Voedselveiligheidbeleid kan twee vormen aannemen. Beleid kan gericht zijn op de situatie ex post, nadat er een probleem met onveilig voedsel is opgetreden, of het kan zich richten op de situatie ex
ante, ter voorkoming van ongelukken. Een belangrijk beleidsinstrument dat de stand van zaken ex post betreft, is de aansprakelijkheidswetgeving. Door van tevoren vast te leggen wie in een keten
voor welke opgetreden schade aansprakelijk is, introduceert de overheid prikkels voor bepaalde
45 Hier kan nog aan worden toegevoegd dat er steeds meer oog is voor de (maatschappelijke) kosten van voedsel met
hoge kans op kleine impact (het gebied rechtsonder in de bovenstaande figuur). Illustratief hiervoor is de aandacht die tegenwoordig uitgaat naar de maatschappelijke kosten van welvaartsziekten als diabetes (per jaar meer dan 135 miljard dollar in de VS) en van het probleem van overgewicht (bijvoorbeeld in termen van verloren levensjaren door vroegtij-
partijen om te zorgen dat systemen voor het traceren van voedselproducten en van bronnen van schade geïmplementeerd worden. Het vastleggen van aansprakelijkheid is een middel om externe effecten te internaliseren. Waar tegenover geleden schade geen aansprakelijkheid aan de zijde van de producent ligt, wordt deze schade afgewenteld, deels op het slachtoffer en deels op de maat- schappij. Indien de producent aansprakelijk is in het geval van schade, dan zal hij hiermee rekening houden in zijn beslissingen, schade trachten te voorkomen en de kosten daarvan in de prijzen ver- werken. Het internaliseren van dit soort externaliteiten leidt tot een efficiëntere allocatie.46
Het alternatief voor het verantwoordelijk stellen achteraf is het meesturen vooraf. De overheid kan ex ante producenten verplichten de voedselproductie zodanig in te richten en te beheersen, dat fouten zoveel mogelijk worden uitgesloten. Hierbij gaat het om het vastleggen van werkwijzen, bijvoorbeeld ten aanzien van hygiëne, en controleprocedures, bijvoorbeeld betreffende monitoring, het nemen van steekproeven en doen van testen. Hierin stuurt de overheid voornamelijk door haar vergunningenbeleid. Hiermee worden eisen ten aanzien van werkwijzen en procedures vastgelegd alsmede maatregelen en boetes bij geconstateerde overtredingen. Door procedurele eisen te stellen vooraf, neemt de overheid tot op zekere hoogte een stuk van de aansprakelijkheid voor de veilig- heid van het voedsel op haar eigen schouders. Indien een bedrijf zich aantoonbaar aan de gestelde regels en eisen houdt, heeft het aan zijn verplichtingen voldaan en is het gevrijwaard van eventuele claims indien er toch nog iets mis gaat – iets dat nooit helemaal uit te sluiten is.
Indien de overheid ex ante verplichtingen oplegt, kan dit ter beperking van de kans P of van de impact I zijn. Een recente overheidsmaatregel ter beperking van P is bijvoorbeeld de verplichting aan alle industriële producenten van voedingsmiddelen om een HACCP-certificaat te hebben. Dit certificaat laat zien dat bedrijven weten waar de kwetsbare plekken in het productieproces zitten, dat ze deze regelmatig controleren, en dat ze maatregelen hebben genomen om gevaren voor de volksgezondheid te voorkomen. Voor de primaire producent is dit vooralsnog niet vereist, maar de overheid is bezig de mogelijkheden van toepassing van HACCP op de boerderij te verkennen. Ter beperking van de impact I zijn vooral systemen van belang voor het traceren, identificeren en isole- ren van de bron van onveilig voedsel en het terughalen van producten die niet in orde zijn. Het gaat hier om systemen voor “tracing & tracking”, waarbij tracing staat voor het traceren van de oorzaak en veroorzaker van een eventuele verontreiniging, en tracking voor het volgen van productstromen om in geval van een probleem snel te kunnen nagaan waar defecte producten zich bevinden.
Een overheidsmaatregel gericht op I is EU verordening 178/2002/EG, die bepaalt dat per 1 ja- nuari 2005 de herkomst van levensmiddelen en diervoeders in alle schakels van de productie- en distributieketen traceerbaar moet zijn.
