2.5.1 SITUERING
Het uitvoeringsbesluit zonevreemde functiewijzigingen en de basisrechten voor zonevreemde infrastructuur, zoals veran-kerd in de VCRO, bieden perspectieven voor niet-agrarische transformaties van vrijkomende bebouwing in de open ruimte, in het bijzonder de agrarische ruimte.
Figuur 20 illustratie zonevreemde transformaties van vrijkomende agrarische bebouwing
Bron: ILVO
Bepaalde functiewijzigingen mogelijk maken biedt kansen voor nieuwe functies in de open ruimte, kan zorgen voor valo-risatie van het bestaand gebouwenpatrimonium en voorkomt dat er extra ruimte en bebouwing nodig is voor een aantal functies die elders niet onmiddellijk een plaats vinden. Maar toch wegen ook ongewenste effecten ten aanzien van de doelstellingen rond het goed functioneren van de open ruimte en het terugdringen van het ruimtebeslag door.
- Zonevreemde functiewijzigingen kunnen aanleiding geven tot bijkomende infrastructuur en verharding bijvoorbeeld door heropbouw en uitbreiding van voormalige hoeves tot ruime zonevreemde woningen, door ongebreideld gebruik en verharding van het erf bij zonevreemde bedrijfsactiviteiten (voor het opslaan van materialen en materieel of stalling van voertuigen), door ongepaste afsluiting van de terreinen. Dit verhoogt niet alleen het ruimtebeslag in de open ruimte maar geeft vaak ook aanleiding tot verrommeling en visuele landschapshinder in de hiervoor kwetsbare open ruimte.
- Zonevreemde functiewijzigingen zoals bijvoorbeeld de transformatie van een voormalig landbouwbedrijf naar kinder-boerderij of toeristische logies kunnen aanleiding geven tot bijkomende dynamiek en verkeersbewegingen die de ruimtelijke draagkracht van de omgeving overschrijden.
- Zonevreemde functiewijzigingen zoals o.a. de transformatie van een voormalig landbouwbedrijf naar dynamische activiteiten kunnen ook aanleiding geven tot milieuhinder (bijvoorbeeld op het vlak van geluid) die de omgevingskwa-liteit ten dienste van de beleving, biodiversiteit enz. structureel aantast.
- Zonevreemde functiewijzigingen of niet-agrarische transformaties zetten druk op het beschikbaar agrarisch patrimo-nium en conflicteren met de visie om in te zetten op uitbreiding of herontwikkeling als uitgangspunt voor agrarische bedrijfsontwikkelingen. Zij geven aanleiding tot niet-agrarisch ruimtegebruik binnen de agrarische open ruimte en kunnen de beschikbaarheid van voldoende ruimte voor de lokale landbouwers onder druk zetten.
- Zonevreemde functiewijzigingen kunnen aanleiding geven tot versnippering van de agrarische structuur, de samen-hang verstoren en aldus invloed hebben op het ruimtelijk functioneren van agrarische activiteiten binnen hun omge-ving.
Zonevreemde functiewijzigingen kunnen met andere woorden heel wat knelpunten veroorzaken in de open ruimte. Zowat alle vergunde transformaties zijn bovendien ‘permanent’ van aard. In die zin wordt een vergunde transformatie bijna als een soort ‘absoluut recht’ verbonden aan de grond en er is weinig of geen tussentijdse opvolging of de vergunde gebou-wen of constructies nog wel voor de oorspronkelijk bedoelde (of vergunde) functie worden gebruikt.
De huidige regelgeving is tenslotte generiek van aard en nauwelijks gebiedsgericht, terwijl sommige functies in het ene gebied meer of minder gewenst zijn dan in het andere.
De open ruimte is gebaat bij een zorgvuldige afweging tussen het bewaken van waarden en doelen en het mogelijk maken van activiteiten die ruimte zoeken. Om die reden is het wenselijk om verscherpte en gebiedsgerichte richtlijnen voor zonevreemde functiewijzigingen van bestaande gebouwen in de open ruimte in Geel uit te werken. De drijfveer daarvoor is de wens om te werken aan een robuuste en evenwichtige open ruimte, wat prioritair is ten opzichte van individuele verwachtingen naar valorisatie van bestaand patrimonium.
