Voedselveiligheid en kosten van informatie
Voor bedrijven is voedselveiligheid een informatieprobleem. Aan een voedingsproduct is niet on- middellijk te zien of het al dan niet veilig is. Informatie is onvolledig, in de zin dat niet alle ge- wenste informatie over het product beschikbaar is, en asymmetrisch verdeeld, in de zin dat infor- matie wel bij de ene onderneming, meestal hogerop, in de keten aanwezig is maar niet bij andere ondernemingen. Onvolledige en asymmetrische informatie kan leiden tot ongelukken, het onopge- merkt blijven van productiefouten, maar schept ook ruimte voor opportunistisch gedrag. Het is mo- gelijk dat ondernemingen met het oog op het behalen van voordeel opzettelijk producten van mo- gelijk mindere kwaliteit leveren. Denk bijvoorbeeld aan de schandalen met dioxine in kippenvlees ten gevolge van het verwerken van transformatorolie in kippenvoer.
Dit informatieprobleem is alleen op te lossen door kosten te maken. Het genereren van infor- matie over de veiligheid van een product, bijvoorbeeld door het trekken van een steekproef en het doen van testen of door het monitoren van productieprocessen, kost geld. Op het punt van het ter beschikking komen van deze informatie hebben ondernemingen een gemeenschappelijk belang. Iedereen is gebaat bij een veilig eindproduct en het voorkomen van opportunistisch gedrag elders in de keten. Indien het eindproduct onveilig blijkt, leidt de hele keten immers schade. Op het punt van het produceren en doorgeven van deze informatie hebben bedrijven in de keten echter ook tegenge- stelde belangen. Enerzijds kunnen belangen uiteenlopen bij het ter beschikking komen van infor- matie als zodanig, indien deze een concurrentiegevoelig karakter heeft. Het openbaar maken van informatie, bijvoorbeeld over de precieze herkomst van ingrediënten of de exacte bereidingswijze, kan de concurrentiepositie van ondernemingen aantasten. Anderzijds wil elke onderneming zo wei- nig mogelijk kosten maken bij de productie van informatie (zoveel mogelijk ‘free rider’ zijn).
Net zoals de overheid de maatschappelijke kosten ten gevolge van ondeugdelijk voedsel mini- maliseert door een balans te zoeken tussen preventieve (ex ante) en verwachte curatieve (ex post) kosten, zo doen ondernemingen dit met de private kosten. En net als aan de kant van de overheid geldt, dat de mate waarin men investeert in preventieve maatregelen afhangt van de omvang van de te verwachten curatieve kosten waarvoor men zelf opdraait.
Reacties op diverse accenten in beleid
Hierboven hebben we diverse aspecten van beleid onderscheiden. Beleid kan meesturen vooraf of verantwoordelijk stellen achteraf, en het kan zich vooral richten op kleine kansen op grote schades of ook op grotere kansen op beperktere schades. De vraag is op welke reactie van bedrijven deze diverse vormen van beleid kunnen rekenen.
Meesturen vooraf of afrekenen achteraf
Momenteel ligt de nadruk in het overheidsbeleid op meesturen vooraf. Ze neemt zelf het initiatief om procedures ter reductie van P en I ingevoerd te krijgen door ze bij wet verplicht te stellen. Hiermee worden weliswaar de curatieve kosten achteraf beperkt, maar blijft er sprake van het af- wentelen van deze kosten op de gemeenschap: de overheid stuurt – de overheid is mede verant- woordelijk. Denk aan de kosten van AID en RVV, maar bijvoorbeeld ook aan die van ruimingen in geval van het ontdekken van een geval van BSE. Een alternatief ware dat de overheid meer nadruk- kelijk de route van achteraf verantwoordelijk stellen zou volgen. Stel dat ze de aansprakelijkheids- wetgeving zou aanscherpen en de schade van ziekte, gederfde inkomsten en ander leed dat aan on- deugdelijke voedingsmiddelen te wijten is makkelijker op bedrijven verhaalbaar zou maken. Dan stijgen voor het bedrijfsleven de verwachte curatieve kosten PI en ondervindt het daarmee een prik- kel om meer te investeren in preventieve maatregelen ter beperking van P, met name betere monito- rings- en controlesystemen, en ter beperking van de mogelijke schade I, bijvoorbeeld systemen voor “tracing & tracking” en voor communicatie met de klant.47
Indien de overheid de rekening voor problemen met voedselveiligheid explicieter bij het be- drijfsleven neerlegt, dan zal het bedrijfsleven harder op zoek gaan naar een oplossing van het hier- boven geschetste informatieprobleem. Dan volstaat het zich houden aan de regels en de voorge- schreven procedures niet meer, maar dan moet een weg gevonden worden om de belangentegen- stellingen in de keten te overwinnen of de gezamenlijke belangen te verstevigen. Daarvoor zijn ver- schillende mechanismen. Een daarvan is (gedeeltelijke) verticale integratie, zoals bijvoorbeeld in
47 Waarschijnlijk werkt voedselveiligheidsbeleid dat zich richt op aansprakelijkheid ook beter in markten voor geïm-
porteerde producten. Hier is beleid dat zich richt op voorschriften ten aanzien van productieprocessen immers lastig, omdat controle en handhaving moeilijk zijn als het gaat om producenten buiten de jurisdictie van de nationale autori-
het geval van de landbouwcoöperatie. De coöperatie is een onzelfstandige onderneming waarover de leden, de toeleverende boeren, de zeggenschap hebben. Bij een coöperatie is er daarom geen belangentegenstelling tussen de coöperatieve onderneming en de leden. Zo hebben de meeste Ne- derlandse melkveehouders zeggenschap over de onderneming die hun melk verwerkt en vermarkt. Ook in de verhandeling van verse groente en fruit zijn er voorbeelden van verticale integratie in de keten. The Greenery, het grootste Nederlandse handelshuis voor groente en fruit, is in eigendom van de toeleverende telers.
