Nederland draagt bij aan het instandhouden van voldoende beschikbaarheid van de natuurlijke hulpbronnen en aan de bescherming van de mondiale biodiversiteit. De beschikbaarheid van natuurlijke hulpbronnen is gewaarborgd indien zowel de huidige als de toekomstige generaties in hun behoeften kunnen voorzien. Voor de vernieuwbare hulpbronnen als hernieuwbare energie, zoet water, hout, vis en vruchtbare bodem is daartoe mondiaal de vraag in evenwicht met het aanbod. De beschikbaarheid van niet-vernieuwbare hulpbronnen is voldoende als de tijd tot uitputting voldoende is om alternatieven te ontwikkelen. De biodiversiteit is voldoende in variatie en omvang als deze het leven in brede zin in stand houdt en de voorraad erfelijk materiaal (genen) op peil blijft.
De mondiale beschikbaarheid van natuurlijke hulpbronnen (vernieuwbaar en niet-vernieuwbaar) en de bescherming van de mondia- le biodiversiteit vereisen dat:
● regulatiefuncties (klimaat, waterhuishouding en productiefuncties) zich in een stabiel evenwicht bevinden met een zodanige kritische massa dat toekomstige onverwachte variaties in diversiteit binnen soorten, tussen soorten en tussen ecosystemen opgevangen kunnen worden. Dit betekent dat om in behoeften van huidige en toekomstige generaties te kunnen voorzien, onttrekking van vernieuwbare natuurlijke hulpbronnen zodanig plaatsvindt dat reproductie in stand blijft en geen onomkeerbare schade wordt aangericht, d.w.z. duurzaam beheer van zoet water, hout, vis, vruchtbare bodem etc;
● om de voedselvoorziening van mensen nu en in de toekomst veilig te stellen dient de bodem een zodanige kwaliteit te hebben dat de bodemvruchtbaarheid niet wordt aangetast (o.a. voorkomen van erosie en verzilting). Ook dient de voedselproductie
wereldwijd, waaronder in Nederland, zodanig plaats te vinden dat tussen regio’s geen verstoringen van mineralenbalansen plaatsvinden;
● de wereldwijde temperatuurstijging minder is dan 2° C boven het pré-industriële niveau, en dat de snelheid van temperatuur- stijging beperkt wordt tot maximaal 0,1° C per decennium. Ook mag de stijging van de zeespiegel door klimaatverandering niet meer zijn dan 50 cm;
● om blijvend in de behoefte aan niet-vernieuwbare hulpbronnen (zoals fossiele brandstoffen en metalen) te voorzien moet de tijd tot uitputting ervan voldoende lang zijn om alternatieven te ontwikkelen. Effecten van winning en gebruik van niet-vernieuwbare hulpbronnen (zoals mijnbouw, verontreiniging van water, lucht etc.) worden niet afgewenteld op de biodiversiteit en vernieuw- bare natuurlijke hulpbronnen;
● een robuuste ecologische hoofdstructuur met verbindingszones is gerealiseerd, die zelfstandig voortbestaat met daarin opgenomen de biologische hot spots en bestaande wilderness areas door duurzaam beheer niet verder aangetast worden;
● Nederland in het kader van de ecologische hoofdstructuur grote aaneengesloten natuurgebieden en landschappen met grote internationale biodiversiteitswaarde, zoals de Waddenzee, kustgebieden, beekdalen en (veen)weidegebieden, effectief en met voorzorg beschermt.
3.3 De barrières
In hoofdstuk 2 is beschreven hoe de situatie ten aanzien van de grote milieuproblemen over 30 jaar bij ongewijzigd beleid zal zijn. Die ziet er ingrijpend anders uit dan de hierboven beschreven gewenste situatie. Hoe succesvol het in de afgelopen jaren gevoerde beleid ook geweest is, op de grote milieuproblemen heeft het nog onvoldoende antwoord kunnen vinden. Dat is voor een belangrijk deel te wijten aan het feit dat de grote milieuproblemen sterk verweven zijn met de huidige maatschappelijke ordening. Inherent aan deze verwevenheid is dat het gat tussen de gewenste situatie
en de verwachte situatie structureel groter wordt en de absolute ontkoppeling tussen economische groei en de milieu- belasting niet in zicht komt.
Er is een zevental onderling samenhangende barrières te onderkennen dat het oplossen van de grote milieuproblemen in de weg staat. Niet alleen binnen Nederland, maar ook in de internationale context van de milieuproblemen spelen deze barrières een rol.
