Stakeholder influence of interorganizational information systems in a government setting (from an internal stakeholder perspective)

The influence of the typology of internal stakeholders of interorganizational information systems in a government setting

Stakeholder influence of

interorganizational information

systems in a government setting

(from an internal stakeholder

perspective)

“Doel van het onderzoek is inzicht te krijgen in de invloed van stakeholders op

de elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties (vanuit het

perspectief van interne stakeholders).”

Auteur: Wietze Geertsma Studentnummer: 1673769

Universiteit: Rijksuniversiteit Groningen

Faculteit: Economie en Bedrijfskunde

Programma: Master of Science in Business Administration - 9 Afstudeerrichting: General Management

1e begeleider RuG: prof. dr. J. (Jan) de Vries 2e begeleider RuG: drs. J.H. (Hans) van Uitert

Voorwoord

Een studie doe je niet zomaar, je wilt er iets van opsteken en mee bereiken. Tijdens de studie Master of Science in Business Administration – groep 9 van AOG hebben we veel geleerd en ook kritisch, boven en onder de lijn, leren nadenken.

Tijdens de studie kwam toch ook de wens om een onderwerp bij de kop te pakken dat dicht bij het dagelijkse werk ligt. In eerste instantie tijdens een opdracht van een vak, maar eigenlijk liever als afronding van de studie. Het onderwerp van de scriptie, inzicht te krijgen in de invloed van interne stakeholders op de elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties, kwam door de verwondering dat gegevensuitwisseling bij de overheid regelmatig fout gaat. Wist ik veel, dat dit onderwerp tijdens mijn scriptie in de belangstelling zou komen. Ik hoop dan ook dat deze scriptie niet alleen als afstudeeronderwerp interessant is, maar dat we er in de praktijk ook een handvat aan hebben. Ik wil een aantal mensen bedanken, die mij hebben geholpen tijdens de studie en bij de totstandkoming van deze scriptie:

De medewerkers van de organisaties bij de casestudies (de Belastingdienst, het Centraal Justitieel Incasso Bureau, de Informatie Beheer Groep, de Sociale Verzekeringsbank, het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen, het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en het Centraal Bureau voor de Statistiek). Bedankt voor de plezierige medewerking bij het verzamelen van de gegevens van de casestudies.

Mijn dank gaat uit naar Jan de Vries die mij als eerste afstudeerbegeleider tijdens het afstudeertraject op plezierige wijze heeft begeleid. Daarnaast dank aan Hans van Uitert die als tweede beoordelaar voor de positief kritische aanvulling zorgde. Ook hebben een aantal (oud-)collega’s de scriptie kritisch doorgelezen. Frank, Joost, Mike, en Martijn, bedankt voor jullie input.

Samenvatting

Het onderwerp van de scriptie, inzicht te krijgen in de invloed van stakeholders op de elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties, kwam door de verwondering dat gegevensuitwisseling bij de overheid regelmatig fout gaat. Het onderzoek heeft duidelijk een aantal inzichten opgeleverd over de invloed van de interne stakeholder op de totstandkoming van de elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties.

Ten eerste dat het identificeren en typeren van interne stakeholders met behulp van het gebruikte “Stakeholder-salience”-model van Mitchell een herkenbaar beeld geeft van typeringen van de betrokken interne stakeholders bij de totstandkoming van elektronische gegevensuitwisselingen. Op basis van dit beeld is echter moeilijk een invloed op de totstandkoming van de elektronische gegevensuitwisseling bij overheidsorganisaties te bepalen.

Ten tweede dat het beeld van typeringen van betrokken interne stakeholders van beide organisaties bij een elektronische gegevensuitwisseling wel goed te gebruiken is. Vooral de aanwezigheid van de dominante en definitieve stakeholders bij beide organisaties hebben een positieve invloed op de totstandkoming van de elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties. Het ontbreken van de dominante stakeholder bij een of beide organisaties draagt negatief bij aan de totstandkoming. De aanwezigheid van de slapende stakeholder bij een of beide organisaties is mogelijk een extra (negatief) risico. Ook de aanwezigheid van een groot aantal definitieve stakeholders bij één of beide organisaties kan mogelijk een bedreiging vormen voor de besluitvorming, en hierdoor een negatieve invloed hebben op de totstandkoming van de elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties. De mate van overeenkomst van de typeringen van de interne stakeholders van beide organisaties draagt mogelijk bij aan de totstandkoming van de elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties. Een grote mate tot positieve invloed, een beperkte mate tot negatieve invloed.

Ten derde zijn er patronen aangetroffen over de casestudies heen. De definitieve stakeholders (macht en legitimiteit en urgentie) komt bij alle gegevensuitwisselingen voor, dit wijst erop dat de definitieve stakeholder bij de totstandkoming een belangrijke invloed heeft. De aanwezigheid van een dominante stakeholder bij de totstandkoming heeft een positieve invloed. Er is onderscheid tussen aantallen per typering van de interne stakeholder tussen de zendende en de ontvangende organisaties.

De gehanteerde theorie “Stakeholder-salience”-model van Mitchell, om de invloed van interne stakeholders te bepalen, is bruikbaar voor een organisatie. De organisatie kan het gebruiken voor identificatie en typering van de interne stakeholders, wat een eerste beeld van de eigen organisatie geeft. Vervolgens kunnen de eigen typeringen van stakeholders worden vergeleken met de typeringen van stakeholders van de andere organisatie.

Inhoudsopgave

VOORWOORD ... 2

SAMENVATTING... 3

INHOUDSOPGAVE ... 4

1 ACHTERGROND/INLEIDING ... 6

1.1 A

ANLEIDING VAN HET ONDERZOEK

... 6

1.2 T

HEORETISCH PERSPECTIEF

... 7

1.3 P

ROBLEEMSTELLING EN ONDERZOEKSVRAGEN

... 8

1.4 P

OSITIONERING ONDERZOEK

... 11

1.5 L

EESWIJZER

... 12

2 THEORETISCH KADER ... 13

2.1 E

LEKTRONISCHE GEGEVENSUITWISSELING EN OVERHEID

... 13

2.1.1

Elektronische gegevensuitwisseling ... 13

2.1.2

Toelichting beperking tot de overheid... 14

2.1.3

Elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties... 16

2.1.4

Studies elektronische gegevensuitwisseling bij de overheid ... 19

2.2 S

TAKEHOLDERS EN

M

ITCHELL

... 21

2.2.1

Stakeholders ... 21

2.2.2

Stakeholders volgens Mitchell... 23

2.2.3

Studies stakeholders ... 26

2.3 O

NDERZOEKSMODEL

... 28

3 METHODOLOGIE... 31

3.1 O

PZET VAN HET ONDERZOEK

... 31

3.1.1

Bureauonderzoek... 31

3.1.1

Interviews bij casestudies... 32

3.1.2

Analyse van gegevens... 32

3.2 M

AATSCHAPPELIJKE EN WETENSCHAPPELIJKE RELEVANTIE

... 33

3.3 K

ANTTEKENINGEN BIJ HET ONDERZOEK

... 34

4 UITWERKING CASESTUDIES ... 36

4.1 T

OELICHTING UITWERKING

... 36

4.2 U

ITWERKING CASE

1:

