het bestemmingsplan. Ze zijn zich veelal willens en wetens bewust van het overtreden van de wet, en hopen op legalisatie of gokken op een geslaagd beroep op het overgangsrecht, dan wel op de kleine pakkans in relatie met het niet handhavend optreden van de gemeenten. Gezien de aard en omvang waarin permanente bewoning van recreatiewoningen plaatsvindt, kan men stellen dat de burgerlijke ongehoorzaamheid er de laatste jaren veelvuldig is ingeslopen. Het is daarbij van belang hoe de drie begrippen tot elkaar in verhouding staan. Om de definiëring te perfectioneren is het soms raadzaam om gebruik te maken van nadere begrippen. Om het centrale thema te verduidelijken is naast de drie eerder genoemde begrippen, het begrip hoofdverblijf van belang. Bij de definiëring van de begrippen wordt aansluiting gezocht bij de relevante wet‐ en regelgeving. In het ingetrokken wetsvoorstel Wet vergunning onrechtmatige bewoning recreatiewoningen wordt een omschrijving gegeven van het begrip recreatiewoning.
2.5.2 BEGRIPPEN IN WETSVOORSTEL WET VERGUNNING ONRECHTMATIGE BEWONING RECREATIEWONINGEN
Het onlangs ingetrokken wetsvoorstel Wet vergunning onrechtmatige bewoning recreatiewoningen (Kamerstukken II, 2009‐2010 32366, nr. 2) omschrijft in artikel 1 onder a van de inleidende bepalingen een recreatiewoning als volgt: De woorden “permanente” ‐ “bewoning” zijn niet met zo veel woorden zelfstandig gedefinieerd. Echter moet het uitgangspunt zijn dat dit vanuit een positieve definiëring van het gewenste gebruik toch wordt bereikt. Namelijk met de vermelding dat een recreatiewoning is bedoeld voor tijdelijk recreatief verblijf, is permanente bewoning uitgesloten (Kamerstukken II, 2009‐2010 32366, nr. 2). In deze context zal het begrip permanente bewoning moeten worden afgezet tegen het begrip recreatiewoning.
Andere soorten begrippen die raakvlakken hebben met de recreatiewoning en permanente bewoning zijn: recreatieverblijf, chalet, sta(caravan), vakantiehuisje en zomerhuisje. Deze soorten bouwwerken hebben met elkaar gemeen dat ze “geschikt” kunnen zijn om permanent in te wonen. Met het woord geschikt wil ik nadrukkelijk opmerken dat het niet “geschikt” is conform het Bouwbesluit, maar door burgers als acceptabel aangemerkt om permanent in te wonen. Het zijn dan ook juist die soorten recreatieverblijven waarin de burgers veelvuldig in strijd met het bestemmingsplan wonen. Het permanent bewonen van andere kampeermiddelen zoals een tent of vouwwagen komt dan ook niet (veel), dan wel in zeer minimale aantallen voor in Nederland en valt dan ook buiten de reikwijdte van dit onderzoek.
Een belangrijk kenmerk van een recreatiewoning is dat een recreatiewoning als enige bouwwerk kan voldoen aan de technische eisen die worden gesteld in het Bouwbesluit (logiesfunctie). Voor de andere type recreatieverblijven geldt dat ze niet (kunnen) voldoen aan de technische eisen van het Bouwbesluit voor de functie wonen. Voor deze gevallen geldt dan ook dat ze niet in aanmerking kunnen komen voor legalisatie op basis van zowel het huidige als nieuwe wetgevingskader. Kort gezegd brengt dit dus met zich mee dat een (sta)caravan, chalet of daarmee gelijk te stellen bouwwerk niet voor legalisatie in aanmerking komt.
29.