Barrière 1: de ongelijke verdeling
De ongelijke verdeling in de wereld vormt een belangrijke barrière om milieuvraagstukken op te lossen en duurzame ontwikkeling vorm te kunnen geven. Deze ongelijke verdeling belemmert een groot aantal landen in hun mogelijkheden tot duurzame ontwikkeling. Ten gevolge van armoede rest ontwikkelingslanden vaak niets anders dan inkomen te genereren uit de verkoop van hun natuurlijke hulpbronnen, en productiewijzen toe te passen die geen rekening houden met de langere termijn. Het totale beslag op natuurlijke hulpbronnen is bovendien zodanig dat de draagkracht van de aarde wordt bereikt of zelfs wordt overschreden. Westerse landen zoals Nederland leggen een onevenredig groot beslag op de beschikbare hulpbronnen. Deze vorm van ongelijkheid leidt tot een ‘prisoners dilemma’ waarbij uiteinde- lijk de draagkracht van de wereld inzet kan worden. Armere landen moeten de mogelijkheden worden geboden om hun wens tot ontwikkeling te vervullen. Westerse landen kunnen ontwikkelingslanden daarbij helpen door de opbouw van capaciteit en door hun kennis en technologie te delen en om andere landen te laten delen in hun voorspoed. Westerse landen zullen gezamenlijk bereid moeten zijn om een meer dan evenredig aandeel in de internationaal te bereiken milieuambities voor hun rekening te nemen. Om milieubeleid binnen duurzame ontwikkeling vorm te geven is het onontkoombaar te zoeken naar mogelijkheden om de ongelijkheid tussen landen en bevolkingsgroepen te overbruggen.
Barrière 2: het korte termijn denken
We vinden het kennelijk lastig om in ons handelen boven het hier en nu uit te stijgen. Vaak is er ook geen ruimte voor. Bedrijven moeten snel reageren op bewegingen in de markt. De politiek denkt gemakkelijk in termen van de zittings- duur van één kabinet. Ook de burger laat de korte termijn graag voorgaan bij dilemma’s. Hij wil graag bijdragen aan het oplossen van het klimaatprobleem, maar de auto daarvoor niet laten staan. Zo laten ook burgers doorgaans het korte termijn belang voorgaan. Veelal worden duurzame oplossingen voor problemen niet gekozen, omdat de terug- verdientijd van de investeringen te lang lijkt of omdat de maatschappelijke baten moeilijk in geld uit te drukken zijn.
Bovendien zijn de baten van de duurzame oplossingen voor de samenleving als geheel, terwijl de nu te maken kosten vaak op één partij drukken. Zeker als die baten in de besluitvorming niet zichtbaar worden gemaakt zullen ze niet of onvoldoende meewegen. Daarmee sneuvelen veel oplossingen door teveel aandacht voor de korte termijn horizon en krijgen gevestigde belangen meer gewicht in te nemen beslissingen dan de belangen verbonden met het elders of later. Dat wordt versterkt doordat er vanuit instituties of vanuit de markt onvoldoende prikkels komen om de verant- woordelijkheid voor elders en later mee te laten wegen.
Barrière 3: de verkokering en de institutionele tekorten
Het aanpakken van de grote milieuproblemen raakt vele beleidsterreinen, omdat deze problemen zo nauw verweven zijn met de wijze waarop we onze productie, consumptie en handel hebben georganiseerd. De daarbij behorende instituties zijn echter onvoldoende ingericht op het zoeken naar samenhangende, duurzame oplossingen. Milieu is te veel onder- werp van geïsoleerd beleid. Datzelfde geldt voor andere relevante beleidsterreinen. Alle betrokken beleidsterreinen zitten min of meer gevangen in hun eigen ‘kokers’, zowel in de toedeling van verantwoordelijkheden als in de wijze waarop beleidsvoorbereidings- en besluitvormingsprocessen zijn georganiseerd. Institutionele voorzieningen die vanuit de
samenhang tussen beleidsterreinen zoeken naar oplossingen en het toepassen daarvan ontbreken of zijn onvoldoende krachtig.
Ook internationaal is er zo’n institutioneel tekort: óf de instituties ontbreken volledig, óf ze zijn onvoldoende slagvaardig. Zo ontbreken instituties voor het waarborgen van de naleving van internationale milieuverdragen, voor de beslechting van geschillen over milieuverdragen en voor de beslechting van geschillen tussen milieuverdragen en andere verdragen. De internationale afstemming van vraagstukken die te maken hebben met milieu, loopt achter bij de internationale afstemming op economisch vlak, en milieu wordt bovendien ook los gezien van de sociale vraagstukken.