B

ELASTINGDIENST

-

IBG ... 38

4.3 U

ITWERKING CASE

2:

IBG

-

SVB ... 42

4.4 U

ITWERKING CASE

3:

SVB

-

CBS ... 46

4.5 U

ITWERKING CASE

4:

IBG

-

CBS ... 49

4.6 U

ITWERKING CASE

5:

B

ELASTINGDIENST

–

UWV ... 52

4.7 U

ITWERKING CASE

6:

UWV

-

CBS ... 56

4.8 U

ITWERKING CASE

7:

VROM

-

CJIB ... 59

4.9 U

ITWERKING CASE

8:

CJIB

-

B

ELASTINGDIENST

... 63

4.10 S

AMENVATTING UITWERKING CASES

... 67

5 ANALYSE CASESTUDIES ... 68

5.1 T

OELICHTING ANALYSES

... 68

5.2 A

NALYSES PER ORGANISATIE

(

PER ELEKTRONISCHE GEGEVENSUITWISSELING

) ... 69

5.3 A

NALYSES CASES ELEKTRONISCHE GEGEVENSUITWISSELING

... 70

5.3.1

Analyse case 1 (BD en IBG)... 71

5.3.3

Analyse case 5 (BD en UWV)... 73

5.3.4

Analyse case 7 (VROM en CJIB) ... 74

5.3.5

Analyse case 8 (CJIB en Belastingdienst)... 75

5.3.6

Samenvatting analyses cases... 76

5.3.7

Analyse cases elektronische gegevensuitwisseling ... 77

5.4 A

NALYSE OVER ALLE CASESTUDIES

... 78

6 CONCLUSIE ONDERZOEK... 82

6.1 C

ONCLUSIE

... 82

6.2 T

EN SLOT

... 85

7 BEGRIPPEN/AFKORTINGENLIJST... 87 8 LITERATUURLIJST ... 95 BIJLAGEN ... 98

B

IJLAGE

1:

O

NDERZOEKSVRAGEN CASESTUDIES

... 98

Vraag: Elektronische gegevensuitwisseling en organisaties ... 98

Vraag: Wat zijn de Interne stakeholders?... 100

B

IJLAGE

2:

I

NVULBLAD

... 104

B

IJLAGE

3:

V

ERZOEK

O

RGANISATIES MEDEWERKING ONDERZOEK

... 105

B

IJLAGE

4:

C

LASSIFICATIESCHEMA ELEKTRONISCHE GEGEVENSUITWISSELING

... 106

B

IJLAGE

5:

R

ESULTATEN ONDERZOEKSVRAGEN CASESTUDIES

... 107

B

IJLAGE

6-1:

D

ETAILS ANALYSES ALLE CASESTUDIES

... 122

Analyse case 1: BD - IBG ... 124

Analyse case 2: IBG – SVB ... 130

Analyse case 3: SVB – CBS... 136

Analyse case 4: IBG - CBS... 139

Analyse case 5: BD – UWV... 142

Analyse case 6: UWV- CBS... 149

Analyse case 7: VROM – CJIB ... 152

Analyse case 8: CJIB – BD ... 158

B

IJLAGE

6-2:

D

ETAILS ANALYSES ALLE CASESTUDIES

(

ORIGINELE TABEL

) ... 163

B

IJLAGE

6-3:

D

ETAILS ANALYSES ALLE CASESTUDIES

(

MET PERCENTAGES

) ... 164

B

IJLAGE

6-4:

D

ETAILS ANALYSES CASESTUDIES

(

ZENDERS

)... 165

B

IJLAGE

6-5:

D

ETAILS ANALYSES CASESTUDIES

(

ONTVANGERS

) ... 166

1 Achtergrond/Inleiding

Deze scriptie is het verslag van het onderzoek naar de invloed van interne stakeholders op de elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties. Eerst wordt de aanleiding van het onderzoek beschreven. Daarna volgt kort het theoretische perspectief voor het onderzoek. Vervolgens komt de probleemstelling, die uit een doelstelling en onderzoeksvragen bestaat. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een leeswijzer.

1.1 Aanleiding van het onderzoek

De aanleiding van het onderzoek zijn de berichten over problemen bij elektronische gegevensuitwisselingen tussen organisaties. Vooral overheidsorganisaties komen hiermee vaak in het nieuws, zoals ook blijkt uit het onderstaande overzicht:

- de Algemene Rekenkamer constateerde al in 1998 bij het ministerie van VROM problemen bij de huursubsidie met de gegevensuitwisseling met de Belastingdienst en het GBA (rapport Algemene Rekenkamer),

- bij de Wet Maatschappelijke Ondersteuning waren er in eerste instantie problemen bij een goede gegevensoverdracht (omdat de verschillende bestandgegevens van het zorgkantoor, het CAK en de gemeenten niet naadloos op elkaar aansluiten en ruis bevatten) (Kamervragen 14 november 2006), - de problemen bij de gegevensuitwisseling voor de loonaangifte tussen de Belastingdienst en het

uitkeringsinstituut UWV zullen pas in de loop van volgend jaar stapsgewijs zijn opgelost (NRC Handelsblad 19 september 2007).

Naast grote verwondering dat gegevensoverdrachten of gegevensuitwisselingen regelmatig fout gaan, is er ook de vraag waarom gegevensoverdrachten of elektronische gegevensuitwisselingen tussen overheidsorganisaties zo moeizaam verlopen. Natuurlijk zijn er meerdere oorzaken aan te wijzen voor het moeizaam verlopen van elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties. Al in 1991 heeft onderzoek van Andersen inzicht gegeven in problemen bij “agency-to-agency information sharing”. Hierbij wordt vanuit de literatuur onderscheid gemaakt in politieke, organisatorische, economische en technische oorzaken (Andersen en Dawes, 1991). Mijn onderzoek richt zich niet op de politieke, economische en technische oorzaken, maar op een deel van de organisatorische oorzaken. Bij iedere samenwerking tussen organisaties treden er krachten op die de samenwerking proberen te beïnvloeden, zowel van binnen als van buiten de organisaties. Deze krachten kunnen door vele partijen worden uitgeoefend. Bij de samenwerking van twee overheidsorganisaties kunnen in eerste instantie beide organisaties benoemd worden, waarbij elke organisatie ook weer in een aantal organisatieonderdelen of zelfs individuen onder te verdelen valt. Daarnaast zijn er veel externe partijen voor overheidsorganisaties te benoemen, van direct betrokkenen tot veel indirect betrokkenen. In dit onderzoek is er voor gekozen om alleen de interne krachten te onderzoeken, die van binnenuit de organisaties optreden, gericht op de elektronische gegevensuitwisseling. In het vervolg van deze scriptie zal over interne stakeholders worden gesproken als er interne krachten of interne partijen bedoeld worden. De vraag is dan welke invloed interne stakeholders hebben op de elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties, waarbij de invloed zowel positief als negatief kan zijn. Is het dan mogelijk om de invloed van interne stakeholders te onderzoeken op de elektronische gegevensuitwisseling (binnen overheidsorganisaties)? Dat is mogelijk en vormt de basis van het onderzoek.

