107biodiversiteit is het, naast het verbeteren van de chemische waterkwaliteit, ook nodig om

te zorgen voor een natuurlijke inrichting, beheer en hydrologie.

Past het?

De vrijwillige route kent verschillende voor- en nadelen, maar ook voorwaarden (Boezeman et al. 2019). Een voordeel van vrijwilligheid is de positieve insteek die aansluit bij de motivatie van boeren en de samenwerking tussen boeren en de regio verbetert. Nadelen zijn dat de vrijwillige route niet alle boeren bereikt, er onduidelijkheid is over publieke kosten en opbrengsten en onzekerheid over de bijdrage aan landelijke doelen zoals gelden voor de Kaderrichtlijn Water en de biodiversiteitsdoelen van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Voorwaarde voor succes is vereenvoudiging van de openstellingskaders van Europese POP-gelden (Boezeman et al. 2019; PBL 2019a). Bovendien is regie nodig om de inzet op projecten met bewezen effectiviteit te stimuleren; die is ook van belang van- wege de verantwoording van de besteding van publiek geld. Binnen het DAW lijkt regie voldoende aanwezig. Monitoring dicht op de huid van de boer is belangrijk om de effec- tiviteit vast te stellen van DAW-maatregelen, maar ook om leereffecten bij deelnemers te bewerkstelligen. Bij onvoldoende effectiviteit is een stok achter de deur in de vorm van regelgeving noodzakelijk om ook achterblijvers mee te krijgen.

Mag het?

Het Deltaplan doet een beroep op het Europees Landbouwfonds voor

Plattelandsontwikkeling (ELFPO). Dit fonds maakt deel uit van de tweede pijler van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). In dit kader moet elke lidstaat een nationaal plan voor plattelandsontwikkeling maken. De Europese Commissie moet dit plan goed- keuren. De Nederlandse uitwerking hiervan is het POP. De Europese Commissie heeft dit plan in 2015 goedgekeurd. Daarmee is ook goedkeuring verleend aan de DAW-gelden, deze maken immers deel uit van het POP.

Een essentieel onderdeel van het pakket is de mogelijkheid tot subsidieverlening voor boeren die bovenwettelijke maatregelen nemen. Een dergelijke subsidieverlening is geoorloofd zolang de agrariër er geen economisch belang bij heeft. Dit is het geval als de subsidies louter gebuikt worden voor diensten van algemeen belang, zoals het verbeteren van de water- en bodemkwaliteit. Overigens gaat vermoedelijk in 2023 het vernieuwde GLB in. In dit vernieuwde GLB worden de mogelijkheden om budget beschikbaar te stel- len voor plattelandsontwikkeling ruimer (zie ook paragraaf 4.3.3). Lidstaten krijgen dan namelijk meer mogelijkheden om budget van de eerste naar de tweede pijler van het GLB te verschuiven en daarbij te sturen op gebiedsspecifieke openstelling van maatregelen.

Meer lezen?

Het rapport Geïntegreerde Gewasbescherming nader beschouwd (PBL 2019) en de Nationale Analyse Waterkwaliteit (Van Gaalen et al. 2020) beschrijven de effectiviteit van DAW-maatregelen voor respectievelijk gewasbeschermingsmiddelen en nutriënten. De rapporten gaan ver- der in op de voorwaarden voor een succesvolle uitvoering van de vrijwillige route.

Kansrijk landbouw- en voedselbeleid 108

4.3.2 Vergroten van het relatieve budget voor ecoregelingen in de eerste pijler

van het GLB om publieke diensten te stimuleren

Ecoregelingen zijn vooral effectief als ze bijdragen aan vooraf vastgestelde Europese eisen voor milieu en klimaat en als de vergoedingen hoog genoeg zijn om ook gang- bare boeren mee te krijgen. Door deelname van boeren aan private certificerings- schema’s zoals On the way to PlanetProof te vergoeden, kan de leefomgeving verbeteren. Toetsing van de overheid op bijdrage aan publieke doelen en transparantie blijft hierbij nodig.

Het Realisatieplan Visie LNV (LNV 2019a) zet in op verduurzaming van het systeem van voedselproductie via zogenoemde kringlooplandbouw. Akkerbouw, veehouderij en tuin- bouw gebruiken waar mogelijk grondstoffen uit elkaars ketens en reststromen uit de voedingsmiddelenindustrie en voedingsketens. Bij kringlooplandbouw is het adagium ‘minimale belasting van de leefomgeving’ (LNV 2019a). De nieuw voorgestelde ecoregelin- gen bieden mogelijkheden om boeren te helpen de stap naar kringlooplandbouw te zet- ten (Rli 2019). Fresco & Poppe (2016) pleiten voor meer doelgerichte betalingen ten koste van directe inkomenssteun. In tegenstelling tot de huidige vormgeving van de eerste pijler (gericht op inkomensondersteuning), bieden ze de mogelijkheid om boeren apart te belo- nen voor publieke diensten die verder gaan dan de basisvoorwaarden voor de inkomens- steun (Bouma & Oosterhuis 2019).

De Minister van LNV noemt in de brief aan de Tweede Kamer over het GLB-Nationaal Strategisch Plan van 8 mei 2019 verschillende opties voor de invulling van ecoregelin- gen. Voorbeelden zijn maatregelen om bodemdaling tegen te gaan, maatregelen om de waterkwaliteit te verbeteren, het hebben van landschapselementen zoals akkerranden en maatregelen voor dierenwelzijn. De brief noemt ook de mogelijkheid om deelname aan private certificeringsschema’s aan te merken als ecoregeling en te belonen. Deelname aan de ecoregelingen is vrijwillig. Bouma & Oosterhuis (2019) constateerden daarom dat boeren alleen mee zullen doen als de vergoedingen kostendekkend zijn. Bij te lage vergoe- dingen dreigt het gevaar dat alleen boeren met een intrinsieke motivatie bereikt worden; het instrument is dan minder effectief. De Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli) stelt daarom voor een substantieel deel (30 procent) van het budget uit de eerste pijler (circa 210 miljoen euro) in te zetten voor de financiering van ecoregelingen. Door geleide- lijk meer geld te schuiven naar de ecoregelingen, krijgen boeren de kans om hun bedrijfs- voering geleidelijk aan te passen (Rli 2019).

Werkt het?

Boeren kunnen alleen in aanmerking komen voor ecoregelingen als ze milieu- en klimaat- doelen nemen die verder gaan dan de basisvereisten die gelden voor de inkomenssteun. De Europese Rekenkamer (ERK 2018) plaatste als kanttekening dat de regeling alleen werkt als de te vergoeden maatregelen bijdragen aan vooraf vastgestelde Europese doelstel- lingen voor milieu en klimaat. Daarnaast wijst zij op het belang van monitoring van de voortgang. Erisman en Van Doorn (2018) constateerden verder dat relatief lichte varianten

4 Analyse van beleidsmaatregelen

109