en van Kamerleden op een links-rechtsdimensie.¹⁰ Die congruentie is niet ontstaan doordat kiezers

8 P. Mair, ‘Electoral Volatility and the Dutch Party System: A Comparative Perspective’, Acta Politica 2008, p. 250.

9 R.B. Andeweg & J.J.A. Thomassen, Binnenhof van binnenuit, Den Haag: Rob 2007, p. 16.

10 R.B. Andeweg & J.J.A. Thomassen, Van afspiegelen naar afrekenen? De toekomst van de Nederlandse democratie, Leiden: Leiden University Press 2011, p. 81-85.

hun politieke leidslieden zijn gaan volgen, maar doordat Kamer leden zich hebben aangepast aan de opvattingen van hun kiezers. Ook bij individuele strijdpunten zien wij een hoge mate van overeenstem-ming, zij het vooral bij traditionele kwesties als inkomensgelijkheid of euthanasie, en minder ten aanzien van ‘nieuwe’ vraagstukken als Europese integratie of integratie van minderheden. Ook de toege-nomen activiteit van Kamerleden (Kamervragen, 30-ledendebatten, enzovoort) kan worden geduid als een poging om de kiezers te laten zien dat men niet blind is voor maatschappelijke problemen.

Bereikt het luider wordende gekrakeel op het Tournooiveld nu ook de Trêveszaal? Ook ten aanzien van regeringsdeelname beseffen politieke partijen dat de kiezers over hun schouder meekijken. Het resultaat is een politisering van die regeringsdeelname. De tijd van relatief apolitieke technocraten in het kabinet is definitief voorbij.

Inhoudelijke expertise op het terrein van de portefeuille blijft een belangrijk criterium bij de rekrutering van bewindspersonen, maar politieke ervaring, vooral ook als Kamerlid, heeft sterk aan belang gewonnen. Vóór 1967 had 53% van de ministers parlementaire ervaring; tussen 1967 en 1986 steeg dat percentage tot 69%; tussen 1987 en 2006 zakte het iets terug tot 61%, om in de drie kabinetten die tussen 2007 en 2012 gevormd zijn op te lopen tot het voorlo-pige record van 81%. De politisering uit zich ook in de groeiende omvang en detaillering van het regeerakkoord, van gemiddeld nog geen 3500 woorden in de jaren zestig tot bijna 12.000 woorden tus-sen 1967 en 1986, ruim 21.000 woorden tustus-sen 1987 en 2006, en een gemiddelde van bijna 26.000 woorden voor de drie meest recente regeerakkoorden.¹¹ Het opvallende is dat de politiek-electorale on-rust wel heeft geleid tot politisering van het kabinet, maar aanvan-kelijk niet tot instabiliteit van de regeringscoalitie. Timmermans en Moury schreven zelfs over Nederland en België dat ‘despite ongoing

11 De cijfers over parlementaire ervaring en de lengte van regeerakkoorden zijn uit R.B. Andeweg, ‘Coalition Politics in the Netherlands: From Accommodation to Politi-cization’, Acta Politica 2008, p. 254-277, en aangevuld door de auteur.

electoral changes and increasing volatility, the longevity of govern-ments in Belgium and the Netherlands has increased, particular-ly in the last 15 years’.¹² De verklaring voor deze paradox zochten zij juist in de stabiliserende werking van het regeerakkoord en de daar omheen gegroeide praktijk van conflictregulering zoals het

‘ torentjesoverleg’. Timmermans en Moury schreven dit weliswaar in 2006, maar het meest recente Nederlandse kabinet in hun onder-zoek was Paars II.