2.5.3 BEGRIPPEN OPGENOMEN IN HET BESTEMMINGSPLAN
Een belangrijk startpunt in de huidige wetgeving is het bestemmingsplan. Veel bestemmingsplannen die zien op recreatieparken hebben dan ook een definitie voor een recreatiewoning opgenomen in de inleidende bepalingen. Als voorbeeld wordt het bestemmingsplan De Rooye Asch aangehaald (Gemert‐ Bakel, 2009). In het bestemmingsplan De Rooye Asch is in artikel 1.1 onder punt 26 het begrip recreatiewoning opgenomen in de definitie van recreatieverblijf. Onder een recreatieverblijf wordt verstaan in het bestemmingsplan De Rooye Asch (Gemert‐Bakel, 2009): Permanente bewoning wordt in het bestemmingsplan “De Rooye Asch” in artikel 1.1 onder punt 23 niet met zo veel woorden letterlijk gedefinieerd. Wel wordt er het permanent gebruik van een ruimte omschreven (Gemert‐Bakel, 2009): Ook in andere bestemmingsplannen worden deze definities vastgelegd. In het bestemmingsplan “De Bakelse Plassen” zijn in artikel 2 de begripsbepalingen opgenomen (Gemert‐ Bakel, 2008). Een van de begrippen in dit bestemmingsplan is het begrip Recreatiewoning / zomerhuis en luidt als volgt:
Permanente bewoning wordt in het bestemmingsplan “De Bakelse Plassen” in artikel 2 omschreven als(Gemert‐Bakel, 2008):
In het bestemmingsplan “Camping Grotelse Heide” beschrijft artikel 1.37 de recreatiewoning als volgt (Gemert‐Bakel 2007):
Permanente bewoning wordt in het bestemmingsplan “Camping Grotelse Heide” in artikel 1.33 omschreven als (Gemert‐Bakel 2007):
In het bestemmingsplan “Naturistisch recreatiepark Elsendorp” beschrijft artikel 1.1 de recreatiewoning als volgt (Gemert‐Bakel, 2005): Een permanent aanwezig gebouw, waaronder mede verstaan een recreatiewoning, woonkeet, chalet of stacaravan, bestemd voor verblijfsrecreatie gedurende een gedeelte van het jaar van maximaal twee maanden aaneengesloten, uitsluitend door diegenen die hun woonadres elders hebben, waarbij permanente bewoning niet is toegestaan Een gebouw dat dient als recreatie woonverblijf, waarvan de gebruiker zijn hoofdverblijf elders heeft Een niet of niet meer verplaatsbaar gebouw, dat dient als recreatiewoonverblijf, waarvan de gebruiker zijn hoofdverblijf elders heeft Een niet of niet meer verplaatsbaar gebouw dat dient als recreatiewoonverblijf, waarvan de gebruiker zijn hoofdverblijf elders heeft Bewoning van een ruimte als hoofdverblijf Bewoning van een ruimte als hoofdverblijf Kampeermiddelen, chalets, stacaravans en recreatiewoningen, als woonadres als bedoeld in de Wet Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens (Wet GBA) dan wel uit andere gegevens en bescheiden en/of de feitelijke omstandigheden blijkt van permanente bewoning
Permanente bewoning op recreatieparken
30.
Permanente bewoning wordt in het bestemmingsplan “Naturistisch recreatiepark Elsendorp” in artikel 1.1 omschreven als (Gemert‐Bakel 2005):Het oudste bestemmingsplan in de gemeente Gemert‐Bakel waarin zaken over recreatiewoningen zijn opgenomen is het bestemmingsplan Buitengebied “Het is Best Buiten” Gemert‐Bakel 1998 (Gemert‐Bakel, 1998). Dit bestemmingsplan regelt het planologische kader voor het recreatiepark “De Kanthoeve”. De recreatiewoning is in artikel 1.57 als volgt gedefinieerd:
Permanente bewoning wordt in het bestemmingsplan Buitengebied “Het is Best Buiten” Gemert‐Bakel 1998 in artikel 1.52 omschreven als (Gemert‐Bakel, 1998):
In de Verordening Ruimte van de Provincie Noord‐Brabant, (Provincie Noord‐Brabant, 2011) wordt in artikel 1.1 punt 65 onder een recreatiewoning verstaan:
Daarnaast spreekt men in artikel 1.1 onder punt 22 over een complex van recreatiewoningen (Provincie Noord‐Brabant, 2011). Hieronder wordt een aaneengesloten terrein van enige omvang, geheel of gedeeltelijk met gemeenschappelijke voorzieningen ingericht, en blijkens die inrichting bestemd om meerdere recreatiewoningen te plaatsen of geplaatst te houden en bedrijfsmatig te exploiteren verstaan.