Hierdoor is “Supply Chain” ook van toepassing op de activiteiten van overheidsorganisaties. Bij de overheid wordt steeds vaker in een breder perspectief gedacht dan de eigen organisatie, waarbij onderdelen van verschillende overheidsinstanties als een keten aan elkaar worden gekoppeld. Hierbij worden gegevens uitgewisseld, in eerste instantie op een beperkte wijze. Na de initiële successen wordt daarna gekozen om de gegevensuitwisseling tussen organisaties op een structurele geformaliseerde wijze in te richten. Hierbij wordt vaak gesproken over ketens of keteninformatisering (Grijpink, 1997). Volgens Grijpink is keteninformatisering het tot stand brengen van een informatie-infrastructuur voor geautomatiseerde informatie-uitwisseling tussen organisaties in een bedrijfsketen of organisatienetwerk. In tegenstelling tot de klassieke automatisering, waarbij de toepassingen voornamelijk gericht zijn op interne problemen, richt keteninformatisering zich voornamelijk op problemen tussen organisaties binnen de keten. Maar de inspanningen bij de overheid ten aanzien van ketens zijn niet altijd even succesvol, het proces van totstandkoming van ketens loopt zeer moeizaam en mislukt regelmatig. Een van de oorzaken is dat er vele partijen bij ketens betrokken zijn, ieder met hun eigen belangen (en hun macht) (Grijpink, 1997). Het begrip ketens is echter een breed begrip en kent veel aspecten Dit onderzoek beperkt zich tot het aspect van de elektronische gegevensuitwisseling bij ketens. De vraag die centraal staat is welke invloed interne stakeholders hebben op de totstandkoming van elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties. In de volgende paragraaf is kort het theoretische perspectief aangegeven welke de basis is voor het onderzoek.

1.2 Theoretisch perspectief

Legitimiteit 1 Slapende Stakeholder _Dominante4 Stakeholder 2 Willekeurige Stakeholder 5 Gevaarlijke Stakeholder 7 Definitieve Stakeholder ₆ Afhankelijke Stakeholder 3 Vragende Stakeholder 8 Non-stakeholder Urgentie Macht Legitimiteit 1 Slapende Stakeholder _Dominante4 Stakeholder 2 Willekeurige Stakeholder 5 Gevaarlijke Stakeholder 7 Definitieve Stakeholder ₆ Afhankelijke Stakeholder 3 Vragende Stakeholder 8 Non-stakeholder Urgentie Macht

Figuur 1: Grafische weergave stakeholders op dimensies macht, legitimiteit en urgentie (Mitchell et al, 1997)

De “Stakeholder-salience” deelt stakeholders in op basis van macht, legitimiteit en urgentie. Volgens de “Stakeholder-salience”-theorie dient een organisatie helder te krijgen welke stakeholders er toe doen, eruit springen, en waarom. Het gaat in deze theorie van stakeholder 'identification' en ‘salience’ om het onderkennen van belangrijke stakeholders. De stakeholders en hun belangen dienen geïdentificeerd en gespecificeerd te worden om vervolgens als organisatie te kunnen kiezen welke relatie met welke stakeholder (verder) ontwikkeld dient te worden.

Een stakeholder kan de macht, legitimiteit en/of de urgentie hebben om acties te beïnvloeden. Voor het bepalen welke typeringen van interne stakeholder betrokken zijn bij de elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties, zijn de interne stakeholders beoordeeld op basis van de dimensies macht, legitimiteit en/of de urgentie van de “Stakeholder-salience”-theorie van Mitchell. De typeringen zijn gebruikt om zowel binnen de organisatie als tussen beide organisaties een beeld van de invloed van interne stakeholders te bepalen. In de volgende paragraaf worden de probleemstelling en onderzoeksvragen toegelicht.

1.3 Probleemstelling en onderzoeksvragen

In deze paragraaf zijn de probleemstelling, het doel van het onderzoek, de hoofdvraag en de deelvragen van de probleemstelling beschreven. De probleemstelling is de basis voor het onderzoek en moet leiden tot een verantwoord eindresultaat.

Het onderzoek heeft het volgende doel:

“Inzicht krijgen in de invloed van stakeholders op de elektronische gegevensuitwisseling

tussen overheidsorganisaties (vanuit het perspectief van interne stakeholders).”

Het doel van het onderzoek is vertaald naar de volgende hoofdvraag:

“Welke invloed hebben interne stakeholders op de totstandkoming van de elektronische

gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties?”

De hoofdvraag is uitgewerkt naar een aantal deelvragen. De deelvragen zijn in drie delen gesplitst. De eerste twee delen zijn gericht op dataverzameling. In het derde deel worden analyses uitgevoerd op de verzamelde data.

Het eerste deel van de dataverzameling betreft de deelvragen die gericht zijn op de beschrijving van de gegevensuitwisseling, waarbij gegevens over de elektronische gegevensuitwisseling en de betrokken overheidsorganisaties zijn verzameld. Een onderdeel hierbij is om een beeld van het proces van totstandkoming van de elektronische gegevensuitwisseling vanuit de organisatie te krijgen. Deze beschrijving geldt voor beide organisaties bij de elektronische gegevensuitwisseling.

Het tweede

deel van de

dataverzamelingbetreft de deelvragen om per overheidsorganisatie gegevens te verzamelen over de interne stakeholders. De interne stakeholders worden achtereenvolgens geïdentificeerd en getypeerd.

Het derde deel betreft de deelvragen voor de analyses. Na het verzamelen van de gegevens van de elektronische gegevensuitwisseling (inclusief totstandkoming) en de typering van de geïdentificeerde interne stakeholders volgt de analysefase. De eerste analyse van de verzamelde gegevens is binnen de overheidsorganisatie uitgevoerd (intern). Vervolgens is een analyse van de verzamelde gegevens van beide overheidsorganisaties uitgevoerd (extern). Beide analyses leiden tot inzicht in de invloed van stakeholders op de elektronische gegevensuitwisseling binnen één elektronische gegevensuitwisseling. In het onderzoek zijn meerdere elektronische gegevensuitwisselingen onderzocht, waardoor een vergelijking over de resultaten van meerdere elektronische gegevensuitwisselingen mogelijk is.

Het eerste

deel van de

dataverzameling is gericht op het verzamelen van informatie over de elektronische gegevensuitwisseling en de betrokken organisaties. Deze informatie is de basis voor de andere onderzoeksvragen. Voor het verzamelen van deze informatie zijn de volgende deelvragen:

Welke elektronische gegevensuitwisseling is object van onderzoek? Doel van deze vraag is de context

van de elektronische gegevensuitwisseling te schetsen. Hieruit volgt een beschrijving van de elektronische gegevensuitwisseling, welke organisaties bij de elektronische gegevensuitwisseling betrokken zijn en wat het doel van de elektronische gegevensuitwisseling is.