Figuur 7.2 Missionaire duur kabinetten

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800

1945 1946 1948 1951 1952 1956 1958 1959 1963 1965 1966 1967 1971 1972 1973 1977 1981 1982 1982 1986 1989 1994 1998 2002 2003 2006 2007 2010

dagen

jaar formatie

In figuur 7.2 is van elk naoorlogs kabinet het aantal dagen weerge-geven dat dit kabinet missionair was. Wanneer we de demissionaire periode er bij zouden tellen, is de levensduur langer, vooral wanneer

12 A. Timmermans & C. Moury, ‘Coalition Governance in Belgium and the Netherlands:

Rising government stability against all electoral odds’, Acta Politica 2006, p. 389.

de formatie van het opvolgende kabinet traag vorderde (het eerste kabinet-Balkenende was zelfs langer demissionair dan missionair).

Met het oog op het vraagstuk van de beleidscontinuïteit is het ech-ter zinvoller om de demissionaire periode buiten beschouwing te laten. De figuur laat zien dat Timmermans en Moury hun ‘puzzle of a destabilizing electorate and stabilizing government’ althans voor Nederland baseerden op een tamelijk uitzonderlijke periode in onze politieke geschiedenis: de drie kabinetten-Lubbers en de twee kabinetten-Kok in de twee decennia van 1982 tot 2002. Het twee-de kabinet-Lubbers kwam weliswaar voortijdig ten val, maar was toen al 1151 dagen aan het bewind, en het aftreden van het tweede paarse kabinet vanwege het NIOD-rapport over Srebrenica kwam zo kort voor de reguliere verkiezingen dat dit nauwelijks effect heeft gehad op de levensduur. Aan die periode kwam in 2002 abrupt een einde. In de tien jaar na 2002 kende ons land evenveel kabi-netten als in de twintig jaar daarvoor. Ook als we naar tussentijds om politieke redenen aftredende individuele bewindslieden kijken, zien we een sterk contrast waarbij vooral de ministers in de twee paarse kabinetten aan het pluche gekleefd leken (alleen Linschoten, Peper en Apotheker moesten aftreden), terwijl de vier kabinetten- Balkenende, die toch al kort regeerden, in totaal tien bewindslieden onvrijwillig zagen opstappen.¹³ De website ‘Parlement & Politiek’

(www.parlement.com) bespreekt het tijdvak van de kabinetten tus-sen 2002 en 2012 dan ook onder de noemer ‘instabiliteit’.

Het is vooral dit decennium dat bezorgdheid over bedreigde be-leidscontinuïteit heeft veroorzaakt. Het ontbreken van een meerder-heid in de Eerste Kamer voor het tweede kabinet-Rutte doet velen bovendien vrezen dat het tijdvak van de instabiliteit nog niet ach-ter ons ligt. Ik wil de korte levensduur van de vijf voorgangers van het huidige kabinet zeker niet bagatelliseren, maar wel relativeren.

Wanneer de stabiliteit van regeringen ons ijkpunt is, wijs ik erop dat de achttien kabinetten vóór 1982 gemiddeld 686 dagen missionair

13 M. Bovens e.a. 2010.

waren. Daartegen afgezet is het gemiddelde van 528 missionaire dagen in het laatste decennium nog steeds een duidelijke vermin-dering, maar het is toch minder dramatisch dan wanneer we ver-gelijken met de gemiddelde missionaire periode van 1358 dagen in de tijd van de kabinetten-Lubbers en -Kok.

Tot zover hebben wij de gebruikelijke redenering gevolgd waarin politieke onrust (electorale volatiliteit, regeringsinstabiliteit) de be-leidscontinuïteit bedreigt, en hebben we laten zien dat het daarbij vooral een kwestie van perspectief is: ons voor die continuïteit zo gunstige uitgangspunt vertekent onze reactie op recente verande-ringen, en de onmiskenbaar toegenomen electorale volatiliteit heeft lange tijd de stabiliteit van kabinetten niet aangetast. Zelfs de recen-te vermindering van die regeringsstabilirecen-teit is minder onrustbarend wanneer wij deze niet afzetten tegen de meest recente decennia, maar kiezen voor een langer tijdsperspectief.

7.4 Beleidscontinuïteit als bedreiging voor de politieke