In het geval van heel kleine kansen p op erg grote schades I kan regulering, in de ogen van sommigen, overdreven vormen aannemen. De kosten die bijvoorbeeld gemaakt worden om de kans op BSE, die al minimaal is, nog verder te verkleinen, namelijk het testen van elk stuk rundermerg en het niet gebruiken van allerhande delen van het runderkarkas voor consumptie, zijn niet in ver- houding tot de te verwachten schade door BSE. De kosten die vervolgens gemaakt worden ter be- perking van de mogelijke impact zodra een geval van BSE gevonden wordt, de vernietiging van hele veestapels, zijn eveneens enorm. In het geval van grotere kansen P op kleinere schades i is eer- der het omgekeerde het geval. De hoge kans op gezondheidsschade wordt vrij gemakkelijk geac- cepteerd omdat de omvang van de schade beperkt is. Deze gezondheidsschade wordt vooralsnog niet als een voedselveiligheidsprobleem maar als een gedragsprobleem gezien. Niettemin is op dit
46 Een andere methode om externaliteiten te internaliseren is het introduceren van een belasting die compenseert voor de
kosten die op de maatschappij worden afgewenteld. Dat gebeurt bijvoorbeeld in het geval van benzine: op benzine rust een behoorlijke accijns om de maatschappij te compenseren voor (milieu)schade. Iets dergelijks geldt ook voor rookwa- ren en alcoholische drank (hoewel daar ook nog een paternalistisch motief meespeelt). In het geval van voedsel wordt
punt wel enige verandering waar te nemen. Weliswaar zijn consumenten zich bewust van de geva- ren van bepaalde consumptiepatronen en worden zij primair verantwoordelijk gesteld voor de ne- gatieve gevolgen van hun consumptiegedrag. Echter, ook producenten worden in toenemende mate aangesproken op de gezondheid van hun producten (en dat is dan breder dan veiligheid) en steeds vaker medeverantwoordelijk gesteld omdat hun ongezonde producten gewenning (of zelfs versla- ving) tot gevolg hebben, of omdat ze met gekleurde informatie de voorkeuren van consumenten beïnvloeden. Het verst is de discussie hierover in het geval van de aansprakelijkheid van de produ- centen van rookwaren voor de gezondheid van rokers.
Tabel 1. Instrumenten van voedselveiligheidsbeleid bij verschillende risico’s
Pi pI
reguleren op procedures: vergun- ningen
hier is weinig extra’s te halen hier zit het NL beleid vooral reguleren op toedeling kosten:
aansprakelijkheid
hier komt meer belangstelling voor
hier kijkt het bedrijfsleven vooral naar
Twee aangrijpingspunten voor regulering, vergunningen ex ante en aansprakelijkheid ex post, en twee extremen pI en Pi op een continuum van maaltijdkarakteristieken levert ons een tabel op van vier mogelijkheden (zie Tabel 1). Het Nederlandse voedselveiligheidsbeleid start vanuit een focus op de rechter kolom, waarin het zwaartepunt van de aandacht op de pI-kant van het speelveld ligt. Hier wordt voornamelijk geprobeerd met vergunningenbeleid en regulering van productiepro- cessen voedselveiligheid te bevorderen door de kans P te reduceren (rechtsboven in de tabel). Dit komt tot uitdrukking in de bepalingen van de Warenwet, de verplichte invoering van HACCP- certificaten, alsmede legio middelen- en procedurevoorschriften. Aan reductie van de impact I lijkt men nu meer belang te hechten dan vroeger, zoals blijkt uit de toegenomen aandacht voor trace- ringssystemen. Dit is omdat ketens steeds complexer worden en de potentiële impact daarmee steeds groter wordt. In het gebruik van de mogelijkheden die aanscherping van aansprakelijkheid bieden (beneden in de tabel), is men in de Verenigde Staten veel verder dan in Nederland. De over- heid reguleert minder vooraf en neemt daarmee minder verantwoordelijkheid voor ongelukken zelf op haar schouders. De aansprakelijkheid ligt dientengevolge duidelijker bij producenten. Daarbij zijn de consequenties van onverantwoord gedrag ingrijpender: gedwongen sluiting of bedrijfsbeëin- diging behoort eerder tot de mogelijkheden. Vanuit de rechterkolom is momenteel ook een geleide- lijke verschuiving in de aandacht naar links gaande, naar middelgrote kansen op middelgrote scha- des (zoals die veroorzaakt door salmonella en door allergenen). Ook hier lijkt het beleid zich over- wegend op regulering van werkwijzen ex ante te richten en minder op toedeling van aansprakelijk- heid ex post. De vraag is of dit wenselijk is.