Wat zijn kenmerken van de elektronische gegevensuitwisseling? Doel van deze vraag is een

Hoe is de totstandkoming van de elektronische gegevensuitwisseling te schetsen? Doel is om vanuit de

organisatie een beeld te krijgen over de totstandkoming van de elektronische gegevensuitwisseling. Vragen hierbij zijn of er sprake is van problemen in de gegevensuitwisseling, of de gegevensuitwisseling voorspoedig loopt, of de gegevensuitwisseling op tijd gerealiseerd is, of er bij het moment van invoering sprake is van een goede gegevensoverdracht en of er sprake is van goed op elkaar aansluiten van de verschillende bestandsgegevens. Het beeld over de totstandkoming vanuit de organisatie wordt vergeleken met de resultaten van de analyses en geven een indicatie van de juistheid. Het tweede

deel van de

dataverzamelingbetreft het verzamelen van de gegevens die de basis vormen voor de beantwoording van de hoofdvraag. Het betreft hiervoor de volgende deelvragen:

Welke interne stakeholders binnen deze overheidsorganisaties zijn betrokken bij de elektronische gegevensuitwisseling? Op basis van bureauonderzoek zijn groepen van stakeholders (teams,

afdelingen, etc.) binnen de organisatie geïdentificeerd. Daarnaast is voor elke interne stakeholder een inschatting gemaakt van het strategische, tactische en operationele niveau. Tijdens interviews is de lijst van geïdentificeerde interne stakeholders met hun niveau door enkele medewerkers van de betreffende organisatie beoordeeld op betrokkenheid, juistheid en volledigheid en indien gewenst aangevuld met ontbrekende stakeholders. De vraag levert de selectie van stakeholders op die in het onderzoek worden gebruikt.

Hoe worden de interne stakeholders beoordeeld op de dimensies macht, urgentie en legitimiteit? Op

basis van de dimensies van het “Stakeholder-salience”-model van Mitchell is de lijst met betrokken interne stakeholders beoordeeld. Van elke interne stakeholder is vanuit de betreffende organisatie beoordeeld of, en in welke mate, er sprake is van macht, urgentie en legitimiteit. Deze beoordeling leidt tot een typering van stakeholders. Deze typering van stakeholders zijn door de medewerkers van de betreffende organisatie door terugkoppeling bevestigd.

De beantwoording van de bovenstaande deelvragen levert voor elke onderzochte organisatie bij de elektronische gegevensuitwisseling gegevens op. De gegevens betreffen de beschrijving en classificatie van de elektronische gegevensuitwisseling, het beeld van de totstandkoming van de elektronische gegevensuitwisseling vanuit de betreffende organisatie en het overzicht van de interne stakeholders met hun niveau en typering. Deze gegevens zijn de basis voor de analyse.

De analyse, het derde deel, levert de gegevens voor de beantwoording van de hoofdvraag. De analyse heeft twee delen. Het eerste deel van de analyse begint met de volgende deelvraag:

Hebben de onderzochte kenmerken van de betrokken interne stakeholders binnen de organisatie een positieve, neutrale of negatieve invloed op de elektronische gegevensuitwisseling? Het niveau en de

De volgende stap is het vergelijken van resultaten van beide organisaties die betrokken zijn bij de elektronische gegevensuitwisseling. Dit leidt bij het vervolg van de analyse tot de volgende vraag:

Is er een patroon van interne stakeholders van beide organisaties herkenbaar? Het niveau en de

typering van betrokken interne stakeholders van beide overheidsorganisaties bij de elektronische gegevensuitwisseling zijn met elkaar vergeleken. Het aanwezig zijn of ontbreken van een patroon van de typering van interne stakeholders kan een invloed hebben op de elektronische gegevensuitwisseling. Op basis van overeenkomsten en/of verschillen wordt een positieve, neutrale of negatieve invloed op de elektronische gegevensuitwisseling verwacht.

Het resultaat van deze deelvraag, is een antwoord op de hoofdvraag, of er voor deze elektronische gegevensuitwisseling sprake is van een positieve, neutrale of negatieve invloed van interne stakeholders op deze elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties. Ook deze vraag levert antwoorden op de hoofdvraag op.

Omdat in dit onderzoek meerdere elektronische gegevensuitwisselingen tussen verschillende overheidsorganisaties zijn onderzocht, is ook een vergelijking over meerdere elektronische gegevensuitwisselingen mogelijk. Deze vergelijking is in hoofdstuk 5 “Analyse casestudies” uitgevoerd. Deze analyse levert mogelijk nog antwoorden of patronen op in relatie tot de hoofdvraag. De uitvoering van het onderzoek met deze probleemstelling en onderzoeksvragen moet leiden tot inzicht in de invloed van interne stakeholders bij de elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties.

1.4 Positionering onderzoek

In de voorgaande paragraaf zijn de probleemstelling en de onderzoeksvragen behandeld. In deze paragraaf wordt de positionering van het onderzoek gegeven. Hierin worden kort de gedane veronderstellingen, de rol van de onderzoeker, de verantwoording van methode van dataverzameling, beperkingen bij het onderzoek en het eindproduct benoemd. Een uitgebreidere uitwerking van deze onderwerpen vindt plaats in het hoofdstuk Methodologie.

De veronderstelling bij het onderzoek is, dat typeringen van interne stakeholders een invloed kunnen hebben op de totstandkoming van de elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties. De typeringen van interne stakeholders kunnen gelijkgesteld, complementair of tegengesteld zijn en mede hierdoor een positieve, neutrale of negatieve invloed hebben op de elektronische gegevensuitwisseling.

Om hiervoor bewijs te verzamelen is een kwalitatief verkennend onderzoek gestart door middel van casestudies. In dit onderzoek is de rol van de onderzoeker die van betrokkene, die specifieke situaties wil begrijpen. Door middel van bureauonderzoek en casestudies is de informatie verzameld, waarbij de verzameling van onderzoeksdata door interviews plaats vindt. Vanuit een theoretische onderbouwing is de “Stakeholder-salience”-theorie van Mitchell gebruikt om op gestructureerde wijze data te verzamelen tijdens interviews met medewerkers van de betrokken organisaties.

Dit onderzoek kent een aantal beperkingen, zoals de gebruikte “Stakeholder-salience”-theorie van Mitchell, de wijze waarop de gegevens verzameld worden en de gekozen invalshoek van het onderzoek. Deze beperkingen zijn verder uitgewerkt in Hoofdstuk 3.

de theorieontwikkeling over de invloed van interne stakeholders op de elektronische gegevensuitwisseling.

1.5 Leeswijzer

Het eerste hoofdstuk van deze scriptie is begonnen met de aanleiding voor het onderzoek. Daarna is kort het theoretische perspectief aan de orde gekomen, gevolgd door de probleemstelling en de onderzoeksvragen. Vervolgens is kort de positie van het onderzoek geschetst. Nu komt de leeswijzer voor de rest van deze scriptie.

Als vervolg op het in paragraaf 1.2 kort toegelichte theoretische perspectief volgt in het tweede hoofdstuk de verdere uitwerking van het theoretische kader van de onderzoeksscriptie. Hierna staat in het derde hoofdstuk het methodologisch kader met de opzet en uitvoering van het onderzoek, inclusief relevantie en enkele kanttekeningen.

