Het Europees energie en klimaatbeleid na 2020 nog erg onzeker

Het Europees beleid voor energie en klimaat vormt een belangrijk kader voor het Nederlandse energiebeleid. Dit geldt voor de periode tot 2020, bijvoorbeeld bij de totstandkoming van het Energieakkoord, maar ook daarna. Het ETS blijft een voor Nederland belangrijk instrument op Europese schaal. Daarbij maakt Nederland deel uit van een Europese energiemarkt en heeft de EU als geheel in het kader van het verdrag van Parijs een klimaatplan voorgelegd waar Nederland zich aan heeft gecommitteerd.

Het is nog onduidelijk hoe het EU-beleidskader er uit gaat zien in de periode na 2020. De onderdelen hiervan bevinden zich in verschillende

fases van uitwerking en besluitvorming. Wel is een paradigmawisseling zichtbaar. In de periode tot 2020 domineren op EU-niveau afgesproken nationale doelen voor hernieuwbare energie, energie-efficiëntie en niet-ETS-emissies (top-down). Voor de periode van 2021 tot en met 2030 speelt de inzet van de lidstaten zelf een meer centrale rol op gebieden als hernieuwbare energie en energie-efficiëntie (bottom-up). De Europese Commissie zal meer een coördinerende rol krijgen en beoordelen of alle nationale inspanningen bij elkaar opgeteld in overeen- stemming zijn met wat op EU-niveau is afgesproken. Alle inspanningen tezamen zullen ook moeten aansluiten bij wat door de EU als bijdrage aan het Klimaatakkoord is ingediend. Deze nieuwe aanpak geeft lidstaten meer flexibiliteit maar ook een grotere verantwoordelijkheid. Voor de Europese Commissie en de lidstaten betekent het een complexe coördinatieopgave waarvan de vorm nog niet helemaal duidelijk is. Status quo in de Europese decarbonisatie ambitie

De EU is de onderhandelingen in Parijs ingegaan met het bod om de uitstoot van broeikasgassen in 2030 met tenminste 40 procent te verminderen en in 2050 met 80 tot 95 procent (beide ten opzichte van 1990). De in Parijs overeengekomen afspraken hebben niet onmiddellijk geleid tot een aanscherping van het Europese broei- kasgasreductiedoel. Ze worden wel onderdeel van de in Parijs afgesproken ambitiecyclus.

Het in de EU afgesproken broeikasgasreductiedoel van tenminste 40 procent in 2030 is vertaald naar een reductiedoel van 43 procent voor de sectoren die onder het Europese emissiehandels- systeem (ETS) vallen en 30 procent voor de overige sectoren (in

beide gevallen ten opzichte van 2005). De belangrijkste Europese klimaatmaatregelen waarover naar verwachting in de loop van 2017 definitief besloten wordt zijn de herzieningsvoorstellen voor het ETS uit juli 2015 en het voorstel van juli 2016 voor herziening van de Effort Sharing Decision (ESD)6_{. Daarin worden afspraken vastgelegd}

(inclusief doelstellingen per lidstaat) voor emissiereductie in de sectoren die niet onder het ETS vallen.

Momenteel wordt in Brussel gesproken over herzieningsvoorstellen voor het ETS voor de periode van 2021 tot en met 2030 (zie de NEV 2015). Een aantal lidstaten is voorstander van verdere verhoging van de voorgestelde reductiefactor van 2,2 procent met het doel invulling te geven aan het verdrag van Parijs. Hiervoor is op dit moment onvoldoende draagvlak binnen de Raad. De lopende discussie over de herziening van het ETS gaat vooral over onderdelen van het voorstel die betrekking hebben op het gratis verstrekken van emis- sierechten aan bedrijven om te voorkomen dat hun internationale concurrentiepositie verslechtert.

Europees voorstel voor reductie niet-ETS emissies in 2030 De onlangs door de Europese Commissie voorgestelde verordening voor de niet-ETS sectoren bevat een reductieverplichting voor elke afzonderlijke Europese lidstaat (EC 2016a). Voor Nederland is dit 36 procent in 2030 ten opzichte van 2005. De reductieverplichting moet nog vertaald worden in jaarlijks dalende emissieplafonds voor

6 Deze herziening heeft de vorm van een commissievoorstel voor een verordening (regulation) door het Europees parlement en de Raad (EC 2016a).

de periode van 2021 tot en met 2030. Dit jaarlijks dalende emissie- plafond start in 2020 met het gemiddelde niveau van de niet-ETS uitstoot in de periode van 2016 tot en met 2018. Het voorstel bevat verschillende flexibele instrumenten die landen kunnen inzetten voor het bereiken van hun reductieverplichting. Dit betreft onder andere mogelijkheden om rechten uit het ETS beperkt in te zetten, om emissiereductie die door landgebruiksveranderingen wordt gerealiseerd mee te tellen, om rechten te lenen van het opvolgende jaar, om overschot(ten) van rechten in latere jaren te gebruiken en om rechten over te dragen aan andere landen.

