Concreet bestuur

Het regeringsbeleid over de Oost-Indische kolonie stond onder controle en eindverantwoordelijkheid van de Staten-Generaal en de Koning. Het 'opperbestuur' lag bij de

106 De Jong, De waaier van het fortuin, 267, 268.

107

Ibidem, 446.

45 Koning en Staten-Generaal.¹⁰⁹ De goedkeuring van wetten gebeurde door de Staten-Generaal en moest vervolgens worden uitgevoerd door de minister van Koloniën. Als zodanig was deze minister dan ook verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid. Omdat hij het beleid naar de Kamer toe moest verdedigen en zelf feitelijk nooit in Indië was, werd het concrete regeringsbeleid uitgevoerd door de gouverneur-generaal (g-g) van Nederlands-Indië. De g-g moest verantwoordelijkheid afleggen aan de minister van Kolonien. Hij was verplicht de aanwijzingen die hij van de minister ontving op te volgen.¹¹⁰

Het feitelijk bestuur in Oost-Indië lag dus in handen van de g-g. Iedere Indische onderdaan en iedereen die zich bevond op Indisch grondgebied diende de g-g te erkennen als de vertegenwoordiger van de Koning(in) van Nederland. De g-g werd benoemd op voordracht van de Nederlandse ministerraad. Binnen deze raad werd er in voorbereiding op die benoeming vooral geluisterd naar de minister van Koloniën. Hij moest immers nauw met de g-g samenwerken en diens daden tegenover de Staten-Generaal kunnen verdedigen. Hoewel het niet officieel was vastgelegd, was de gewoonte dat de g-g zijn functie voor een periode van 5 jaar bekleedde.

De g-g was de landvoogd van Nederlands-Indië. Hij was het hoofd en als zodanig verantwoordelijk voor wat er gebeurde. Hij kon delegeren aan de luitenant gouverneur-generaal en aan bestuurlijk ambtenaren. Als overheidsfunctionaris was hij gebonden aan de wetgeving van Den Haag. Het kwam echter nogal eens voor dat de Nederlandse wetgeving niet strookte met de Indische realiteit. Om hier goed op te kunnen anticiperen had de g-g de autonomie bij 'ordonnantie' zaken regelen. Hij kon als zodanig namens de Nederlandse regering algemene verordeningen en, in geval van opstanden, noodverordeningen uit laten schrijven. In uiterste noodzaak kon hij zelfs de oorlog verklaren.¹¹¹ De bepalingen en noodverordeningen dienden wel in overeenstemming te zijn met het beleid van de minister. Was dit niet het geval of was een bepaalde verordening tegen de zin van de minister, dan kon deze de nieuwe regel afkeuren en de g-g zelfs ontslaan.¹¹² Ook was het zo dat het Nederlandse parlement krachtens de zogeheten comptabiliteitswet uit 1867 moest besluiten over de Indische begroting. Dit hield in dat ieder jaar gekeken werd welk deel van het rijksbudget besteed kon worden aan de Indische bezittingen. Dit betekende dat Nederland als kolonisator de uiteindelijke macht behield zich in te mengen in Indische aangelegenheden. Alles wat er

109 Voor een uitgebreide beschrijving van het bestuur in Indië zie: Kleintjes, Staatsinstellingen van Nederlandsch-Indië I (Amsterdam 1932) en II (Amsterdam 1933).

110 Kleintjes, Staatsinstellingen van Nederlandsch-Indië I, 199,200.

111

Ibidem, 201.

46 gebeurde in Oost-Indië moest immers budgettair te verantwoorden zijn. Feitelijk kwam dit er op neer dat als het onderwerp Nederlands-Indië ter sprake kwam in de Tweede Kamer, dit vooral ging over financiële aangelegenheden.