Voor de meer nationaal en lokaal georiënteerde problemen komt het institutioneel tekort vooral tot uiting in het onver- mogen, vanuit samenhangend beleid het probleemoplossend vermogen op lokaal niveau te benutten. Door onvoldoende investeringen in een hernieuwde bestuurlijke samenwerking blijven veel oplossingen onbenut. Dit wordt versterkt door verkokering tussen milieu, ruimtelijke ordening, water, natuur en verkeersbeleid en regionaal economisch beleid. Daarbij komt dat bestuurders veelal binnen hun bestuurlijke schaalniveau optimaliseren, terwijl de aldus gevonden oplossingen op een hoger schaalniveau sub-optimaal kunnen zijn.
Barrière 4: tekorten in het instrumentarium
Prijzen weerspiegelen onvoldoende de schaarste van milieufuncties. Dat milieu een schaars goed is, is onvoldoende terug te vinden in productie- en consumptiegedrag. Voor de aanpak van de grote milieuproblemen kan nauwelijks gebruik worden gemaakt van marktmechanismen, omdat de milieukosten nog niet of onvoldoende in de prijzen tot uit- drukking komen. Het korte termijn denken wordt hierdoor als het ware bekrachtigd. Kopers en verkopers hebben geen direct belang bij het oplossen van de milieuproblemen. Bovendien leidt toenemende nadruk op het belang van aan-
deelhouders tot het gevaar dat steeds meer op de korte termijn wordt gelet. Het is allerminst eenvoudig het milieu in de prijzen te verdisconteren. Van wie zijn bijvoorbeeld de internationale viswateren? En wie moet de baten krijgen van een duurzaam beheer van de tropische regenwouden? En wat doe je met de kosten van het schoonhouden van de lucht die we inademen? Vaak gaat het om gebruikswaarden waar helemaal geen markt voor functioneert: er is geen markt voor biodiversiteit.
De relatief lage prijs van fossiele brandstoffen maakt het onaantrekkelijk om in schone alternatieven te investeren. Zo ontbreken de economische prikkels om een probleem op te lossen.
Barrière 5: de probleemveroorzakers zijn niet de oplossers
Door het korte termijn denken en het feit dat milieu onvoldoende in prijzen tot uitdrukking komt, hebben partijen die bij een milieuprobleem betrokken zijn doorgaans onvoldoende belang bij het oplossen ervan. Niemand voelt zich ertoe aangezet om met oplossingen aan de slag te gaan en zeker niet om daarbij risico’s te lopen. Oplossingen vinden daarom hun weg niet naar een markt. De techniek heeft voor allerlei milieuproblemen al (deel-)oplossingen aangedragen. Deze slaan echter niet aan wanneer niemand er direct belang bij heeft.
Barrière 6: de oplossingen zijn omgeven met grote onzekerheden
Bovengenoemde barrières zijn er altijd geweest maar waren vaak overkomelijk. In veel gevallen konden de milieudoelen met relatief eenvoudige en betaalbare systeemoptimalisaties gerealiseerd worden. Het oplossen van de grote milieu- problemen die in deze nota centraal staan vraagt echter om systeeminnovatie. Dat vereist lange termijn investeringen.
Systeeminnovatie gaat met veel grotere onzekerheden gepaard dan veranderingen binnen een systeem. Het is bijvoor- beeld onzeker in hoeverre er mondiaal bereidheid zal zijn om de grote milieuvraagstukken aan te pakken. Ook is onzeker in welk tempo technologische doorbraken te realiseren zijn. Dit leidt tot afwachtende houdingen, tot traagheid en uit- stelmanoeuvres.
Barrière 7: het gebrek aan voorzorg
In verband met de dominantie van de korte termijn en het feit dat de kosten en baten van beslissingen hier en nu doorgaans wel zichtbaar zijn maar die welke elders of later tot uitdrukking komen veel minder, worden beslissingen vaak met te weinig voorzorg genomen. Als de kosten en risico’s voor elders of later op geen enkele manier in prijzen tot uitdrukking komen en daarvoor ook geen andere instrumenten beschikbaar zijn, worden gemakkelijk niet-duurzame beslissingen genomen. Zeker wanneer er ook onzekerheid bestaat over de mogelijke toekomstige effecten van een beslissing.