129grondgebondenheid van de veehouderij, heeft de grondprijs vermoedelijk meer opge-

dreven (Farjon et al. 2014; Berntsen et al. 2019). De hoge grondprijs heeft ook gevolgen voor de pachtprijs, wat relevant is voor de landbouwsector omdat ruim 40 procent van het landbouwareaal wordt verpacht. Gemiddeld bedroeg in Nederland de pachtprijs 790 euro per hectare, ongeveer tweemaal het bedrag dat de verpachter ontvangt aan inkomens- steun (Silvis & Voskuilen 2018).

Behoud van een systeem waarbij maximaal wordt ingezet op inkomenssteun lijkt weinig perspectiefvol voor de verbetering van de milieu- en natuurkwaliteit (Van Doorn 2017). In het huidige GLB is vergroening weliswaar verplicht voor iedereen die de inkomenstoeslag wil ontvangen, maar de vergroeningsverplichtingen zijn in het algemeen weinig veel- eisend (ERK 2018). In het huidige GLB zien we dat bijvoorbeeld terug bij de invulling van de zogenoemde ecologische aandachtsgebieden. Boeren met meer dan 15 hectare bouwland moeten minimaal 5 procent van hun land als ecologisch aandachtsgebied inrichten. De meeste boeren kiezen voor de teelt van vanggewassen of stikstofbindende gewassen op hun ecologische aandachtsgebieden, en niet voor opties die vanuit biodiversiteitsoogpunt effectiever zijn, zoals braak, akkerranden of landschapselementen (Alliance Environne- ment & Thünen Institute 2017; Zinngrebe et al. 2017; PBL 2018b). Ook het huidige systeem van ‘cross compliance’ heeft weinig toegevoegde waarde voor de milieu- en natuurkwa- liteit omdat dit geen extra eisen stelt boven op de wettelijke eisen van bijvoorbeeld de Kaderrichtlijn Water of de Nitraatrichtlijn (Alons 2017). Bovendien blijkt de controle op naleving gering waardoor zelden sancties op niet-naleving worden uitgevoerd (ERK 2018). Ecoregelingen waarbij boeren apart betaald worden voor het leveren van publieke dien- sten dragen vermoedelijk meer bij aan het vergroenen van het GLB (zie paragraaf 4.3.2).

Past het?

De regelingen kunnen grotendeels worden uitgevoerd binnen bestaande kaders. Voor betalingen van vergoedingen uit de eerste pijler is de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) verantwoordelijk, dit zal in het nieuwe systeem niet veranderen.

Mag het?

De voorgestelde maatregel past binnen de voorstellen voor het herziene GLB (2021-2027) en kunnen dus pas ingaan als het nieuwe GLB is vastgesteld. Dat is zoals het er nu naar uitziet pas in 2023 het geval. De EU geeft in het nieuwe GLB de lidstaten meer ruimte qua inzet van instrumenten. Wat dat betreft mag de verschuiving van budget naar directe inko- menssteun. Tegelijkertijd stelt de Europese Commissie dat EU-landen in strategische plan- nen moeten aangeven hoe zij van plan zijn te voldoen aan de negen doelstellingen van het nieuwe GLB (waaronder een redelijk inkomen voor boeren, klimaatactie en behoud van biodiversiteit)31_{. Als bij toetsing (deze gebeurt vooraf) blijkt dat Nederland deze doelen}

31 Zie: https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/ future-cap_nl.

Kansrijk landbouw- en voedselbeleid 130

met de plannen naar verwachting niet zal halen, dan moeten de plannen waarschijnlijk worden aangepast. Het is nog onduidelijk hoe hard de Europese Commissie dit zal spelen.

Meer lezen?

Het rapport The Post-2020 common agricultural policy: environmental benefits and simplification (EC 2020) beschrijft hoe de verschillende GLB-instrumenten gebruikt kunnen worden om de negen hoofddoelen van het GLB te halen. Het Rapport bij de Nationale Verklaring 2019 van de Algemene Rekenkamer beschrijft de effecten van het huidige GLB op de inkomens- verdeling van Nederlandse boeren. Het rapport De toekomst van het GLB van de Europese Rekenkamer (ERK 2018) gaat naast de inkomenseffecten ook in op de gevolgen voor milieu- en natuurcondities.

4.4.4 Aanleggen van onderwaterdrainage in veenweidegebieden

Onderwaterdrainage vermindert de bodemdaling in veenweidegebieden, maar stopt deze niet. Voor de landbouw is de maatregel een kostenpost, maar daar staan baten in de vorm van meer grasopbrengst en meer weidegang tegenover. Grootschalige imple- mentatie van onderwaterdrainage vergt veel coördinatie: peilen moeten erop worden aangepast en waterschappen moeten extra waterbuffers creëren.

Ongeveer 9 procent van het Nederlandse grondgebied bestaat uit laagveen. In veenweide- gebieden daalt de bodem door ontwatering ten behoeve van een productieve landbouw. Ontwaterde veengrond klinkt in en oxideert. Om een productieve landbouw te behouden, moet het waterpeil om de tien jaar worden verlaagd. Dit heet peilindexatie. Deze cyclus herhaalt zich en draagt sterk bij aan de bodemdaling. Die bodemdaling heeft negatieve gevolgen, zoals schade aan gebouwen en infrastructuur, kosten voor de waterbeheerder (onder andere vanwege dijkverhoging), verminderde biodiversiteit door verdroging en de uitstoot van broeikasgassen die vrijkomen uit de afbraak van veen (PBL 2016; Woestenburg & Kwakernaak 2009). De uitstoot van broeikasgassen door veenafbraak wordt geschat op 4 tot 5 miljoen ton CO₂, ongeveer 2 procent van de jaarlijkse Nederlandse uitstoot (Kwaker- naak et al. 2010; PBL 2016).

Het Ontwerp van de Nationale Omgevingsvisie (BZK 2019) stelt dat bodemdaling moet worden tegengegaan. Ook het Realisatieplan Visie LNV (LNV 2019a) benoemt de veenwei- deproblematiek. Daarnaast presenteerden belangenorganisaties en politieke partijen de afgelopen jaren visies op de toekomst van de veenweidegebieden. De veenweideproble- matiek is vanwege onder andere de toestand van de grond, het grondgebruik en de infra- structuur zeer divers. Gebiedsspecifiek maatwerk is daarom noodzakelijk. Dat is ook het uitgangspunt van het Klimaatakkoord (2019) waarin afspraken over klimaatdoelstellingen en financiering zijn vastgelegd. In dit rapport beschouwen we twee opties om bodem- daling te verminderen of te stoppen. Deze paragraaf beschrijft de optie om via technische maatregelen de bodemdaling te verminderen. Paragraaf 4.3.4 gaat in op het passief of actief vernatten van delen van het veenweidegebied, waardoor bodemdaling (op termijn) vrijwel zou kunnen stoppen.

4 Analyse van beleidsmaatregelen

131