Figuur 21 illustratie functiewijziging naar residentiële invulling
2.5.2 AFWEGINGSKADER VOOR TOELAATBARE ZONEVREEMDE FUNCTIEWIJZIGINGEN UITWERKEN
Het open ruimtebeleid dat wij voor ogen hebben, dient verschillende doelen: bijkomend ruimtebeslag indijken, landschap-pelijke kwaliteiten bewaken, fysische veerkracht en biodiversiteit versterken en voldoende strategische landbouwruimte vrijwaren voor lokale landbouwactiviteiten en waar nodig de druk op het landbouwpatrimonium verminderen.
De ontwikkelingsperspectieven voor vrijkomende bebouwing in de open ruimte moeten daarmee in overeenstemming worden gebracht. Het instrumentarium en de middelen ontbreken immers om op korte termijn structureel werk te maken van het verwijderen van ‘overbodige’ bebouwing in de open ruimte. Maar met dit einddoel voor ogen willen wij op korte termijn wel alle mogelijke stappen zetten en de omkering inzetten. Op dit moment zijn wij gebonden aan de generieke Vlaamse regelgeving terzake maar in tegenstelling tot de gangbare interpretatie zijn de basisrechten voor zonevreemde constructies en de mogelijkheden inzake zonevreemde functiewijzigingen te beschouwen als uitzonderingsmaatregelen (omzendbrief RO 2017/01). Dit wil zeggen dat elke vergunningsaanvraag ook een opportuniteitstoets vereist waarin een afweging van ‘goede ruimtelijke ordening’ vervat zit. De basisrechten zijn met andere woorden niet verworven maar moe-ten steeds worden afgewogen op basis van de goede ruimtelijke ordening. De belangen voor de open ruimte mogen daarbij uiteraard niet worden geschaad.
Het is dan ook zinvol om een afwegingskader uit te werken dat de ontwikkelingsperspectieven voor vergunde of vergund geachte bebouwing in de open ruimte beter in overeenstemming brengt met de doelstellingen voor de ontwikkeling van de open ruimte in Geel. Waar een rechtlijnige en grensstellende uitwerking mogelijk is, is de stap naar een verordenende verankering te zetten bijvoorbeeld via een ruimtelijk uitvoeringsplan voor agrarische gebieden. Het ruimtelijk uitvoerings-plan ‘zonevreemde woningen’ zal hier op moeten worden geëvalueerd.
Uitgangspunten voor de uitwerking van het afwegingskader zijn de volgende.
- In toepassing van de huidige Vlaamse regelgeving en omwille van het ontbreken van instrumenten, dan wel de nood-zakelijke bijhorende financiële middelen, om op lokaal niveau kapitaalsvernietiging 4 op te vangen dat zou ontstaan door het schrappen van alle ontwikkelingsperspectieven voor slecht gelegen bestaand, vergund of vergund geacht patrimonium, wordt een transformatie naar zonevreemd wonen voorlopig als minimumscenario gehanteerd: een een-gezinswoning in een voormalige exploitantenwoning zonder bijkomende neven- of ondergeschikte functies is toelaat-baar, tenzij op een site met landbouwwaarde in structureel agrarisch gebied (zie verder). Op die manier worden, zoals vooropgesteld in de strategische visie, de eigendomsrechten gerespecteerd.
- Met het oog op het dienen van de hierboven vermelde doelen voor het open ruimtebeleid zal in het afwegingskader de transformatiegevoeligheid van de hoofdfuncties van de betrokken gebieden in rekening moeten worden gebracht zoals die mee wordt bepaald door de structurele landbouwwaarde van de omgeving, de te bewaken kwaliteitsvolle landschappen, de kwetsbare natuurwaarden enz. De ligging van de site binnen structurele agrarische gebieden, kwetsbare gebieden, bijzondere landschapseenheden of dergelijke is met andere woorden gebiedsgericht bepalend voor de ontwikkelingsmogelijkheden.