2 Theoretisch

kader

In dit hoofdstuk wordt het theoretische kader van de onderzoeksscriptie uitgewerkt. Door middel van literatuuronderzoek zijn de centrale begrippen, die van belang zijn voor het onderzoek, nader gedefinieerd. De uitwerking gebeurt in drie delen.

Het eerste deel, paragraaf 2.1, betreft de elektronische gegevensuitwisseling en de overheid. Eerst wordt ingegaan op het begrip ‘elektronische gegevensuitwisseling’, waarna de toelichting op de beperking tot de overheid volgt. Vervolgens wordt de elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties nader belicht. Afronding van deze paragraaf gebeurt met een overzicht van studies over elektronische gegevensuitwisseling bij de overheid.

In het tweede deel, paragraaf 2.2, volgt de theoretische uitwerking van het begrip ‘stakeholders’ en de “Stakeholder-salience”-theorie van Mitchell. De afbakening van stakeholders tot interne stakeholders en de toepassing van de “Stakeholder-salience”-theorie van Mitchell voor interne stakeholders worden beschreven, afgesloten met een overzicht van studies naar stakeholders.

In het laatste deel, paragraaf 2.3, volgt het uitgewerkte onderzoeksmodel waarbinnen de uitgewerkte theorie wordt toegepast.

2.1 Elektronische gegevensuitwisseling en overheid

In de eerste paragraaf wordt gestart met een toelichting op elektronische gegevensuitwisseling. Daarna volgt in de tweede paragraaf de beperking tot de overheid. In de volgende paragraaf worden de elektronische gegevensuitwisseling en de overheid (overheidsorganisaties) aan elkaar gekoppeld. De laatste paragraaf bevat een overzicht van onderzoeken over elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties.

2.1.1 Elektronische gegevensuitwisseling

Sinds het begin van het computertijdperk is er sprake van het verzamelen van gegevens door computers. Het verzamelen en gebruiken van gegevens vond in eerste instantie plaats op één computer. Daarna volgde het verzamelen en gebruiken van gegevens op meerdere computersystemen binnen een organisatie, waarop ook een uitwisseling van gegevens ontstond binnen een organisatie. In de loop van de tijd werden steeds meer gegevens tussen (computersystemen van) organisaties uitgewisseld. Het uitwisselen van gegevens heeft in de loop van de tijd verschillende benamingen gehad, zo is er sprake geweest van ondermeer bestandsuitwisseling, Data exchange en Electronic Data Interchange. Met bestandsuitwisseling wordt bedoeld het (ad-hoc) uitwisselen van gegevens via losse bestanden op basis van losse afspraken tussen twee partijen. Data exchange is het gestructureerd uitwisselen op basis van schema’s op basis van afspraken tussen twee partijen. Electronic Data Interchange (EDI) betreft het elektronisch uitwisselen van gegevens (bepaalde bedrijfsdocumenten, zoals orders, rekeningen, en bepaalde berichten of bevestigingen) tussen computers via EDI op basis van nationale of internationale standaarden (Swatman, 1993). EDI is een oude standaard. Tegenwoordig worden deze standaarden steeds meer overgenomen door open standaarden.

Het is van belang om scherp te formuleren wat er met elektronische gegevensuitwisseling bedoeld wordt. In dit onderzoek wordt met elektronische gegevensuitwisseling bedoeld het uitwisselen van elektronische gegevens op gestructureerde wijze door middel van computersystemen van de ene organisatie aan de andere organisatie. De ontvangende organisatie gaat dan zelfstandig met deze gegevens aan de slag. Dus niet: het raadplegen van gegevens van de ene organisatie bij de andere organisatie.

Zowel nationaal als internationaal worden voor elektronische gegevensuitwisseling steeds minder vaak termen als `Electronic Data Interchange` en `Data exchange` gebruikt, maar steeds vaker het bredere perspectief van “interorganizational information systems” (IOS). Met het gebruik van IOS wordt de toepassing van informatietechnologie bedoeld. Inmiddels wordt informatietechnologie (IT) overal ter wereld toegepast bij overheidsorganisaties, zowel op nationaal, regionaal als lokaal niveau. De toepassing van IT bij de overheid wordt vaak ‘e-government’ of ‘digital government’ genoemd (Marchionini et al, 2003).

Het boek “Information technology for management: making connections for strategic advantage” beschrijft in hoofdstuk zes een IOS als een informatiesysteem die meerdere organisaties met elkaar verbindt. De vijf meest prominente types IOS-en zijn ‘Electronic Data Interchange (EDI)’, ‘Electronic Funds Interchange (EFT)’, ‘Extranets’, ‘Integrated messaging’ en ‘shared databases’ (Turban et al, 2000, pp 213) Een IOS wordt gezien als informatiesysteem die meerdere organisaties met elkaar koppelt door gegevens te delen. Het uitwisselen van gegevens is hierbij een onderdeel van een IOS. Volgens Boonstra zijn IOS-en, ICT-gebaseerde systemen die organisaties in staat stellen om gegevens te delen en elektronisch zaken te doen over de organisatiegrenzen heen (Boonstra en de Vries, 2005). Dit onderzoek gaat over elektronische gegevensuitwisseling tussen organisaties, waarbij de ontvangende organisatie met deze gegevens aan de slag gaat. Er is hierbij sprake van gegevens delen over de organisatiegrenzen heen.

Het gebruik van IOS-en om bijvoorbeeld “Supply Chains” beter te coördineren heeft veel aandacht gekregen van onderzoekers. Volgens Ibbott en O’Keefe (2004) heeft onderzoek verschillende vormen van IOS geïdentificeerd (Williams, 1997), de noodzaak om samen te werken bij het bouwen van IOS (Kumar & van Dissel, 1996), de rol van planning (Volkoff et al, 1999), het management van stakeholders en hun verwachtingen (Pouloudi & Whitley, 1997; Allen et al, 2000) en de noodzaak om voordelen te delen onder de deelnemers (Fearon & Philip, 1998). Bij het onderzoek wordt wel de kanttekening gemaakt dat veel voorgaand onderzoek zich teveel gericht heeft op de direct betrokken partijen en stakeholders betrokken bij het IOS (Ibbott & O’Keefe, 2004).

Tevens komt uit de literatuur naar voren dat elektronische gegevensuitwisseling, een onderdeel van een “interorganizational system (IOS)”, niet alleen een project is met technische aspecten, maar ook organisatorische aspecten kent (Boonstra, 2006). Een effectief IOS vereist een hoog niveau van rationele controle en/of een hoog niveau van bewuste instemming en samenwerking, factoren die mogelijk moeizaam verlopen bij samenwerking tussen twee autonome organisaties (Williams (1997), Boonstra (2006)). Dit sluit aan bij de verwachte relevantie van dit onderzoek, zoals beschreven is in hoofdstuk 3.