2.6 SLOT
Nu dat het onderzoekskader is aangevuld met de theoretische begrippen en verdere definities van relevante begrippen is voldoende aangegeven hoe het onderzoek is gesitueerd binnen de bestaande wetenschappelijke literatuur. De verdere toelichting op het theoretische kader is te vinden in het bijlagenboek in hoofdstuk 12. Hier is onder andere ook de theorie uiteengezet over de casestudy (Flyvberg 2001 en Yin 2009).
Een gebouw dat dient als recreatie woonverblijf, waarvan de gebruiker zijn hoofdverblijf elders heeft
Een woning ten behoeve van tijdelijk recreatief verblijf Bewoning van een ruimte als hoofdverblijf
31.
|
HOOFDSTUK 3 BELEIDSVOORSTELLEN VANUIT DE GOVERNMENT GEDACHTE VAN HET MINISTERIE3.1 ALGEMEEN Het Ministerie heeft de afgelopen jaren vele kamerbrieven opgesteld om het probleem van permanente bewoning aan te pakken. Dit hoofdstuk dient mede ter introductie van het probleem en wordt afgesloten met een conclusie. Het geeft daarbij antwoord op de volgende deelvraag: Welke beleidsarrangementen zijn van toepassing op permanente bewoning van recreatieverblijven? Welk beleid heeft de Rijksoverheid het afgelopen decennia geïntroduceerd ter voorkoming van permanente bewoning van recreatieverblijven en welke sturingsbenadering ligt hieraan ten grondslag?
3.2 MOTIE VAN GENT EN BIESHEUVEL (TWEEDE KAMER 2000‐2001, 27 400, NR. 47)
Bij de behandeling van de rijksbegroting van het jaar 2000 (november 1999) is de motie Van Gent en Biesheuvel aangenomen. Deze motie is in gang gezet doordat enkele gemeenten in de Veluwe een brief aan de Tweede Kamer hebben gestuurd waarin ze het probleem schetsen van permanente bewoning. Ze geven daarnaast hun visie op het probleem en stellen een instrumentarium voor met nieuwe instrumenten om permanente bewoning tegen te gaan. In de motie Van Gent en Biesheuvel wordt ingegaan op de constatering dat er steeds meer recreatiewoningen permanent worden bewoond. Het recreatieve karakter en de recreatieve kwaliteit van deze recreatieparken hebben hier onder te lijden (Tweede Kamer 1999‐2000, 26 800 XI, nr. 21). De regering werd in de motie verzocht een voorstel te doen om een nieuw instrumentarium te ontwikkelen ter voorkoming van permanente bewoning van recreatieverblijven (Tweede Kamer 1999‐2000, 26 800 XI, nr. 21).
3.3 UITWERKING MOTIE VAN GENT EN BIESHEUVEL
Op verzoek van toenmalig Minister VROM en Staatssecretaris van LNV is een interdepartementale werkgroep aangesteld om het nieuwe instrumentarium ter voorkoming van permanente bewoning van recreatieverblijven nader uit te werken. Toenmalig Minister Pronk gaf hiermee gehoor aan de motie Van Gent en Biesheuvel (Tweede Kamer 2000‐2001, 27 400, nr. 47). De werkgroep heeft in samenwerking met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) een vijftal instrumenten voorgesteld (Tweede Kamer 2000‐ 2001, 27 400, nr. 47): 1. AMvB zomerhuizen Wet op de openluchtrecreatie
De Staatssecretaris van LNV kreeg de opdracht om op grond van artikel 32 van de Wet op de openluchtrecreatie een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) op te stellen waardoor ook zomerhuizen en recreatiewoningen onder de kampeerregelgeving van de WOR zouden komen te vallen. Hierdoor zou het mogelijk worden om de exploitant van recreatieterreinen mede verantwoordelijk te maken ter voorkoming van permanente bewoning van recreatiewoningen. Als bestuursrechtelijk dwangmiddel zou intrekking van de WOR vergunning tot de mogelijkheden behoren. Nu de WOR per 1 januari 2008 is komen te vervallen is dit instrument nooit in werking getreden. Dit betreft een hiërarchische juridische beleidsinterventie welke het probleem en verantwoordelijkheid van permanente bewoning wil verschuiven naar de marktpartijen. De regel heeft tot doel om andere actoren aan te zetten om permanente bewoning tegen te gaan.
Permanente bewoning op recreatieparken