- Het afwegingskader zou de intrinsieke en functionele waarde van de betrokken gebouwencomplexen in rekening moeten brengen, waarbij aandacht gaat naar de maatschappelijke waarde van de betrokken gebouwen (bouwkundig erfgoed versus niet-bouwkundig erfgoed) enerzijds en de landbouwwaarde namelijk de bruikbaarheid van de site voor verder landbouwgebruik anderzijds.
GENERIEKE REGELS EN VOORWAARDEN
Aan de basis van het afwegingskader kan in ieder geval een aantal generieke voorwaarden op vlak van goede ruimtelijke ordening worden vastgelegd die steevast voldaan moeten zijn om van de uitzonderingsmaatregel te kunnen genieten. Zo niet kan de functiewijziging per definitie niet worden toegestaan. Het gaat om volgende voorwaarden.
Basisvoorwaarden
- De site is gelegen aan een voldoende uitgeruste weg.
- De locatie is geschikt voor de voorgenomen functiewijziging.
- Het nieuw gebruik kan enkel worden toegelaten als het mogelijk is zonder ingrijpende werken.
- Een functiewijziging van een gebouw dat is vastgesteld als bouwkundig erfgoed, moet de erfgoedwaarde ongeschon-den laten of verhogen.
Voorwaarden op vlak van inpassing in de omgeving
- Het mobiliteitsprofiel van de voorgenomen activiteiten is in overeenstemming met het bereikbaarheidsprofiel.
- De functiewijziging heeft geen negatieve impact op het ruimtelijk functioneren van de omgeving.
- De functiewijziging getuigt van lokale verankering en inbedding en biedt een functioneel-maatschappelijke meer-waarde voor de omgeving.
4 Kapitaalsvernietiging wordt hier bekeken vanuit een individueel perspectief waarbij mogelijke maatschappelijke kosten, milieu- en klimaatdoelstellingen niet
- De voorgenomen ontwikkeling getuigt van zorgvuldigheid ten aanzien van de omgeving.
- De functiewijziging heeft geen negatieve impact op de (landschappelijke) beleving van de omgeving.
Voorwaarden op vlak van functionele inpasbaarheid van de functiewijziging binnen de agrarische ruimte - De functiewijziging mag de normale uitbating en de ruimtelijke ontwikkeling van de agrarische bedrijven in de
omge-ving niet in het gedrang brengen en de graad van versnippering van de agrarische omgeomge-ving niet verhogen.
- Voor sites met resterende landbouwwaarde moet de omkeerbaarheid bewaard blijven en mogen de voorziene ingre-pen een latere transformatie naar een landbouwfunctie niet uitsluiten.
- Het is aangewezen een terughoudende houding aan te nemen ten aanzien van functiewijzigingen van gebouwen die door hun ligging, de aanwezige gebouwen en de configuratie van het gebouwencomplex nog een resterende land-bouwwaarde hebben. Dit vereist bijzondere motivering en de omkeerbaarheid is hierbij een bijzonder aandachtspunt.
- De functiewijziging beoogt louter het hergebruik van de bestaande bebouwing en de huiskavel en voorziet in een loskoppeling van het gebruik van omliggende gronden die deel uitmaken van de structurele agrarische gebruiks-ruimte.
Bij vergunningverlening zullen bovendien telkens op maat, bijkomend voorwaarden kunnen worden opgelegd om het (bijkomend) ruimtebeslag in de open ruimte in te perken. Het gaat bijvoorbeeld om:
- voorwaarden met betrekking tot het uitsluiten of beperken van bijkomende verharding en bebouwing - voorwaarden met betrekking tot het afbreken van overtollige (bij)gebouwen zonder erfgoedwaarde - voorwaarden met betrekking tot loskoppeling van het gebruik van omliggende gronden
- voorwaarden met betrekking tot het tolerantieniveau voor hinderaspecten vanwege de hoofdfuncties in de omgeving.
