De economische openbare orde: een zeldzaam zicht (arrest FlyLAL)

77. In het arrest FlyLAL345 wordt er voor de tweede keer verwezen naar de economische openbare orde. Alhier speelden de feiten zich af tussen een Litouwse luchtvaartmaatschappij in liquidatie FlyLAL en twee Letse vennootschappen, Starptautiska lidosta Riga en Air Baltic346 (hierna: ‘verweerders’). FlyLAL trachtte vergoeding te krijgen voor economische schade die enerzijds voortvloeide uit het misbruik van machtspositie door Air Baltic en anderzijds uit een schending van de mededingingsregels door de twee verweerders. Op verzoek van FlyLAL werden er voorlopige en bewarende beslagen gelegd op zowel roerende als onroerende goederen, alsook op vermogensrechten van de verweerders. De Litouwse beslissing verkreeg erkenning in Letland en werd zelfs in hoger beroep bevestigd. Hierna stapten de verweerders naar de hoogste rechterlijke instantie in Letland, het Augstākās Tiesas Senāts. Enerzijds achtten zij de erkenning en tenuitvoerlegging van het arrest in strijd met de volkenrechtelijke regels inzake immuniteit van rechtsmacht, en anderzijds met de Brussel I-Verordening.347 _{Volgens hen} viel de zaak niet onder het toepassingsgebied van de verordening doordat het ging om een luchthavenbelasting op basis van overheidsregels.348

Met vier prejudiciële vragen werd de zaak verwezen door de Letse rechter naar het Hof. Enkel de vierde vraag had betrekking op de openbare orde als weigeringsgrond. Hierin vroeg de verwijzende rechter of de gebrekkige motivering van een beschikking tot betaling van een aanzienlijk bedrag als voorlopige en bewarende maatregel, of de ernstige economische gevolgen349 van deze maatregel, de inroeping van de openbare orde-exceptie konden verantwoorden.350

78. De vierde prejudiciële vraag kan opgedeeld worden in twee deelvragen. Ook het HvJ maakte deze opsplitsing in enerzijds het probleem van de ontbrekende motivatie en anderzijds het probleem van de ernstige economische gevolgen van de maatregel.351 Alvorens een antwoord te vormen werd – naar goede gewoonte – verwezen naar de voorgaande rechtspraak, zonder specifieke focus op de feiten in kwestie. Een bespreking is dus niet opnieuw aan de orde.352

345 _{HvJ 23 oktober 2014, nr. C-302/13, ECLI:EU:C:2014:2319, ‘FlyLAL’.} 346 _{Air Baltic was een vennootschap die de luchthaven van Riga beheerde.}

347 _{De Letse Staat had namelijk 52,6% van de aandelen in Air Baltic in bezit en 100% van de aandelen in Starptautiska}

lidosta Riga. Zie FlyLAL, punt 34.

348 _{FlyLAL, punt 15-21.}

349 _{De verwijzende rechter argumenteerde dat er bij afwijzing van de schadevordering schade zou ontstaan bij de}

verweerders die geen vergoeding zouden kunnen verkrijgen van de failliet verklaarde eisende partij (FlyLAL). Doordat de Letse staat aandelen bezat in de twee ondernemingen van de verweerders zou dit vervolgens een negatief gevolg creëren voor de economische belangen en dus voor de veiligheid van de staat.

350 _{FlyLAL, punt 21-22.} 351 _{Ibid., punt 44.} 352 _{Ibid., punt 45-49.}

De eerste deelvraag, met betrekking tot het gebrek aan motivatie, doet denken aan een verwante rechtsvraag uit het arrest Trade Agency.353 _{Aldaar werd er bevestigd dat het recht op een eerlijk proces} een motivatie van iedere rechterlijke beslissing verlangt.354 Zo wordt de verweerder de gelegenheid geboden om de redenen van zijn veroordeling te begrijpen zodat hij vervolgens zinvol en effectief een rechtsmiddel kan aanwenden.355 Bij de motivatieverplichting is het belangrijk om te weten dat de omvang van de plicht afhankelijk is van de aard van de rechterlijke beslissing. Dit vereist een onderzoek die rekening houdt met de gehele procedure, rekening houdend met alle relevante omstandigheden en de bestaande procedurele waarborgen.356 Doordat in casu de berekeningswijze van de bedragen kon worden gevolgd en er bovendien beroepsmogelijkheid openstond – waarvan ook gebruik werd gemaakt – achtte het HvJ de fundamentele beginselen van een eerlijk proces als nageleefd.357 _{Bijgevolg was er} hier geen sprake van een inbreuk op de fundamentele rechten, a fortiori geen schending van de openbare orde.