Het blijkt in de praktijk dat verticale integratie middels een coöperatie kan leiden tot veiligere producten. Zo is uit een onderzoek in de Verenigde Staten gebleken dat groente en fruit dat door coöperatieve handelshuizen wordt verhandeld minder residuen van gewasbeschermingsmiddelen bevat dan de producten van niet-coöperatieve handelshuizen. Het coöperatieve karakter van de Ne- derlandse zuivelindustrie, waarvan 85% bij een coöperatie is aangesloten, heeft een belangrijke rol gespeeld bij het snel en relatief soepel invoeren van het kwaliteitssysteem Keten Kwaliteit Melk (KKM). Het doel hiervan is ervoor te zorgen dat de kwaliteit van Nederlandse zuivelproducten goed is en goed blijft. Door KKM wordt de beslissingsvrijheid van de melkveehouder ingeperkt waar- door de kans afneemt dat het kwaliteitsimago van de zuivelindustrie geschaad wordt.
Een ander mechanisme dat de private sector hanteert om informatieproblemen in de keten te overwinnen, is het maken van contractueel vastgelegde afspraken. Expliciete afspraken zijn nodig om verantwoordelijkheid op de juiste plaats te kunnen neerleggen. Dit gebeurt veelvuldig in de re- latie tussen de verwerkende industrie en haar toeleveranciers. Het verst gaat daarin de conservenin- dustrie, die haar toeleveranciers exact voorschrijft welke rassen te zaaien, welke en hoeveel mest- stoffen en gewasbeschermingsmiddelen te gebruiken, en wanneer en hoe te oogsten. Meer recent zien we dat ook detailhandelsondernemingen eisen gaan stellen aan de producenten van aardappe- len, groenten en fruit. Ze doen dat individueel, zoals Albert Heijn, met zijn Aarde & Waarde pro- gramma, of met een aantal ondernemingen gezamenlijk. Een voorbeeld van dit laatste is het Eurep- GAP protocol, dat de grote Europese detaillisten aan de producenten van groente en fruit opleggen. Door de producent (exact) voor te schrijven hoe geteeld moet worden, kan de supermarkt zijn ima- go en investeringen in marketing beter beschermen.
In het geval van ‘afrekenen achteraf’ doet het bedrijfsleven uit eigenbelang wat het in het geval van ‘meesturen vooraf’ moet doen omdat het door de overheid wordt opgelegd. In beide gevallen worden in het bedrijfsleven maatregelen genomen die informatie over producten en productiepro- cessen genereren en verspreiden: de ketentransparantie stijgt. In beide gevallen stijgen ook de kos- ten die het bedrijfsleven moet maken om te kunnen functioneren. In het tweede geval komen de kosten echter uiteindelijk meer bij bedrijven, en daarmee bij consumenten van specifieke voe- dingsmiddelen, terecht.
Grote impact met kleine kans versus kleine impact met grote kans
Op het ogenblik intervenieert het beleid in de eerste plaats in gevallen van grote gevaren I met klei- ne kansen p. Dit is echter het type risico dat relatief het beste aan de private sector kan worden overgelaten door aansprakelijkheid goed te regelen. Immers, indien een groot gevaar de kop op steekt, dan levert dat een voedselcrisis en imagoschade op, en daarmee een forse schadepost voor het bedrijfsleven. Meestal is er gemakkelijk een oorzakelijk verband te leggen tussen voedingsmid- del en gezondheidsschade. Mits er een traceringssysteem is, is er meestal een schuldige aan te wij- zen. Het bedrijfsleven heeft dan ook sterke prikkels om dit soort “food scares” te voorkomen.
In het geval van kleinere schades met grotere kansen heeft het bedrijfsleven daarentegen veel minder problemen te verwachten. Denk bijvoorbeeld aan voedselproducten die mogelijk allergische reacties oproepen of die resten van bestrijdingsmiddelen bevatten. De relatie tussen voedingsmiddel en gezondheidsprobleem is vaak niet zo eenvoudig aan te tonen, zeker niet indien de problemen pas op termijn optreden. De kosten van de gezondheidsproblemen zijn veelal beperkt tot de private
kosten van de consument. De kans dat deze problemen optreden is groter en de consument wordt geacht hiermee zelf rekening te houden. Er is in het algemeen geen ruchtbaarheid, geen “food sca- re”, geen verlies van reputatie. Aan die kant van het spectrum zijn er dus weinig prikkels voor het bedrijfsleven om zelf de voedselveiligheid te verbeteren en is er derhalve het meeste behoefte aan interventies door de overheid.