Tot 1918 had de g-g in zijn besluitvorming relatieve vrijheid. Vanaf 1918 mocht hij zijn besluiten officieel alleen nog maar nemen in overleg met de, in dat jaar ingestelde, Volksraad. Kon men het niet eens worden, dan kon de g-g echter alsnog 'op eigen gezag en verantwoordelijkheid' een verordening uitgeven. Bij de uitoefening van zijn opperbestuur werd de g-g bijgestaan door ambtenaren die aan het hoofd stonden van verschillende departementen. Zo waren er zeven departementen waaronder Justitie, Economie en Oorlog. ‘Onderwijs en Eeredienst’ vielen onder het departement Justitie. Daarnaast bestond de Raad van Indië als adviserend orgaan. Deze raad stond de g-g bij in economische en financiële zaken, maar ook in praktische zaken als benoemingen van ambtenaren.

◦◦◦

Staatkundig gezien was Nederlands-Indië op te delen in twee soorten gebieden.¹¹³ Er waren gebieden die onder rechtstreeks bestuur stonden. Dit waren de gouvernementsgebieden of de

direct bestuurde gebieden. En er waren gebieden die niet onder rechtstreeks bestuur stonden,

de indirect bestuurde gebieden. Deze gebieden werden bestuurd door inlandse vorsten of bezaten een of andere vorm van zelfbestuur. Deze ‘zelfbesturende landschappen’ bestonden vooral in de buitengewesten zoals Deli Serdang op Sumatra. Hoewel ze feitelijk zelfstandig waren had het gouvernement ook hier in sommige gevallen het recht als overheid op te treden. Voor het onderzoek naar de invloed van Snouck Hurgronje op het overheidsbeleid zijn voornamelijk de rechtstreeks bestuurde gebieden relevant.

In Nederlands-Indië er in het concrete bestuur sprake van een bestuursdualisme.¹¹⁴ Dit betekende dat het bestuur onderverdeeld was in een aantal bestuursvormen. Onder het opperbestuur stond het Binnenlands Bestuur (BB), het Inlands Bestuur (IB) en het Bestuur over vreemde Oosterlingen.¹¹⁵ Deze laatste vorm was vooral voor de Chinese inwoners van Indië van belang. Zij hadden een grote mate van zelfstandigheid binnen Nederlands-Indië, waarbij de bestuurders veelal mensen waren uit eigen gelederen. Voor het Nederlands-Indische gezag waren met name de eerste twee besturen van belang. Het BB was binnen Oost-Indië, na het opperbestuur, de belangrijkste bestuursvorm. Het BB werd naast haar bestuur gezien als instantie die ‘waakt over de gezondheid van mensch en dier, het verzorgt de belangen van

113 Kleintjes, Staatsinstellingen van Nederlandsch-Indië,II, 55.

114

De Graaff, ‘Kalm temidden van woedende golven’, 195, 196.

47

landbouw en veeteelt.’¹¹⁶ Dit bestuur was belast met het decentrale bestuur, wetgeving en rechtspraak. Het bestuursgebied van het BB besloeg de 36 gewesten in Nederlands-Indië, waarvan 17 op Java. Deze gebieden werden bestuurd door een resident en in een enkel geval een gouverneur of assistent-resident.¹¹⁷ De resident stond in hoog aanzien en had binnen de plaatselijke en regionale politiek veel mogelijkheden zijn macht te exploiteren. De residenties waren de centrale bestuurseenheden. In de residentiehoofdplaatsen waren de vertegenwoordigers en deskundigen van diverse departementen gestationeerd. Zo bestond er een afdeling voor juridische en economische zaken en was er aandacht voor ‘Onderwijs en Eeredienst’. De ambtenaren waren soms Europeanen, maar meestal Indonesiërs.¹¹⁸ Dit betekende niet dat deze ambtenaren alleen maar in Indië werden geschoold. Voor sommige functies moesten ambtenaren-in-opleiding naar Nederland om een opleiding te volgen.

Een belangrijke taak van het BB was het koloniale beleid concreet toe te passen in de gewesten. Onder de resident werkten ambtenaren die hem bijstonden in het uitvoeren van het beleid. Het BB was dus een bestuursvorm die op gewestelijk niveau opereerde. In de twintigste eeuw bestond het hele BB uit ongeveer zevenhonderd man.¹¹⁹ Onder dit bestuur bestond het Inlands Bestuur (IB). Dit bestuur was vooral bedoeld voor de beleidsuitvoering op lokaal niveau door de Indiërs zelf. Dit IB werd geleid door een inlandse ambtenaar, de regent. De regent was een Indische functionaris die de resident bijstond in het bestuur en had directe leiding over de lokale bevolking. Vooral in de periode van de Indische zelfontplooiing was een bestuur door iemand uit eigen gelederen voor de Indiërs erg belangrijk en gewenst.

