In het huidige milieubeleid worden verschillende instrumenten gebruikt, zoals regelgeving, vergunningen, convenanten en financiële prikkels. Er is niet één instrument dat in alle situaties de voorkeur verdient. Per doelgroep en milieuthema kan de voorkeur verschillen. Vaak ook is een mix van instrumenten het meest geschikt.
Het oplossen van de grote milieuproblemen vereist meer dan een intensivering van de bestaande instrumentenmix. Er zijn ook nieuwe beleidsinstrumenten nodig. Deze moeten bijdragen aan het slechten van de geconstateerde barrières. Zij worden zodanig gekozen dat:
● er zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de ontwikkelingen in het internationale speelveld;
● er zoveel mogelijk gestuurd wordt op de milieuproblemen zelf (‘sturen op de negatieve milieueffecten’);
● maatschappelijke actoren er zelf belang bij krijgen om de milieuproblemen aan te pakken (‘van probleemveroorzaker naar probleemeigenaar ’). Dit vereist heldere kwantitatieve taakstellingen vastgesteld door de overheid;
● de keuze van middelen om de taakstellingen te realiseren zoveel mogelijk aan marktpartijen wordt overgelaten (‘flexibiliteit in de uitvoering’). De overheid stelt wel randvoorwaarden aan de middelen om nieuwe niet-duurzame effecten te voorkomen.
Meer op marktsturing gerichte instrumenten vormen een noodzakelijke aanvulling op de bestaande instrumenten. Met zulke instrumenten worden enerzijds heffingen of belastingen en anderzijds verhandelbaarheid bedoeld. Het is daarbij van belang dat de milieueffecten, die nu nog worden afgewenteld, een prijs krijgen. Aldus wordt ‘het milieu’ in de prijzen van goederen en diensten verdisconteerd. Deze nieuwe instrumenten bieden mogelijkheden om op het niveau van een economisch systeem als geheel te sturen. Deze passen in een beleid waarin de overheid primair de doelen en de voor- waarden (‘kaders’) formuleert en het aan de maatschappelijke actoren overlaat zelf de middelen te kiezen. Gegeven de milieudoelen en de economische en technologische ontwikkeling wordt maximale flexibiliteit gecreëerd voor het vinden van oplossingen binnen de relaties tussen producenten en afnemers. Deze instrumenten hebben bovendien als voordeel dat zij een voortdurende beloning inhouden voor ‘goed gedrag’. Bij een heffing of een belasting is dat de vermeden heffing of belasting, bij verhandelbaarheid is dat de opbrengst van de verkoop van bijvoorbeeld ongebruikte emissie- ruimte.
Het inzetten van het instrument van verhandelbaarheid of van ‘groene belastingen of heffingen’ past bij een veranderende rol van de overheid. Een overheid die stuurt tot in de haarvaten van de samenleving maakt plaats voor een overheid die kaders en randvoorwaarden stelt en het probleemoplossend vermogen van de samenleving benut.
‘Groene’ belastingen of verhandelbaarheid?
Verhandelbaarheid met een regime van harde milieudoelstellingen, zoals een emissieplafond met verhandelbare emissies, heeft ten opzichte van heffingen of belastingen het voordeel dat het meer zekerheid biedt over het bereiken van de doelen en taakstellingen voor sectoren. Dat is echter minder het geval wanneer gewerkt wordt met een prestatie-eis per bedrijf (die ook een vorm van verhandelbaarheid kan zijn) en die is afgeleid van de sector-taakstelling. Het draagvlak bij de doelgroep voor het werken met een prestatie-eis per bedrijf is groter. Tegenover dit voordeel van verhandelbaar- heid staat dat de kosten voor het bereiken van het doel (‘de prijs’) onzeker zijn. Bij heffingen en belastingen is dit omgekeerd: hierbij is het voordeel dat de kosten bekend zijn (de hoogte van de heffing), maar blijft het onzeker in hoeverre het beoogde doel bij een bepaald niveau van heffingen of belastingen wordt gehaald.
Het instrument verhandelbaarheid kan worden toegepast als aan de volgende randvoorwaarden kan worden voldaan:
● er moeten duidelijke kwantitatieve en afrekenbare doelstellingen (bijvoorbeeld emissiereducties of quotering van vis of grondstoffen) kunnen worden gesteld; termijnen waarbinnen deze moeten worden gehaald zijn eenduidig;
● de deelnemers aan een handelssysteem moeten bekend zijn en de milieueffecten van hun handelen (bijvoorbeeld emissies) moeten kunnen worden gemeten of anderszins kunnen worden vastgesteld;
● er moet een handelsmarkt kunnen ontstaan doordat er voldoende deelnemers zijn en voldoende (technische) maatregelen beschikbaar zijn of komen. Bovendien moeten er verschillen zijn in de door de deelnemers te maken kosten, vanwege verschil in kosteneffectiviteit van de mogelijk te nemen maatregelen;
● het moet voor het behalen van het milieuresultaat betrekkelijk irrelevant zijn door welke deelnemers aan het handels- systeem de maatregel wordt getroffen.
Voor heffingen gelden dezelfde soort randvoorwaarden, zij het in mindere mate. Zo hoeft er bijvoorbeeld geen markt te ontstaan.
In het kader van de discussie over de toekomst van de Wet milieubeheer is voorgesteld in deze wet een basis te creëren voor het toepassen van systemen van verhandelbare emissies, waarbij aandacht wordt besteed aan de relatie tussen dit instrument en het ALARA-beginsel. Bij de vormgeving van het instrument van verhandelbaarheid dient een onge- wenste vermogensoverdracht te worden voorkomen.
Voor duurzaam gebruik van biodiversiteit en natuurlijke hulpbronnen is quotering van de beschikbare hulpbronnen een logische optie.
Het ene instrument sluit overigens het andere niet uit. Zo kan bijvoorbeeld een verdere vergroening van het belasting- stelsel gecombineerd worden met verhandelbaarheid, al moet te veel stapeling van instrumenten worden voorkomen. Combinatie van de twee instrumenten kan verschillende motieven hebben. Het verkrijgen van inkomsten uit groene belastingen kan vanuit fiscale overwegingen een reden zijn om naast verhandelbaarheid ook belastingen te gebruiken. Zo is bijna 15% van de Nederlandse belastinginkomsten momenteel afkomstig van groene belastingen. Ook in de meeste ons omringende landen neemt het gebruik van heffingen en belastingen op milieugrondslag toe.