2.1.2 Toelichting beperking tot de overheid

plaatsvinden, zowel bij bedrijven als bij overheid. Toch is in dit onderzoek de elektronische gegevensuitwisseling beperkt tot de overheid. De beperking tot de overheid heeft een aantal redenen: Allereerst kan de overheid als apart onderzoeksobject beschouwd worden vanwege haar specifieke kenmerken. Deze kenmerken worden verderop uitgewerkt. Daarnaast komen problemen bij de elektronische gegevensuitwisseling bij de overheid vaker in het nieuws. Mogelijk dat de transparantie van de overheid hiertoe bijdraagt. Vanuit het bedrijfsleven zijn deze problemen minder bekend. Maar de term overheid is nogal omvattend. Wat wordt er nu onder de overheid verstaan. De Wit (De Wit et al, 2000) stelt dat de overheid een verzamelnaam is voor organisaties in de publieke sector, waarbij het doel is gekoppeld aan algemene beginselen van democratische besluitvorming en van rechtstatelijk handelen (grondrechten). Deze beginselen zijn:

- het beginsel van rechtsgelijkheid: gelijke gevallen moeten gelijk behandeld worden;

- het beginsel van rechtszekerheid: overheidsbeleid dat burgers treft, dient gebaseerd te zijn op bestaande wet- en regelgeving, zodat voorspelbaarheid en betrouwbaarheid van het beleid gegarandeerd kunnen worden;

- het beginsel van legaliteit: overheidsorganisaties dienen hun gedrag te baseren op bij de wet toebedeelde taken en bevoegdheden;

- het beginsel van “checks and balances”: dit beginsel dient ter waarborging van het evenwicht tussen verschillende functies van de overheid. Daarbij hoort een uitgebreid stelsel van toezicht, planning en controle.

Deze beginselen bepalen voornamelijk de spelregels waarbinnen de overheid moeten opereren, niet de redenen waarom de overheid bestaat.

De overheid Bedrijfsleven Monopolistische situatie Vrije competitie Klantrelatie onvrijwillig is (wettelijk vastgestelde

rechten en plichten)

Klantrelatie is vrijwillig: het recht van de consument

Beleidseffectiviteit als maatstaf 'maatschappelijke winst'

Winst als maatstaf

Publieke taakuitvoering als drijfveer Het behoud van klanten als drijfveer Paradox van onzichtbaarheid versus zichtbaarheid Zichtbaarheid als ideaal

Samenwerking met andere partijen is bedreigend voor de zelfstandige positie

Samenwerking met andere partijen/concurrenten is een mogelijkheid om de eigen positie te versterken

Paradox van politieke verantwoording versus maatschappelijke dienstbaarheid

Dienstbaarheid aan de consument

Tabel 1: Verschillen overheid en bedrijfsleven (vrij naar Duivenboden et al, 2002)

Deze verschillen van overheid en bedrijfsleven worden ook nog eens duidelijk gemaakt in een recent artikel in het weekblad Intermediair over de overheid. In het artikel “Het ict-drama: Hoe de overheid miljarden verspilt”, in het weekblad Intermediair van 13-12-2007, staan een aantal hoofdoorzaken voor deze debacles. Volgens Intermediair zijn de volgende hoofdoorzaken aanwezig. Als eerste komen problemen als gevolg van politieke processen, met fantasiedeadlines en fantasiebudgetten. Als tweede is de overheid een glazen huis, waarbij alle activiteiten moeten worden verantwoord en ook democratisch gecontroleerd worden. Als derde geldt de “Requirements creep”, waarbij de eisen zich opstapelen en het systeem enorm uitdijt. Ten vierde wordt ICT als ‘wondermiddel' gezien voor allerlei beleidsvraagstukken, als een technische oplossing voor wat in wezen een politiek probleem is. Ook geldt bij de overheid ‘Informatie is macht', waarbij met grote ICT-projecten machtsposities verschuiven. Daarnaast is er een gebrek aan kennis van ICT bij de overheid, de automatiseringsbedrijven hebben procesdenkers en de overheid niet. Procesdenkers zijn mensen die vragen van klanten om weten te zetten in een IT-systeem. Als die bij de overheid niet aanwezig zijn, kan er geen weerwoord gegeven worden. Als laatste is er bij de overheid sprake van een barok aanbestedingsproces. Al deze oorzaken gelden volgens Intermediair als oorzaken.

Samenvattend kan worden gesteld dat er voldoende kenmerken zijn om de overheid als object van onderzoek te benoemen. Voor de duidelijkheid wordt in het vervolg het begrip overheidsorganisatie gebruikt in plaats van de overheid. Een overheidsorganisatie is een organisatie in de publieke sector, waarbij het doel is gekoppeld aan algemene beginselen van democratische besluitvorming en van rechtstatelijk handelen. In de twee voorgaande paragrafen zijn de onderwerpen elektronische gegevensuitwisseling en de beperking tot de overheid uitgewerkt. In de volgende paragraaf volgt de combinatie van deze twee onderwerpen, namelijk de uitwerking van de elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties.

2.1.3 Elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties

politieke oorzaken wordt bedoeld privacy, dubbelzinnigheid over (wettelijke) autoriteit, openheid voor publieke kritiek. De organisatorische oorzaken zijn ontbreken van vertrouwen, gebrek aan ervaring, gebrek aan bewustzijn of om kansen te delen. Met economische oorzaken wordt gebrek aan resources en laagste offerte-methodes (barok aanbestedingsproces) bedoeld. De technische oorzaken betreffen hardware en software incompatibiliteit, publiek of privaat eigendom en het ontbreken van data-sharing standaarden (Andersen en Dawes, 1991). Deze problemen zijn herkenbaar en spelen nog bij overheidsorganisaties.

Bij overheidsorganisaties in Nederland wordt steeds vaker in een breder perspectief gedacht dan de eigen organisatie, waarbij steeds vaker onderdelen van verschillende overheidsinstanties als een keten aan elkaar worden gekoppeld. Er vinden al vele berichtuitwisselingen plaats binnen de overheid en dat zullen er nog veel meer worden. Veel overheidsinstellingen hebben tot nog toe eigen keuzes gemaakt voor de afspraken (bilaterale afspraken). Daardoor kunnen ze niet zonder meer met elkaar gegevens uitwisselen en moet er telkens een nieuwe set afspraken geïmplementeerd worden. Ook met het oog op nieuwe ontwikkelingen zoals de eenmalige gegevensverstrekking is het belangrijk dat overheidsinstellingen gemakkelijk berichten kunnen uitwisselen. Dit is noodzakelijk voor een efficiënte, effectieve en betrouwbare structurering van die gegevensstromen. De inspanningen bij overheidsorganisaties ten aanzien van elektronische gegevensuitwisseling zijn niet altijd even succesvol. Het totstandkomingproces van elektronische gegevensuitwisseling loopt zeer moeizaam en mislukt regelmatig. Bij de aanleiding voor dit onderzoek zijn de problemen naar voren gekomen bij de elektronische gegevensuitwisselingen voor de huursubsidie (tussen de Belastingdienst en het GBA bij het ministerie van VROM), de loonaangifte (Belastingdienst en het uitkeringsinstituut UWV) en de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (tussen het zorgkantoor, het Centrale Administratie Kantoor en de gemeenten).

