109landelijk het meest bijdragen aan het halen van de doelen omdat in de lichte variant meer

boeren mee kunnen doen. De ecoregelingen droegen verder vooral bij aan het halen van doelen voor klimaat en bodem, maar minder voor biodiversiteit. Daarvoor lijken ver- goedingen uit de tweede pijler perspectiefvoller (Erisman & van Doorn 2018; Bouma & Oosterhuis 2019; zie ook paragraaf 4.3.3).

Perspectiefvol is ook om de ecoregelingen (deels) aan te sluiten bij private certificerings- schema’s zoals On the way to PlanetProof. Boeren die deelnemen aan dergelijke certificerings- schema’s gaan spaarzamer om met bijvoorbeeld gewasbeschermingsmiddelen (PBL 2019a), maar moeten wel extra kosten maken (Hees et al. 2019). Door de deelname aan der- gelijke certificeringssystemen aan te merken als ecoregeling en te belonen, kan deelname financieel aantrekkelijker worden. Het kan ook de toegankelijkheid van de regeling voor kleine boeren verbeteren. Juist voor kleine boeren zijn de kosten van certificering een obstakel (Van Oorschot et al. 2015). Belangrijk is wel dat de overheid via een onafhankelijk orgaan toetst of de schema’s voldoende bijdragen aan door de overheid gestelde publieke doelen zoals het bevorderen van de agrarische biodiversiteit (Rli 2019). Ook moeten de private certificeringsschema’s voldoende transparant zijn.

Ecoregelingen zijn gericht op individuele boeren en worden in principe per jaar toe- gekend. Uit een enquête onder 1000 LTO-leden uit de akkerbouw en veehouderij blijkt dat boeren vanwege het tijdelijke karakter vooral bereid zijn maatregelen te nemen die beperkt ingrijpen op de bedrijfsvoering (bijvoorbeeld extra weidegang of vermindering van het antibioticagebruik). Maatregelen die onomkeerbaar zijn en langetermijninveste- ringen vergen zoals de aanleg van landschapselementen en plas-dras, zijn minder popu- lair (Bouma et al. 2020). Voor biodiversiteitsherstel zijn gelden uit de tweede pijler meer geschikt aangezien deze voor minimaal vijf jaar worden toegekend. Bovendien biedt dit de mogelijkheid om de vergoedingen via collectieven van boeren te laten lopen, wat meer mogelijkheden biedt om samenhang van maatregelen te creëren (zie paragraaf 4.3.3). De Rli (2019) adviseert om deze reden om een substantieel bedrag uit de eerste pijler over te hevelen naar de tweede pijler.

Overigens geldt voor de ecoregelingen net als voor het agrarisch natuurbeheer dat een effectieve inzet van middelen vereist dat de milieu- en natuurcondities op orde zijn. De voor de basisinkomenssteun vereiste goede landbouw- en milieucondities (GLMC) moet dit waarborgen (de zogenoemde conditionaliteit). Om te voorkomen dat boeren betaald worden voor maatregelen die al verplicht zijn, is het belangrijk dat de voor- waarden voor de GLMC goed afgestemd worden op voorwaarden voor de ecoregelingen (Lampkin et al. 2020).

Past het?

De regelingen kunnen grotendeels worden uitgevoerd binnen bestaande kaders. Voor betalingen van vergoedingen uit de eerste pijler is de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) verantwoordelijk, dit zal in het nieuwe systeem niet veranderen. De Nederlandse overheid is aan zet om de ecoregelingen op te stellen. Om te beoordelen of

Kansrijk landbouw- en voedselbeleid 110

boeren voldoen, is het noodzakelijk om de prestaties te objectiveren. Een zo eenvoudig mogelijk puntensysteem kan hierbij behulpzaam zijn (Rli 2019; Berkhout et al. 2018). Het overhevelen van gelden naar ecoregelingen gaat wel ten koste van de directe inkomens- steun voor boeren. Dit geldt zeker voor boeren die niet deelnemen. Boeren die wel mee- doen aan ecoregelingen moeten daarvoor een hogere prestatie leveren en meer kosten maken dan eerder het geval was.

Voor de uitvoering van het beleid voor agrarisch natuurbeheer zijn momenteel de provin- cies verantwoordelijk (zie verder paragraaf 4.3.3). Zij stellen doelen en wijzen gebieden aan waarbinnen collectieven van boeren vergoedingen kunnen krijgen. Het Rijk stelt hierbij randvoorwaarden, bijvoorbeeld om te waarborgen dat boerenlandvogels, die op de lijst van de Vogel- en Habitatrichtlijn staan, adequaat beschermd worden. Provincies zijn ook verantwoordelijk voor de monitoring en handhaving van de voortgang van het agrarisch natuurbeheer. Over het algemeen zijn provincies hier nog terughoudend in omdat het beheer tot dusverre is gebaseerd op vertrouwen en er weinig ervaring is met handhaving (De Wit et al. 2018).

Mag het?

De voorgestelde maatregelen passen binnen de voorstellen voor het herziene GLB (2021- 2027) en kunnen dus pas ingaan als het nieuwe GLB is vastgesteld. Dat is zoals het er nu naar uitziet pas in 2023 het geval. De ecoregelingen moeten verder bijdragen aan de negen door de Europese Commissie opgestelde randvoorwaarden voor milieu en klimaat (zie ook paragraaf 4.4.3). Deelname aan erkende duurzaamheidsschema’s van maatschappe- lijke partijen is toegestaan als ecoregeling via het zogenoemde equivalentiebeginsel, mits voldaan wordt aan eisen voor transparantie en monitoring. Ten slotte mogen vergoedin- gen niet hoger zijn dan de kosten die boeren moeten maken om een maatregel uit te voe- ren. Dit om te voorkomen dat binnen Europa een ongelijk speelveld ontstaat. Berkhout et al. (2018) wijzen erop dat WTO-regels niet exact voorschrijven hoe de kosten moeten worden berekend, zeker waar het gaat om vergoedingen voor prestaties die moeilijk in geld zijn uit te drukken. Gebrek aan (nationaal) budget zou eerder beperkend zijn voor het ruim toepassen van ecoregelingen dan WTO-regels.

Meer lezen?

Het Rli-advies Europees landbouwbeleid: inzetten op kringlooplandbouw (Rli 2019) gaat in op de werking van het instrument ecoregelingen. Ook het PBL-rapport Publieke belangen en de her- ziening van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) in Nederland (Bouma & Oosterhuis 2019) verkent de voor- en nadelen van de ecoregelingen.

4.3.3 Versterken van het agrarisch natuurbeheer door overhevelen van budget

naar de tweede pijler van het GLB

Vergoedingen uit de tweede pijler van het GLB bieden perspectief om doelen voor agrarische biodiversiteit dichterbij te brengen. Deze vergoedingen kunnen namelijk in tegenstelling tot middelen uit de eerste pijler worden uitgekeerd aan collectieven

4 Analyse van beleidsmaatregelen

111