Er zijn nog niet genoeg technische details bekend om een inschatting te kunnen maken van wat het herzieningsvoorstel van de ESD voor Nederland betekent. Daarnaast kunnen tijdens het politieke besluit- vormingsproces nog wijzigingen worden aangebracht.

De gemeenschappelijke energiemarkt voor een betaalbare en zekere energievoorziening

In februari van dit jaar heeft de Europese Commissie verschillende maatregelen voorgesteld om de energievoorzieningszekerheid in Europa te verbeteren. De nadruk ligt op de gasvoorziening (EC 2016b). Aardgas blijft volgens de Europese Commissie nog lange tijd een belangrijke brandstof voor de Europese energievoorziening. De moeizame relatie tussen de Oekraïne en Rusland en de risico’s die dit met zich meebrengt voor de gasvoorziening leiden vooral bij de Oostelijke lidstaten tot zorgen. De Commissie stelt voor om buurlanden te verplichten om elkaar te helpen in een situatie van ernstige crisis en om een verplichte ex-ante-toets in het leven

te roepen van gascontracten tussen lidstaten en derde landen. Verder wil de Commissie dat lidstaten worden verplicht om risi- coanalyses op te stellen en crisisactieplannen uit te werken. Naast de wetsvoorstellen heeft de Commissie ook een LNG-strategie gepubliceerd (EC 2016c). Deze mikt op een forse uitbreiding van de LNG-aanlandcapaciteit en is vooral gericht op gaslevering aan de Oost-Europese lidstaten.

De elektriciteitsmarkt heeft een centrale rol in de energietran- sitie en staat bloot aan grote veranderingen. Deze zijn voor een groot deel toe te schrijven aan de groei van niet-regelbare hernieuwbare elektriciteitsproductie en de toename van het aantal hoogspanningsverbindingen tussen landen. De discussie spitst zich toe op de manier waarop de markt kan worden ingericht om hernieuwbare elektriciteit economisch-efficiënt te integreren in het bestaande systeem en een zekere elektriciteitsvoorziening te garanderen. De Commissie heeft aangegeven dat het voor het einde van dit jaar een voorstel zal doen voor de regulering van de elektriciteitsmarkt. De Raad van Europese energieministers heeft eind maart een reeks uitgangspunten geformuleerd die volgens de ministers in het voorstel moeten terugkomen. De Raad vindt verbeterde samenwerking en coördinatie tussen lidstaten van belang en ziet versterkte regionale coöperatie hiervoor als een belangrijk mechanisme. De basis hiervoor zijn politiek ondersteunde initiatieven uit de lidstaten zelf (bottom-up) met als doel om een meer geïntegreerde, effectieve en flexibele EU-elektriciteitsmarkt te creëren en de daarvoor benodigde grensoverschrijdende infrastruc- tuur te realiseren.

Verder vraagt de Energieraad aandacht voor: • het verwijderen van hindernissen voor flexibiliteit;

• handel van elektriciteit tussen landen met zo weinig mogelijke restricties;

• zuivere prijssignalen, dus ook hoge prijzen ten tijde van krapte op de markt;

• kosteneffectieve en marktgerichte ondersteuning voor hernieuwbare elektriciteit;

• regionale (tussen groepen van landen) beoordeling van opwek- kingsvermogen met het oog op de voorzieningszekerheid en toegang voor nieuwe marktspelers, zoals ‘aggregators’ en ‘energy service companies’.

Energie-efficiëntie een belangrijke pijler onder het EU energie- en klimaatbeleid

De Commissie heeft aangekondigd om dit jaar in september herzieningsvoorstellen te doen voor de energie-efficiëntie- richtlijn en de richtlijn voor energiebesparing in gebouwen. In dit kader zal de Commissie ook een voorstel doen voor een EU-energiebesparingsdoel. In de Europese Raad is voor 2030 een indicatief doel van 27 procent afgesproken, met de afspraak dat later wordt bepaald of dit naar 30 procent moet worden verhoogd. In een strategie voor verwarming en koeling die de Commissie in februari heeft gepubliceerd (EC 2016d) wordt ingezet op een meer geïntegreerde aanpak van de elektriciteits- en warmtevoorziening. De strategie stelt dat het aandeel hernieuwbare energie in de verwarming en koeling van gebouwen nog flink kan toenemen en dat restwarmte uit de industrie veel beter benut kan worden. Ook

kan warmteopslag een rol hebben als flexibiliteits- en balanceeroptie voor het elektriciteitsnetwerk. Door slimme meters en variabele prijssignalen te introduceren, kan het voor consumenten mogelijk worden om deel te nemen aan vraagsturing.