De tweede deelvraag behandelde de ernstige economische gevolgen verbonden aan de hoogte van de bedragen van de voorlopige en bewarende maatregelen. Geleid door voorgaande uitspraken beschreef het HvJ opnieuw in welke situaties een beroep op de openbare orde kans op slagen heeft. Dat is enkel in de situatie waarin de erkenning of tenuitvoerlegging van een beslissing uit een andere lidstaat op onacceptabele wijze zou botsen met de rechtsorde van de aangezochte staat, waardoor er sprake zou zijn van een inbreuk op een fundamenteel beginsel van die staat.358 _{Het objectief is dus het tegengaan van} kennelijke schendingen van essentiële rechtsregels of van fundamentele rechten van een rechtsorde.359 Naar de mening van advocaat-generaal KOKOTT heeft de openbare orde – in de zin van artikel 34, lid 1

Brussel I – als functie het “[beschermen van de] rechtsbelangen die in een rechtsregel tot uitdrukking komen”, wat onverminderd werd bekrachtigd door het Hof. De openbare orde strekt dus niet tot bescherming van zuiver economische belangen.360 Het feit dat de overheid zich als marktdeelnemer gedraagt en zich blootstelt aan bepaalde risico’s, wijzigt niets aan deze situatie wijzigen.361 Het HvJ

353 _{Voor de bespreking van het arrest Trade Agency zie supra randnr. 74 ev.}

354 _{Advocaat-generaal KOKOTT verwijst ook naar rechtspraak van het EHRM. De verplichting van motivering is}

ontstaan uit die rechtspraak. Concl. Adv. Gen. J. KOKOTT, bij HvJ 3 juli 2014, C-302/13, ECLI:EU:C:2014:2046, punt 78. Zie o.a. EHRM 9 december 1994, nr. 18390/91, Ruiz Torija/Spanje, §29.

355 _{FlyLAL, punt 51 en Trade Agency, punt 53 dat verwijst naar HvJ 14 december 2016, nr. C-283/05,}

ECLI:EU:2006:787, punt 28.

356 _{FlyLAL, punt 52; Trade Agency, punt 60; Eurofood, punt 66; Gambazzi punt 40, 45 en 46.} 357 _{FlyLAL, punt 53-54.}

358 _{FlyLAL, punt 49; Trade Agency, punt 51; Gambazzi, punt 27; Apostolides, punt 59; Renault, punt 30; Krombach,}

punt 37.

359 _{FlyLAL, punt 55.}

360 _{Ibid., punt 56 juncto Concl. Adv. Gen. J. KOKOTT, bij HvJ 3 juli 2014, C-302/13, ECLI:EU:C:2014:2046, punt 84-}

85.

361 _{De Letste Staat was namelijk aandeelhouder in de ondernemingen van de verweerders. Dit heeft geen effect op de}

uitkomst van de zaak. Daarenboven werden de geldelijke gevolgen reeds voor de Litouwse rechter besproken en ging het om voorlopige en bewarende maatregelen, niet om de effectieve betaling van een bedrag. FlyLAL, punt 56-57.

concludeerde: “wanneer enkel ernstige economische gevolgen worden ingeroepen, [is er] geen […] schending van de openbare orde van de aangezochte lidstaat in de zin van artikel 34, punt 1, van verordening nr. 44/2001.”362

Het antwoord op beide deelvragen was bijgevolg negatief, waardoor beroep op de openbare orde in beide situaties niet te verantwoorden was.363

79. Inzake de eerste deelvraag over de procedurele openbare orde, kan verwezen worden naar de hierboven gemaakte verduidelijkingen en tevens naar de bespreking van het arrest Gambazzi en Trade Agency onder respectievelijk randnummers 71 ev. en 74 ev. Hier bevestigt het HvJ louter dat motiveringsgebreken een beroep op de openbare orde-exceptie kunnen rechtvaardigen; evenwel was het beroep in deze zaak niet aan de orde.