Een belangrijke oorzaak voor het bekend worden van problemen met de elektronische gegevensuitwisseling binnen de overheid is de toenemende aandacht van de politiek voor een efficiëntere en effectievere overheid. Vanuit de politiek wordt verwacht dat door elektronische gegevensuitwisseling de administratieve lasten worden verlaagd en de efficiency worden vergroot. Voorbeelden van deze toenemende aandacht zijn het Programma Andere Overheid en de rijksbrede ICT-beleidsagenda (ministerie van BZK). Hierbij wil het kabinet (Nederlandse regering) van de mogelijkheden, die door de toepassing van ICT geboden wordt, gebruik maken om de dienstverlening aan burgers en bedrijven te verbeteren. Daarbij zijn een aantal speerpunten geformuleerd. Als belangrijkste geldt dat burgers en bedrijven bepaalde gegevens nog maar één keer hoeven aan te leveren bij de overheid. Daarnaast geldt dat de overheid voor haar communicatie, zowel intern als met de buitenwereld, open standaarden gaat gebruiken. De overheid gebruikt steeds vaker basisregistraties1 voor eenduidige opslag en beheer van gegevens. Basisregistraties zijn de spil in de gegevensuitwisseling over burgers en bedrijven. Een basisregistratie bevat per definitie gegevens die ook voor de werkzaamheden van andere overheidsorganisaties noodzakelijk zijn.

Als gevolg van de wens voor meer elektronische gegevensuitwisseling worden diverse voorstellen gedaan, zowel wettelijke als standaardiserende. Het gaat hierbij om:

- Op 10 juli 2007 heeft de Eerste Kamer de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer (BSN) aangenomen. Dit wetsvoorstel introduceert het burgerservicenummer voor de contacten tussen burger en overheid. Het gebruik van een persoonsnummer is nodig voor eenduidige identificatie

1

en registratie van personen en voor de gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties onderling.

- Overheid maakt afspraken over gegevensuitwisseling. Ondernemers kunnen vanaf 2007 hun jaarrekeningen digitaal aanleveren aan de Belastingdienst, het CBS en de Kamers van Koophandel. Hiervoor hebben de Nederlandse overheid en een aantal marktpartijen op 9 juni 2006 een convenant getekend over de introductie van Nederlandse XBRL-taxonomie. XBRL (eXtensible Business Reporting Language) is een open standaard voor het elektronisch samenstellen en uitwisselen van zakelijke gegevens tussen de overheid en het bedrijfsleven. (persbericht Ministerie van Economische zaken van 11 juni 2006)

- De Standaardisatie van gegevensuitwisseling bij de overheid komt een stap dichterbij. Op 6 december 2007 stemt het College Standaardisatie in met een advies van het Forum Standaardisatie om de gegevensuitwisseling binnen de overheid en tussen overheid, burgers en bedrijven te standaardiseren.

- Op basis van de voorstellen zijn er ontwikkelingen om te komen tot een standaard om de gegevensuitwisseling binnen de overheid en tussen overheid, burgers en bedrijven te standaardiseren.

Als alle overheidsinstanties gebruik maken van dezelfde standaarden, kunnen zij eenvoudiger, sneller en goedkoper gegevens uitwisselen. De standaarden zullen de komende jaren geleidelijk ingevoerd worden. Bij de invoering is de kans op problemen echter weer evengroot als in het verleden. Zolang de standaarden niet verplicht opgelegd (kunnen) worden, kunnen er verschillen in de implementatie ontstaan.

Naast elektronische gegevensuitwisseling en IOS wordt in Nederland ook de term ‘e-government’ en elektronische overheid gebruikt. Volgens Marchionini wordt de toepassing van IT bij de overheid vaak government’ of ‘digital government’ genoemd (Marchionini et al, 2003). Volgens Bekkers kan ‘e-government’ worden gedefinieerd als het ondersteunen van de relaties en interacties die een overheid onderhoudt met relevante partijen in haar omgeving door middel van ICT-netwerken teneinde toegevoegde waarde te bieden (Bekkers en Thaens, 2001).

Volgens Lee is ‘e-government’ in de belangstelling en is er vooral op gericht om de relaties tussen de overheid en de burgers te verbeteren door communicatie tussen overheid en burgers simpeler, makkelijker en efficiënter te maken. Daarnaast zijn er ook ‘e-government’ initiatieven gericht op overheidsorganisaties om deze meer efficiënt met elkaar te laten samenwerken en een betere service aan de burgers te bieden. Een kanttekening is, dat efficiëntie en betere service tegengestelde doelen kunnen zijn. Deze acties zijn analoog aan Supply Chain Management in het bedrijfsleven, dat de nadruk legt op coördinatie en samenwerking tussen logistieke ketenpartners. Er zijn ook ‘e-government’ initiatieven die focussen op interne efficiency en effectiviteit van werkzaamheden, die lijken op “enterprise resource planning” (ERP). Andere ‘e-government’-initiatieven zijn bedoeld om een overkoepelende infrastructuur te creëren voor verschillende overheidsorganisaties, om naadloos op elkaar aan te sluiten, zoals de inspanningen van “enterprise application integration” (EAI) in het bedrijfsleven. (Lee et al, 2005)

Gemeenschap. Daarnaast stelt Europa steeds stringentere eisen aan de onderlinge gegevensuitwisselingen. Een voorbeeld is het verplicht aanleveren aan Brussel (European Community), via elektronische weg, van alle documenten voor subsidies van de Europese Structuurfondsen 2007-2013.

Bovenstaande punten maken duidelijk dat de elektronische gegevensuitwisseling, als onderdeel van IOS en ‘e-government’, voor de overheid van belang is en in de toekomst nog meer belang zal krijgen. Daarom is elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties een onderwerp dat zeker interessant is om verder te onderzoeken.

Nu de uitwerking tussen gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties interessant is voor het onderzoek, wordt het interessant om te kijken welke studies naar dit onderwerp zijn gedaan. In de volgende paragraaf volgt een overzicht van studies naar elektronische gegevensuitwisseling bij de overheid .

2.1.4 Studies elektronische gegevensuitwisseling bij de overheid

Dit onderzoek wil inzicht geven in de mate waarin specifieke kenmerken van interne stakeholders van invloed zijn op de elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties. Door literatuurstudie is een inventarisatie gemaakt van onderzoeken over dit onderwerp. Uit eerder onderzoek komt naar voren dat in Nederland en internationaal veel onderzoeken zijn uitgevoerd naar elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties.

In Nederland zijn er veel onderzoeken naar elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties uitgevoerd. Als eerste gaat het om onderzoeken door onafhankelijke instanties van de overheid, zoals de Algemene Rekenkamer (AR), de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) en het College voor Bescherming Persoonsgegevens (CBP). Het gaat hierbij om onderzoeken van de AR, dat onderzoek naar 'verantwoording en toezicht' en 'beleid en uitvoering' van de overheid uitvoert. Over elektronische gegevensuitwisseling heeft de AR in 1998 een kritisch rapport over “Elektronische uitwisseling van werknemersgegevens in de sociale zekerheid” gepubliceerd. Daarnaast zijn er rapporten over “Uitwisseling van opsporings- en terrorisme-informatie” in 2002 en over “ICT bij politie” (onderlinge informatie-uitwisseling) in 2003.

