Militaire besluitvorming

De (politiek-)militaire besluitvorming kent verschillende niveaus met ieder hun eigen specifieke kenmerken, die uiteraard van invloed zijn op de besluitvorming. Daarom zijn er in de loop van de jaren specifieke besluitvormingsmodellen ontwikkeld voor en op deze niveaus.

4.2.1 Militair-strategisch niveau

Dit niveau behelst de besluitvorming voordat tot eventuele daadwerkelijke inzet wordt overgegaan. Omdat de Nederlandse krijgsmacht complexe ’combined, joint’ operaties uitvoert in samenhang met andere instrumenten van de Nederlandse staat, vaak in international verband, ligt het aandachtsgebied bij zowel de voorbereiding als de uitvoering van operaties bij het behalen van missieresultaten. Dit vereist een volledig geïntegreerde en samenhan-gende voorbereiding tussen trainen en voorbereiden van de eenheden, missie inhoudelijke planning en politieke besluitvorming. Dit maakt gezamenlijke planning van verschillende actoren noodzakelijk, gebaseerd op een gemeenschappelijke focus in de operatie. De regie over planning, voorbereiding en uitvoering van de militaire bijdrage voor operaties, inclusief de hierbij benodigde besluitvorming, is vastgelegd in de CDS Leidraad 2 Operationeel Planningsproces (OPP). Deze gaat uit van vastgelegde taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden en beoogt een optimale afstemming op de (inter)nationale politieke en militaire besluitvorming te realiseren. Overigens speelt Nederland bij de internationale besluitvorming zelf ook een rol, bijvoorbeeld bij NAVO en EU als lid van de Noord Atlantische Raad / NAVO Militair Comité, respectievelijk het Permanent Veiligheids Comité / EU Militair Comité, wat de afstemming vereenvoudigt. Het is een dynamisch, generiek planningsproces, dat per operatie flexibel zal moeten worden toegepast.

95 CDS Leidraad 2 bevat een stroomschema dat is afgestemd op de belangrijkste nationale

producten (zoals bijv. de Artikel 100 Brief aan de Kamer en het OPLAN). Ook zijn specifiek nationale organen genoemd, zoals de Stuurgroep Militaire Operaties (SMO). CDS Leidraad 2 levert dus informatie ‘naar boven en naar beneden´. Daarnaast zijn er formats opgenomen van belangrijke documenten die uit dit proces voortkomen en zijn er opzetten (bijvoorbeeld tussentijdse briefings) gevoegd van aspecten die van invloed kunnen zijn bij het doorlopen van het OPP. Verder is de samenhang weergegeven met het voorbereiden van de eenheden.

Hiermee wordt beoogd duidelijkheid te scheppen in wat de betrokken deelnemers aan het CDS OPP van elkaar, in de verschillende fasen van het OPP kunnen verwachten.

4.2.2 Operationeel en hoger tactisch niveau

Besluitvorming op operationeel en hoger tactisch niveau vindt weliswaar plaats op basis van een generiek besluitvormingsmodel, maar kenmerkt zich door een hoge mate van complexiteit. Dit wordt onder andere veroorzaakt door de vele civiele en militaire actoren met ieder hun eigen belangen, de tijdfactor (korte versus lange termijn), gewenste en ongewenste effecten, bestaande relaties, en de rol van de media.

Op het operationele niveau richt men zich in de besluitvorming doorgaans op het optreden over langere perioden. Op basis van de opgelegde doelstelling (end), de op strategisch niveau bepaalde manieren (ways), en de daarvoor benodigde middelen (means), gaat men op het operationele niveau op zoek naar manieren om deze doelstelling te realiseren. Na zorgvuldige afweging neemt men hierover vervolgens een besluit. De realiteit van het

96

97 optreden in een joint en multi-agency omgeving speelt daarbij een dominante rol.

Het NAVO OPP (zie voor een beknopt overzicht bijlage 4-2) dient als grondslag voor het besluitvormingsproces op operationeel en hoger tactisch niveau. Het is in detail beschreven in Allied Joint Publication (AJP)-5 for operational planning. Als primair planningsinstrument dienen de Allied Command Operations (ACO) Guidelines for Operational Planning (GOP)⁴². Hierin zijn alle relevante aspecten van operationele planning beschreven. Het ACO GOP geeft richtlij-nen over de in beschouwing te nemen planningsfactoren bij de ontwikkeling van een operationeel plan, en bevat de standaard structuur en inhoud van dit plan.

4.2.3 Tactisch niveau

Op tactisch niveau neemt men besluiten over de uitvoering van concrete activiteiten die een bijdrage leveren aan de op operationeel niveau geformuleerde doelstellingen. De beschik-baarheid van een staf bepaalt vaak de manier waarop een commandant het mingsproces uitvoert. Alhoewel het NAVO OPP ook behulpzaam kan zijn bij het besluitvor-mingsproces op tactisch niveau, bestaan er op dit niveau ook andere, meer toegesneden procesmodellen die gebruikt kunnen worden. Voorbeelden van domeinspecifieke modellen op tactisch niveau zijn het tactisch besluitvormingsmodel (TBM, ook: tactical estimate), het maritiem OPP, het seven questions model (ontwikkeld door de Britse krijgsmacht, ook: combat estimate) en het ‘OATDOEM-model’ (Oriëntatie, Analyse, Terrein, Dreiging, Overige factoren, Eigen middelen en Mogelijkheden)⁴³.

Het is mogelijk om bepaalde aspecten uit de verschillende modellen te combineren.

Besluitvormingsmodellen moeten daarom flexibel worden toegepast en nooit als een star spoorboekje worden gebruikt. De commandant bepaalt op basis van zijn eigen kennis, ervaring en stijl, en de capaciteiten van zijn staf, op welke manier hij invulling wil geven aan besluitvorming. Ervaring met het functioneren op de hogere tactische niveaus en bekwaam-heid in het uitvoeren van het OPP zijn noodzakelijk voor een succesvolle toepassing.

4.2.4 Meerdere besluitvormingsmethoden

Het rationeel-synoptische model ligt ten grondslag aan de hiervoor beschreven militaire besluitvormingsmodellen. Hierbij tracht men op basis van de beschikbare informatie zo rationeel en beargumenteerd mogelijk te beslissen. Dit besluitvormingsmodel kent een set van normen, waarden en verwachtingspatronen: nadruk op vakkennis, argumenten, processen en procedures. Militaire commandanten moeten zich er echter van bewust zijn

42 Medio 2010 worden de ACO GOP vervangen door het ACO Comprehensive Operations Planning Directive (COPD).

43 Deze besluitvormingsmodellen worden nader uitgewerkt in de Leidraad Commandovoering (CLAS) en de Maritiem Doctrine en Tactieken Centrum (MDTC) uitgave het Maritiem Operationeel Planningsproces – methode en techniek.

dat er ook andere manieren zijn om tot een besluit te komen, met meer nadruk op percepties, beelden, belangen en macht. Veel actoren, zowel binnen als buiten de eigen coalitie, zijn gewend op die wijze te handelen. De militaire besluiten komen daardoor in een bredere context te staan, waarbij zij slechts een (soms zelfs ondergeschikte) factor zijn in de algehele situatie. Om te kunnen begrijpen wat er gebeurt in de complexe omgeving en effectief te blijven opereren dienen daarom andere factoren te worden meegewogen bij de eigen besluitvorming. Wellicht dat bij evaluatie van de besluitvorming andere benaderin-gen dan de strikt rationele benadering betere oplossingsrichtinbenaderin-gen bieden. Flexibiliteit en creativiteit van geest van de commandanten en hun staven zijn daarom een vereiste.