Aangezien de tweede deelvraag uitdrukkelijk de materiële openbare orde – sterker nog de economische openbare orde – aanbelangt, behoeft ze additionele bespreking. Dit aspect van de openbare orde is, in tegenstelling tot de procedurele openbare orde, grotendeels onontgonnen terrein. Er werd voor de eerste keer melding van gemaakt in het arrest Renault. Destijds ambieerden de verweerders een verheldering van de economische openbare orde, maar hun poging was tevergeefs. Het HvJ beantwoordde enkel de vraag inzake de onjuiste uitlegging van de bepalingen van het gemeenschapsrecht, en ontweek zo de gevraagde verduidelijking.364 Hieraan maakt het HvJ zich echter geen tweede keer schuldig. In het bijzonder gaat de besproken zaak over de ernstige economische gevolgen of, zoals VAN OVERBEEKE

verduidelijkt, over de ernstige ‘financiële’ gevolgen.365 VAN OVERBEEKE merkt op dat het te betreuren

is dat het HvJ de term ernstige ‘economische’ gevolgen gebruikt. Deze bewoording kan een vertekend beeld geven van de realiteit, aangezien ze laat uitschijnen dat de economische openbare orde nooit als grond voor de openbare orde-exceptie kan dienen. Dit is niet het geval. Het HvJ bevestigt alleen maar dat het loutere voorkomen van ernstige financiële/economische gevolgen een beroep op de openbare orde niet kan verantwoorden. Dit betekent dat een beslissing uit een andere EU-lidstaat niet kan geweigerd worden om de enkele reden dat de erkenning of tenuitvoerlegging ernstige financiële gevolgen zou hebben. Er wordt bijgevolg maar één element uitgesloten van de economische openbare orde, wat een uiterst belangrijke nuancering vormt.VAN OVERBEEKE stelt bovendien dat het logisch is

dat financiële pijn niet beantwoordt aan de strikte invulling van de openbare orde-exceptie.366 Mij lijkt

362 _{FlyLAL, punt 58.} 363 _{Ibid., punt 59.} 364 _{Supra randnr. 65 ev.}

365 _{F. VAN OVERBEEKE, “Noot” (noot onder HvJ C-302/13), DCCR 2015/2, 138-139. Zie ook: L.}

DESCHUYTENEER en J. VERHELLEN, “Vallen ernstige economische gevolgen onder de internationale economische openbare orde?” (noot onder HvJ C-302/13), RW 2015-16, 113, randnr. 14.

366 _{F. VAN OVERBEEKE, “Noot” (noot onder HvJ C-302/13), DCCR 2015/2, 139. Zie ook: Trade Agency, punt 48;}

het ook evident dat een groot financieel gevolg niet hetzelfde is als een kennelijke schending van een essentiële rechtsregel of een fundamenteel erkend recht. Anders beslissen zou onverenigbaar zijn met de voorgaande uitspraken en zou tevens een averechts effect hebben op het systeem van snelle en eenvoudige erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen. Het bijkomend feit dat een overheid verwerende partij is kan en mag hier geen effect op hebben.367

Het HvJ sluit bijgevolg het bestaan van de economische openbare orde sensu stricto niet uit en slaagt er tegelijk in om het openbare orde concept nader te verklaren. Het is reeds geweten wanneer een beroep op de openbare orde bepaling kan slagen,368 maar hierbij werd – tot deze uitspraak zich voordeed – nooit benadrukt wat de openbare orde precies tracht te beschermen. Volgens advocaat-generaal KOKOTT gaat het om “de bescherming van rechtsbelangen, of in elk geval van belangen die in een rechtsregel uitdrukking hebben gevonden en betrekking hebben op de politieke, economische, sociale of culturele orde van de lidstaat in kwestie.”369

Hierdoor zijn zuiver economische belangen geen onderdeel van de openbare orde in de zin van artikel 34, lid 1 Brussel I.370 Deze redenering kan – vermoedelijk – niet worden doorgetrokken naar de economische openbare orde in zijn geheel, en zeker niet naar de materiële openbare orde.