Een nieuwe structuur voor EU-coördinatie en afstemming is in de maak

In tegenstelling tot het energie- en klimaatbeleid van de EU voor 2020 zal het beleid voor de periode van 2021 tot en met 2030 veel minder naar de lidstaten toe gedifferentieerde doelstellingen omvatten. Alleen bij de emissies uit sectoren die niet onder het Europese emis- siehandelssysteem vallen (onder andere gebouwde omgeving, verkeer, landbouw) zal dit het geval zijn. Voor de EU als geheel is voor 2030 een wettelijk bindend doel afgesproken voor hernieuwbare energie (27 procent van het eindenergieverbruik) en een indicatief doel voor energiebesparing (27 procent ten opzichte van het business-as-usual scenario). Maar deze doelen zijn, in tegenstelling tot wat geldt voor 2020, niet gedifferentieerd naar de lidstaten. Dit geeft lidstaten meer flexibiliteit om hun energie- en klimaatbeleid vorm te geven, maar roept tegelijkertijd de vraag op hoe de realisatie van de EU-brede doelen kan worden geborgd. In het kader van het klimaatverdrag van Parijs heeft de EU als blok één klimaatbijdrage op tafel heeft gelegd, wat de hiervoor genoemde vraag extra gewicht geeft.

De Commissie komt naar verwachting eind dit jaar met voorstellen voor de uitwerking van een coördinatiestructuur voor het energie- en klimaatbeleid voor de periode van 2021 tot en met 2030. De Raad van energieministers heeft hiervoor een aantal uitgangspunten

geformuleerd (Council EU 2015). Hierbij is een centrale rol weggelegd voor Nationale Energie- en Klimaatplannen. Deze worden volgens een afgesproken stramien opgesteld door elk van de lidstaten en zullen duidelijk maken of alle inspanningen samen voldoende zijn om de afgesproken doelen te halen. Tevens moeten deze plannen ook duidelijk maken of de EU voldoet aan wat in het kader het verdrag van Parijs is toegezegd door de EU. Vanwege deze koppeling ligt het voor de hand dat de plannings- en beoordelingscyclus, die in Parijs onder internationaal recht is afgesproken, gaat doorwerken in de EU 2030-coördinatie. De eerste nationale plannen worden in 2019 verwacht, zodat ze bijtijds integraal kunnen worden beoordeeld en er eventuele bijstellingen kunnen plaatsvinden.

De Nationale Energie- en Klimaatplannen omvatten een integrale benadering van alle vijf dimensies (zie de NEV 2015) van de EU Energie Unie. De plannen:

• omvatten de periode van 2021 tot en met 2030, met een perspectief op 2050;

• schenken aandacht aan grensoverschrijdende aandachtspunten en stimuleren lidstaten om daarover met buurlanden te overleggen; • vragen lidstaten om ontwikkelingspaden te maken voor de

verschillende onderdelen van het energiesysteem (o.a. besparing, aandeel hernieuwbaar, elektriciteitsvraag);

• en vragen lidstaten om de bijdrage aan de EU 2030-doelen te expliciteren (EC 2015).

We zien in de EU meer aandacht en ruimte ontstaan voor regionale samenwerking, zowel in de ontwikkelingen met betrekking tot de

coördinatie van de EU 2030-agenda als in de beleidsdiscussie over de inrichting van de elektriciteitsmarkt. Met dergelijke vormen van samenwerking, waarvan het belang in de toekomst waarschijnlijk gaat toenemen, heeft Nederland al de nodige ervaring opgedaan. In het Pentalaterale Energieforum heeft Nederland samen met de andere Benelux-landen, Frankrijk, Duitsland, Oostenrijk en Zwitserland belangrijke stappen gezet in de integratie van de Noordwest-Europese elektriciteitsmarkt. Ook speelt Nederland een belangrijke rol in de energiesamenwerking in de Noordzee. Op basis van vrijwilligheid is door de Noordzeelanden7 _{(België, Denemarken,}

Frankrijk, Duitsland, Ierland, Luxemburg, Noorwegen, Zweden en Nederland) een politieke declaratie ondertekend om de onderlinge samenwerking te versterken. De verwachting is dat door betere afstemming rond planning en infrastructuur bij de ontwikkeling van offshore windenergie een stabiel investeringsklimaat kan worden geschapen en substantiële kostenbesparingen kunnen worden gerealiseerd.

2.4.3 Nederland voert standvastig het Energieakkoord