69In het maatschappelijke debat over het Nederlandse voedselbeleid circuleert het idee om

te werken aan een voedselakkoord. Verschillende politieke partijen opperden dit in de nasleep van het WRR-rapport Naar een voedselbeleid (2014). In dat debat trekken partijen de analogie met het energie- of klimaatakkoord, of met eerdere afspraken op voedselgebied. Op voedselterrein zijn er verschillende samenwerkingsverbanden en afspraken. Voorbeel- den zijn de Green Protein Alliance die de transitie van dierlijke naar plantaardige eiwitten ondersteunt2_{, het Akkoord Verbetering Productsamenstelling (2014) dat beoogt vet, zout}

en suiker in voedingsmiddelen te verminderen en het IMVO Convenant Voedingsmiddelen (2018) dat zich richt op de productieomstandigheden van producenten in het buitenland. Het Nationaal preventieakkoord (2019) bevat afspraken om overgewicht tegen te gaan en ook het Klimaatakkoord (2019) bevat afspraken over de voedselconsumptie en -keten. Die vrijwillige afspraken worden in convenanten vastgelegd. Dat zijn schriftelijke overeen- komsten tussen overheid en andere partijen waarin zij afspraken vastleggen over inten- ties, maatregelen en samenwerking. Partijen zijn juridisch gebonden aan een convenant dat zij ondertekenen, mits er nadrukkelijk wordt bepaald dat het niet in rechte afdwing- baar is. Het sluiten van convenanten heeft de laatste decennia aan populariteit gewonnen (Gunningham 2009; Bryden et al. 2013; NSOB 2019).

De maatregel om via convenanten de voedselconsumptie te verduurzamen betreft de inzet van de Rijksoverheid om met ketenpartijen een akkoord te sluiten met verdergaande afspraken over consumptiepatronen die bijdragen aan doelen voor de leefomgeving en de volksgezondheid. Ketenafspraken over voedsel tussen private partijen waarbij de overheid geen of een beperkte rol speelt laten we hier buiten beschouwing, zie hiervoor De Krom en Prins (2019).

Werkt het?

Overzichtsstudies naar de werking van convenanten en vrijwillige afspraken zijn kritisch over hun effectiviteit. Evaluaties van convenanten in het Nederlandse milieu- en energie- domein laten een gemengd beeld zien. Dijkgraaf et al. (2009) concluderen dat er weinig of geen statistisch bewijs is dat convenanten effectief zijn. Bressers et al. (2011) zijn posi- tiever over de effecten van milieuconvenanten, hoewel zij erop wijzen dat convenanten niet tot doorbraken leiden. Voor het preventieakkoord schat het RIVM (2018a) in dat de voorgestelde maatregelen in dat akkoord onvoldoende zijn om het doel te realiseren om de toenemende trend van mensen met overgewicht om te buigen naar een afname. Over het Akkoord Verbetering Productsamenstelling concludeert het RIVM (2018b) dat kleine stappen gezet zijn om de dagelijkse zout- en energie-inname (via suiker) te verlagen, maar dat over een beperkt aantal producten afspraken gemaakt zijn met weinig ambitieuze doelen. Daar staat tegenover dat het convenant met de bakkerijsector om jodiumhoudend bakkerszout te gebruiken, en later het zoutgehalte in brood te verminderen, succesvol was (Verkaik-Kloosterman et al. 2017).

Kansrijk landbouw- en voedselbeleid 70

De convenanten Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (SER 2018) betreffen vooral procesafspraken, waardoor het vaststellen van effecten op de leefomge- ving of productieomstandigheden moeilijk is. Naast de primaire effecten (de bijdragen aan de gestelde doelen) wijst de literatuur ook op secundaire effecten van convenanten. Positieve secundaire effecten zijn bijvoorbeeld de versterkte relaties tussen overheid en sectorpartijen, verbetering van bewustzijn en attitudes bij deelnemende partijen over de na te streven doelen en leereffecten voor effectieve aanpakken bij deelnemers (Bryden et al. 2013; Bressers et al. 2011).

Bryden et al. (2013) wijzen op gemengde conclusies over de effectiviteit in de onderzochte studies en stellen dat de vormgeving en context doorslaggevend zijn voor de effectiviteit. Hiervoor worden in de literatuur verschillende factoren naar voren geschoven, die de facto de mate van vrijwilligheid van de deelnemende partijen beperken. Daarbij wordt vooral gewezen op een geloofwaardige dreiging van de inzet van dwingende regulering of beprij- zing als de doelen niet worden behaald (Bressers et al. 2011; Bryden et al. 2013; Vollebergh & Renes 2020). Andere voorwaarden zijn helder omschreven doelen, financiële voordelen voor deelnemers, technische ondersteuning en (individuele) monitoring en openbare rap- portage van de prestaties van individuele deelnemers om freerider-gedrag te beperken. Concluderend kan worden gesteld dat het wetenschappelijk bewijs voor de effectiviteit van convenanten beperkt is en een gemengd beeld oplevert. De effecten van convenan- ten zijn sterk afhankelijk van de vormgeving. Bovendien zijn de effecten op de voedsel- consumptie, de volksgezondheid en de leefomgeving afhankelijk van het bestaan van een geloofwaardig alternatief om via andere instrumenten veranderingen af te dwingen.

Past het?

Gegeven de Nederlandse traditie met het sluiten van convenanten, de bestaande over- legorganen en convenantenleidraden is het aannemelijk dat er voldoende uitvoe- ringscapaciteit is om dit instrument in de praktijk te brengen. Ondanks het beperkte wetenschappelijke bewijs voor de effectiviteit van convenanten, bestaat in ‘de polder’ de perceptie dat vrijwillige afspraken een goedkoper en sneller instrument zijn om bij bur- gers en bedrijven gedragsveranderingen te sorteren dan het introduceren, monitoren en handhaven van wetgeving. In een literatuuronderzoek stellen Bryden et al. (2013) dat in twee derde van de studies dit argument door overheden wordt opgevoerd als motief om convenanten te sluiten. Naast snelheid wijzen voorstanders op de flexibiliteit die het instrument biedt, vooral in complexe situaties waarin het vooraf niet duidelijk is hoe resultaten het beste kunnen worden bereikt (Bressers et al. 2011). Convenanten kunnen daarmee de overlegstructuur versterken en draagvlak voor afspraken vergroten. Andere wijzen juist op de beperkte sturingsalternatieven die overheden hebben om in mondi- ale voedsel- en handelsketens via regulering te interveniëren (WRR 2014; Gunningham 2009). Echter, een wetenschappelijke review van vrijwillige afspraken tussen overheden en sectoren concludeert dat er weinig concrete data zijn die aantonen of dergelijke afspra- ken minder kostbaar zijn dan het alternatief van overheidsregulering (Bryden et al. 2013).

4 Analyse van beleidsmaatregelen

71