Het hanteren van voorzorg als leidend beginsel is met name van belang als antwoord op de problemen ten aanzien van de gezondheid en veiligheid. Deze benadering betekent niet wachten met ingrijpen totdat de gevaren en risico’s van een activiteit, stof of product onomstotelijk vaststaan, maar in een vroeg stadium mogelijke risico’s signaleren, deze onderzoeken en op basis van de beschikbare gegevens het risico inschatten. Indien deze gegevens niet of onvoldoende beschikbaar zijn, worden inschattingen daarvan gemaakt op basis van het maximaal voorstelbare risico. Vervolgens worden tijdig passende maatregelen genomen mede in relatie tot het maatschappelijk nut. Passende maatregelen nemen betekent in een aantal gevallen verbieden. Toepassing van het voorzorgbeginsel brengt een afweging met zich mee van maatschappelijke kosten en baten. Als het maatschappelijk nut van een activiteit groot is, kunnen bijbehorende risico’s onder voorwaarden worden geaccepteerd. Omgekeerd is het geringste vermoeden van risico een reden om terughoudend te zijn met activiteiten die een beperkt maatschappelijk nut hebben of waarvoor alternatieven voorhanden zijn.
Het voorzorgbeginsel heeft een plaats gekregen in Beginsel 15 van de verklaring van Rio: ‘Teneinde het milieu te beschermen zullen staten naar hun vermogen op grote schaal de voorzorgbenadering moeten toepassen. Daar waar ernstige of onomkeerbare schade dreigt, dient het ontbreken van volledige wetenschappelijke zekerheid niet als argument te worden gebruikt voor het uitstellen van kosten-effectieve maatregelen om milieuaantasting te voorkomen.’ Dit beginsel is verder
uitgewerkt in diverse internationale overeenkomsten, zoals het Klimaatverdrag, het Biosafety Protocol en de Pop’s con- ventie. Ook in het Europese milieubeleid wordt het voorzorgbeginsel omschreven als ‘strategie voor risico-management, indien er gegronde redenen zijn om te vrezen dat potientiële gevaren het milieu of de gezondheid van mensen, dieren en planten zouden kunnen aantasten, maar beschikbare gegevens geen uitvoerige risico-evaluatie mogelijk maken.’
(Kaderinstructie Europese Commissie Mededeling over het Voorzorgbeginsel) Over de zo volledig mogelijke risicobeoordeling stelt de
Kaderinstructie dat ‘Nederland ervan uit gaat dat hier bedoeld is dat het gaat om de beoordeling van de, op dat moment voor de overheid beschikbare, informatie zonder dat daarvoor uitputtend diepgaand onderzoek ter completering van de benodigde informatie vereist wordt. Uit deze beoordeling kunnen verschillende handelingen volgen op basis van het voorzorgbeginsel: niet handelen, beperkende maatregelen instellen, of nader onderzoek verzoeken. Voor bepaalde zeer schadelijke stoffen moet het mogelijk zijn op basis van intrinsieke eigenschappen effectieve risicobeperkende maatregelen vast te stellen (bijvoorbeeld toelatingsverbod). In andere gevallen kan een ‘redelijk vermoeden’ van een onacceptabel hoog risico voor het hoog beschermingsniveau reeds voldoende zijn om tot besluitvorming te komen.’
Behalve voor radioactieve straling heeft de rijksoverheid momenteel geen mogelijkheden om producten of activiteiten te verbieden als het risico ervan te hoog is in verhouding tot het maatschappelijk nut, mede gelet op beschikbare alternatieven. Het voornemen is om dit wel mogelijk te maken in het kader van de codificatie van het preventiebeginsel en het voorzorgbeginsel in de Wet milieubeheer. Ook zal in de wetgeving de mogelijkheid worden opgenomen om activiteiten tijdelijk toe te staan. Hierbij wordt rekening gehouden met de ruimte die het Europese beleid, waaronder de handelspolitiek, biedt.
Bij het omgaan met gezondheids- en veiligheidsrisico’s speelt de eigen verantwoordelijkheid van bedrijven een rol. De bewijslast dat een activiteit, stof of product veilig is, moet van de overheid verschuiven naar het bedrijfsleven.
Bedrijven moeten zélf aantonen dat hun producten of productieprocessen veilig zijn binnen de door de overheid gestelde kaders. De Kaderinstructie zegt hierover dat ‘de belasting bij de overheid voor het leveren van een zo volledig en diep- gaand mogelijke risicobeoordeling te groot is, zeker gezien het feit dat de gevaarzetter zelf juist over de meest adequate kennis beschikt om de risico’s van een stof afdoende in te schatten. (…) Bovendien moet hier nogmaals worden opgemerkt dat juist bij het ontbreken van eenduidig bewijs reeds een afweging moet kunnen worden gemaakt over toepassing van het voorzorgbeginsel.’
4.3 De rol van de overheid
Schakelen
De overheid is bij uitstek de instantie die overzicht dient te houden over alle activiteiten en processen die een bijdrage kunnen leveren aan het oplossen van de grote milieuproblemen en over alle partijen die daarin mogelijk een rol kunnen spelen. Belangen van partijen kunnen sterk verschillen. Het niet delen van dezelfde kennis en de ondervertegenwoordiging van de ‘belangen van de toekomst’ vragen om een overheid die partijen bij elkaar brengt om zo de noodzakelijke markt- initiatieven aan te jagen. Het is van belang dat de overheid deze schakelfunctie actief vervult, ook in internationaal kader.
Stimuleren
Kennis en technologische ontwikkeling moeten een belangrijke bijdrage leveren aan de oplossing van de grote milieu- problemen. De overheid helpt bij de implementatie van nieuwe technologie, bijvoorbeeld door te zorgen dat maat- schappelijke baten die pas op lange termijn zichtbaar worden, al op kortere termijn verdisconteerd kunnen worden.
De overheid streeft ernaar betrokken partijen bijeen te brengen op een manier die hen prikkelt om hun capaciteiten voor het oplossen van de problemen in te zetten. Daartoe zullen experimenten, bijvoorbeeld met nieuwe technologie, worden opgezet.
Overigens is de beschikbaarheid van technologie niet altijd het probleem, maar veel meer de implementatie daarvan. Het is dan ook goed op zoek te gaan naar weerstanden die de implementatie van wenselijke innovaties belemmeren. De overheid kan dit stimuleren. Het geven van het goede voorbeeld door de overheid zelf (bijvoorbeeld in het aan- koopbeleid, bij kredietbeslissingen en bij overheidsinvesteringen) is een voorwaarde voor een geloofwaardige overheid. Hiermee kunnen andere partijen worden aangezet te handelen zoals dat gewenst is.