GEBIEDSGERICHTE INDICATOREN VOOR VERDERE OPBOUW VAN HET AFWEGINGSKADER
Vanuit het voorgenomen ruimtelijk beleid in Geel en de ontwikkelingsperspectieven voor de open ruimte zijn volgende generieke lijnen aan de orde.
- Kantoren, dienstverlening en vrije beroepen horen thuis in de kernen van Geel. Om die reden worden nevenfuncties als kantoor, dienstverlening en vrije beroepen principieel uitgesloten bij zonevreemde woningen binnen de open ruimte.
- Om de verspreiding van bijkomende zonevreemde bedrijfsactiviteiten in de open ruimte aan banden te leggen, wor-den zonevreemde functiewijzigingen naar autonome bedrijfsactiviteiten niet toegelaten, ook geen opslagactiviteiten.
Om de ontwikkelingsperspectieven voor vrijkomende bebouwing in de open ruimte in overeenstemming te brengen met de visie op de gewenste ontwikkeling van de open ruimte is verder een gebiedsgerichte differentiatie aan de orde. Logi-scherwijze bouwt deze verder op de DNA-analyse en de relevante gebiedscategorieën zoals die in de ontwikkelingsper-spectieven aan bod komen.
- Op basis van het gevoerd DNA-onderzoek en de conclusies (bron: OMGEVING), wordt voorbehoud gemaakt bij verregaande functiewijzigingen in de landschapseenheden ‘valleigebied’ en ‘voormalig heidelandschap’. Deze zones worden in aanmerking genomen als prioritaire zones om op langere termijn te werken aan verwijdering van bebouwing die in onbruik is geraakt. Gebouwen die vrijkomen als gevolg van het stopzetten van landbouwactiviteiten, worden hier bij voorkeur verwijderd, met uitzondering van de exploitantenwoning. Hierdoor is het niet wenselijk hier in tussen-tijd andere permanente zonevreemde functiewijzigingen toe te laten, dan deze naar wonen.
- In hoofdstuk 4 worden structurele agrarische gebieden aangeduid waar de hoofdfunctie ‘landbouw’ de nodige kansen moet krijgen om zich duurzaam en zorgvuldig te handhaven door voldoende ontwikkelingskansen voor aaneengeslo-ten professionele landbouwactiviteiaaneengeslo-ten te behouden. Verdere aantasting en ruimteconcurrentie door ongewenste
niet-agrarische activiteiten moeten worden tegengegaan. Het is daarom aangewezen zonevreemde functiewijzigingen hier sterk in te perken.
- In voormalige exploitantenwoningen van agrarische bedrijven kan een functiewijziging naar wonen enkel worden toegelaten op voorwaarde dat de betrokken site geen landbouwwaarde meer heeft. Daarbij zijn in voorkomend geval aanvullende voorwaarden van toepassing met het oog op het inperken van vertuining, het aanbrengen van verhardingen en afsluitingen en kunnen bijkomende voorwaarden (zie hoger) worden opgelegd.
- Er worden geen andere of bijkomende zonevreemde functiewijzigingen toegelaten, tenzij in bestaande bebouwing met maatschappelijke waarde (waardevolle bebouwing of bouwkundig erfgoed) die geen landbouwwaarde meer kent. In dergelijke gebouwen kan een functiewijziging naar een toeristische activiteit (zoals verblijfstoerisme, toe-ristische logies en jeugdlogies) of landbouw-gerelateerde niet-dynamische bedrijfsactiviteit (zoals dierenartsen-praktijk, tuinaanlegbedrijf , opleiding- of therapiecentrum) worden onderzocht.
- In hoofdstuk 5 is opgenomen om de verspreiding van bijkomende autonome recreatieve en paard-gerelateerde acti-viteiten via functiewijziging in de agrarische gebieden aan banden te leggen en de mogelijkheden hiervoor te beperken tot aan te duiden multifunctionele open ruimtegebieden bij de kernen (zie hoofdstuk 6), in afstemming op de recrea-tieve behoeften vanuit deze kernen.