Ten laatste dient het nogmaals opmerking te worden benadrukt dat het aan de lidstaten is om de inhoud van hun openbare orde vast te leggen.371 Het HvJ ziet volgens eigen rechtspraak enkel toe op de afbakening van dit begrip: de grenzen waarbinnen de rechter van een lidstaat de openbare orde kan

367 _{FlyLAL, punt 56 juncto Concl. Adv. Gen. J. KOKOTT, bij HvJ 3 juli 2014, C-302/13, ECLI:EU:C:2014:2046, punt}

85.

368 _{Concl. Adv. Gen. J. KOKOTT, bij HvJ 3 juli 2014, C-302/13, ECLI:EU:C:2014:2046, punt 84. Zie ook: FlyLAL,}

punt 49; Trade Agency, punt 51; Gambazzi, punt 27; Apostolides, punt 59; Renault, punt 30; Krombach, punt 37.

369 _{Concl. Adv. Gen. J. KOKOTT, bij HvJ 3 juli 2014, C-302/13, ECLI:EU:C:2014:2046, punt 84.} 370 _{Ibid., punt 85 juncto FlyLAL, punt 56.}

371 _{Dit weerspiegelt zich in de hierop volgende beslissing van de verwijzende rechter in Letland. Ondanks de richtlijnen}

en argumenten van het HvJ heeft de Letse rechter de erkenning en tenuitvoerlegging van de voorlopige en bewarende maatregelen toch geweigerd op grond van de openbare orde. Volgens de rechter zouden de gevolgen van de erkenning strijdig zijn met de openbare orde aangezien ze de nationale veiligheid van de Letse staat in gevaar zou brengen (G. RUEHL, “Supreme Court of Latvia: Final Outcome of “FlyLAL Lithuanian Airlines”, https://conflictoflaws.net/2016/supreme-court-of-latvia-final-outcome-of-FlyLAL-lithuanian-airlines/ (laatst geconsulteerd op 10 augustus 2020) en B. KATAJA, “Noraida pieteikumu par ārvalsts nolēmuma atzīšanu un izpildi;

ar blakus lēmumu informē Saeimu, Valsts prezidentu un Ministru kabinetu”, http://www.at.gov.lv/lv/jaunumi/par-tiesu-

lietam/noraida-pieteikumu-par-arvalstu-nolemuma-atzisanu-un-izpildi-ar-blakus-lemumu-informe-saeimu-valsts- prezidentu-un-ministru-kabinetu (laatst geconsulteerd op 10 augustus 2020)). Dat specifieke element omtrent de ‘veiligheid van de staat’ werd door het HvJ en de advocaat-generaal buiten beschouwing gelaten aangezien het niet voldoende omlijnd werd in het verzoek van de verwijzende rechter (Concl. Adv. Gen. J. KOKOTT, bij HvJ 3 juli 2014, C-302/13, ECLI:EU:C:2014:2046, punt 86). Toch ging de advocaat-generaal in haar conclusie gedeeltelijk in op het argument en stelde toen dat de hoogte van het bedrag “dat echter naar alle waarschijnlijkheid niet volstaat om een staat op zijn grondvesten te doen schudden”. Dit werd volgend haar nog eens versterkt door het feit dat het om beslagmaatregelen ging (Concl. Adv. Gen. J. KOKOTT, bij HvJ 3 juli 2014, C-302/13, ECLI:EU:C:2014:2046, punt 88). Uiteindelijk beslist de Letse rechter toch afwijkend en heeft ze op die manier het nationale karakter van de openbare orde bevestigd.

inroepen.372 Toch is het HvJ er weer in geslaagd om, aan de hand van een negatieve omschrijving van de openbare orde, op indirecte wijze haar inhoud te bepalen. Door de continue afbakening van het concept wordt er weinig ruimte gelaten voor een eigen nationale invulling in een Europese context. Toch mag deze vrijheidsbeperking niet overdreven worden, wat zich weerspiegelt in de uitkomst van het geschil in Letland.373