Na de decentralisatiewetgeving van 1903 kreeg Indië in 1905 zijn eerste gemeenteraden en gewestelijke raden.¹²⁰ Deze raden werden nog niet gekozen, maar benoemd. Dit paste geheel in de gedachte van een langzame toepassing van een hervormingspolitiek. Er kon op decentraal niveau wel worden bestuurd, maar wel onder controle en toezicht van controleurs en hogere westerse ambtenaren. Een mooie toepassing van dit politieke model, was het bestuursmodel dat in het eerste kwart van de twintigste eeuw op Java in de vorstenlanden Soerakarta en Djokjakarta werd toegepast. Het aloude Nederlands bestuur leverde hier aan macht in terwijl het BB aan importantie toenam. Het bestuursmodel dat hier werd toegepast werd in de eerste twee decennia van de twintigste eeuw ook in veel

116 R.K.A. Bertsch, ‘Het binnenlandsch bestuur’ in: Helsdingen, Daar werd wat groots verricht, 471-482, aldaar 471.

117 Bertsch, ‘Het binnenlandsch bestuur’, 471, 472.

118 Jong, de, De waaier van het fortuin, 434-436.

119 Ibidem, 265,266.

120

H.A. Idema, ‘Impulsen tot Indië’s ontwikkeling’ in: Helsdingen, Daar werd wat moois verricht, 425-437, aldaar 432.

48 andere Indonesische gebieden ingevoerd. Dit Javaanse model bestond uit een strak systeem van overkoepelende residenties, met aan het hoofd een Nederlandse resident die verantwoording schuldig was aan de g-g. Op Java, net zoals in bijna alle andere gebieden, omvatte een residentie meestal meerdere regentschappen. Voor overleg met en toezicht op de regenten werd per regentschap een assistent-resident aangesteld. Daarnaast werden er controleurs aangesteld die rapport konden uitbrengen over het uitgevoerde beleid op lokaal niveau. Daaronder stonden de betaalde Indonesische ambtenaren die leiding hadden over de lokale districten en onderdistricten.

◦◦◦

Het bestuursmodel in Nederlands-Indië in eerste decennia van de twintigste eeuw kenmerkte zich dus door een sterke hiërarchie. Binnen deze gelaagdheid werd in toenemende mate getracht de Indiërs beperkt mee te laten besturen. Het grote nadeel van dit systeem lag in de verschillende bestuurstradities. Vooral in de direct bestuurde gebieden, waar veelal Nederlandse ambtenaren verantwoordelijk waren voor de gang van zaken, botsten de verschillende opvattingen over het toe te passen bestuur. In de praktijk was er dan ook vaak sprake van een tweedeling. Het Nederlandse bestuursapparaat vormde de tegenhanger van het lokale bestuur. Dus naast, maar vooral onder het Nederlandse bestuursapparaat stond een inheems bestuur dat verantwoordelijk was voor de dagelijkse gang van zaken in het gebied.¹²¹ Ondanks dat er verschillende opvattingen waren over de uitvoering van bestuur, waren Nederlandse politici het erover eens dat deze wijze van besturen het dichtst bij de bevolking kwam. Hier kwam het principe van ‘soort over soort’ het best tot zijn recht. Toch was Snouck Hurgronje hierover erg kritisch. Hij vond het niet ideaal dat een lokale ambtenaar de Europese wettelijke regelingen moest uitvoeren. ‘Wat onderwezen wordt is de geschiktheid om te volgen, niet geschiktheid om op eigen benen te staan. Nooit worden ze [de Indische ambtenaren, JWJ] doordrongen van het besef dat ze eene eigen taak hebben, een initiatief wordt hen niet geleerd, zij leeren in hun werk geen zelfstandig, eigen werk te zien.’¹²²