2.5.3 MOGELIJKE ACTIES
INVENTARISATIE EN WAARDERING VAN BOUWKUNDIG ERFGOED EN HOEVES
Om inzicht te verwerven in de erfgoed- en maatschappelijke waarden van het (bouwkundig) erfgoed in de open ruimte zal een waarderend onderzoek worden uitgevoerd. De resultaten kunnen worden verwerkt in het afwegingskader voor zonevreemde functiewijzigingen en in rekening worden gebracht bij het vergunningenbeleid voor de betrokken panden.
OPMAAK EN UITROL VAN EEN GEBIEDSGERICHT AFWEGINGSKADER VOOR ZONEVREEMDE FUNCTIEWIJZIGINGEN
Om de gewenste sturing te geven aan zonevreemde functiewijzigingen in de open ruimte zal de stad een gebiedsgericht afwegingskader uitwerken, in samenspel met de uitwerking van de gebiedsgerichte differentiatie binnen de open ruimte (zie verfijning van de agrarische ruimte). Deze uitwerking wordt afgestemd met de provincie Antwerpen die in een be-leidstraject inzake agrarische herontwikkeling ook wenst te werken aan een dergelijk afwegingskader, zodat de stad zich maximaal inschakelt in een ruimere visie en toekomstig instrumentarium. In dit kader zal ook de problematiek van de leegstaande landbouwbedrijven worden onderzocht. De resultaten zullen in de mate van het mogelijke juridisch worden verankerd in verordenende instrumenten zoals in de opmaak van een ruimtelijk uitvoeringsplan ‘agrarische gebieden’ (zie verder). Voorafgaand is de piste van het instrument ‘beleidsmatig gewenste ontwikkelingen’ mogelijk inzetbaar met het oog op de inzet van het afwegingskader in het vergunningenbeleid.
HERZIENING VAN HET RUIMTELIJK UITVOERINGSPLAN ‘ZONEVREEMDE WONINGEN GEEL’ MET BETREKKING TOT DE TOEGELATEN FUNCTIEWIJZIGINGEN
Het ruimtelijk uitvoeringsplan ‘zonevreemde woningen Geel’ laat voor zonevreemde woningen type II, III en IV volgende nevenfuncties toe in uitvoering van het uitvoeringsbesluit zonevreemde functiewijzigingen: kantoor- en dienstenfunctie (niet in losstaand bijgebouw), logiesverstrekking (8 tijdelijke verblijfseenheden). Bij uitwerking van een afwegingskader zonevreemde functiewijzigingen moet dit worden afgestemd.
OPSTART VAN EEN VROEGTIJDIGE DIALOOG INZAKE INVULLING VAN VRIJKOMENDE AGRARISCHE BEBOUWING
Met het oog op een helder vergunningentraject inzake de uitzonderlijk toelaatbare functiewijzigingen in de open ruimte zal een proactief overleg met de initiatiefnemer (bijvoorbeeld kandidaat-kopers) worden vooropgesteld om de ontwikke-lingsperspectieven voor de betrokken site te duiden. Hierrond kan sensibilisering worden opgestart.
AANSCHERPING VAN DE HANDHAVING OP SCHENDINGEN INZAKE ZONEVREEMDE ACTIVITEITEN IN DE OPEN RUIMTE
Om de straffeloosheid van ingrepen in de open ruimte om te keren, zal worden voorgesteld om een aantal duidelijke prioriteiten voor het handhavingsbeleid ruimtelijke ordening naar voor te schuiven en deze stelselmatig bij te stellen van zodra nieuwe beoordelingsgronden worden vastgesteld. Het gaat bijvoorbeeld om:
- schendingen tegen de vergunningsplicht van niet-agrarische functiewijzigingen in agrarisch gebied
- schendingen tegen stedenbouwkundige voorschriften inzake zonevreemde woningen, verhardingen, vertuining, af-sluitingen
- schendingen tegen het wijzigen van het aantal woongelegenheden in de open ruimte.