Door IWI is in 2006 een verkennende studie gemaakt over “IWI en de elektronische overheid”, waarin elektronische gegevensuitwisseling prominent een rol speelt. Tevens is door IWI in 2006 een literatuuronderzoek met de titel “Inzicht in de ketensamenwerking” verschenen, waarbij aan elektronische gegevensuitwisseling door een gezamenlijke ICT-voorziening een belangrijke ondersteunende rol bij ketensamenwerking wordt toegekend (vanuit de wetgever).

Daarnaast is IWI kritisch in rapporten over de samenloopapplicatie, waarbij de betrouwbaarheid van de uitwisseling van gegevens wordt betwijfeld. Tevens heeft IWI in een aantal rapporten over UWV en Walvis opmerkingen gemaakt over de kwaliteit van de gegevensuitwisseling. Het CBP (registratiekamer) heeft in 1998 de verkenning “Doelbewust volgen. Privacy-aspecten van cliëntvolgsystemen en andere vormen van gegevensuitwisseling” gepubliceerd over vormen van gegevensuitwisseling. In 2002 publiceerde het CBP het rapport “Elektronische overheid en privacy. Bescherming van persoonsgegevens in de informatie-infrastructuur van de overheid”, waarin kritisch naar gegevensuitwisselingen is gekeken.

verantwoordelijkheden, verantwoordelijkheidsverdeling bij interbestuurlijke gegevensuitwisseling” gepubliceerd, waarin diverse problemen met gegevensuitwisseling zijn benoemd. Daarnaast worden ook handreikingen voor oplossingen gegeven (Boogers et al., 2001).

In 2003 is vanuit het samenwerkingsprogramma “Stroomlijning Basisgegevens” het boekje “Stroomopwaarts! Kroniek van het Programma Stroomlijning Basisgegevens” uitgegeven, waarin gegevensuitwisseling een prominente rol speelt. Ondermeer het bereiken van grenzen bij het maken van bilaterale afspraken over gegevensuitwisseling tussen afzonderlijke instanties is als probleem benoemd (Van Duivenboden en De Vries, 2003). Vanuit het programma “Stroomlijning Basisgegevens” zijn meerdere publicaties aanwezig gericht op gegevensuitwisselingen (Handreikingen en Handomdraaien).

In 2005 heeft de Expertcommissie ‘Informatievoorziening en elektronische dienstverlening SUWI’ op verzoek van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid haar eindrapport ”De burger bediend!” uitgebracht. Hierin staat ondermeer dat de elektronische gegevensuitwisseling in de SUWI-wet uitgebreid beschreven wordt, zelfs inclusief de technische aspecten als XML en TCP/IP.

Naast bovengenoemde onderzoeken vanuit of door de overheid zijn er in Nederland ook onderzoeken naar elektronische gegevensuitwisseling buiten de overheid uitgevoerd. Het gaat hierbij om onafhankelijke of wetenschappelijke studies.

In 2005 is door het Center For Public Innovation de publicatie “Adaptief vermogen en architectuurontwikkeling in ketens en netwerken, over het smeden van flexibele ketens en netwerken” uitgegeven. Elektronische gegevensuitwisseling speelt een rol in relatie tot juridische, informatiekundige, technologische, bestuurlijke en beheersmatige aspecten (Bekkers, van Duivenboden, Simons, Thaens, van Venrooy, 2005).

In 2005 heeft de werkgroep “Overheid en Innovatie”, van het Innovatieplatform het stuk “Grenzen zoeken, grenzen verleggen. Veertien acties voor de overheid om maatschappelijke innovaties te bevorderen” uitgebracht, waarin het versneld investeren in elektronische gegevensuitwisseling wordt aanbevolen.

Vanuit het NWO/ITeR-programmabureau is in 1997 een publicatie “Prijsbepaling voor elektronische overheidsinformatie” uitgegeven, waarin Informatieverstrekking binnen de publieke sector is onderzocht. In 2003 is “ITeR 63 - Zeven essays over informatietechnologie en recht” uitgegeven, waarin de relatie tussen uitwisseling van gegevens door middel van Electronic Data Interchange en recht wordt gelegd.

In 2000 is het stuk “De Digitale Overheid en de wet” gepubliceerd, waarin nadrukkelijk aandacht is voor de juridische gevolgen van elektronische gegevensuitwisseling (Prins en Mathijssen, 2000). In 2005 is in het blad Overheidsmanagement aandacht besteed aan problemen bij de overheid waaronder elektronische gegevensuitwisseling, met als oplossing shared services (Matthijsse en Wagenaar, 2005).

In de scriptie over ‘Netwerken onder architectuur?’ is een analyse van de elektronische overheid beschreven. De problemen over samenwerking tussen overheidsorganisaties worden genoemd in relatie tot een mogelijke oplossingsrichting van architecturen (Noordzij, 2004).

Naast studies in Nederland zijn er ook internationaal studies naar elektronische gegevensuitwisseling binnen de overheid uitgevoerd.

de onderlinge gegevensuitwisseling (interoperability) meer is dan "digital plumbing", het er zeker van zijn dat computers met elkaar praten zodat de bits van de gegevensstroom goed stromen.

In het artikel “Digital Government - Introduction” wordt aandacht besteed aan de uitdaging om overheidsorganisaties te helpen bij overnemen en aanpassen van de resultaten van onderzoek naar de praktische problemen (ontbreken Data-Sharing Standaarden) voor het werk van overheidsorganisaties (Marchionini et al, 2003).

Door Punia wordt in het artikel “Managing inter-organisational workflows in eGovernment services” gesteld dat ‘e-government’ streeft naar het gebruik van ICT om een meer efficiënte en effectieve overheid te bereiken. Hoewel “e-government“-initiatieven in veel landen plaatsvinden, is het beoogde voordeel van ‘e-government’ moeilijk herkenbaar door technische en organisatorische redenen. Daarnaast spelen verschillende structuren en ICT-systemen bij overheidsorganisaties een rol bij de slechte prestaties (Punia en Saxena, 2004).

Het artikel “Current practices of leading e-government countries” stelt dat IT de manier waarop overheden functioneren veranderd heeft. Van de pioniers van ‘e-government’ kunnen waardevolle lessen worden geleerd. Veel bestaande literatuur van ‘e-government’ is gebaseerd op onderzoeken en studies waarin innovaties en spectaculaire mislukkingen staan (Lee et al, 2005).

In het artikel “Interoperability of E-Government Information Systems: Issues of Identification and Data Sharing” In Journal of Management Information Systems gaat de aandacht uit naar het uitwisselen van gevoelige gegevens bij overheidsorganisaties. Het delen van gegevens kent naast privacy-aspecten ook organisatorische en technische aspecten (Otjacques et al, 2007).

Het onderzoek van Andersen meldt problemen bij “agency-to-agency information sharing” en dat er onderscheid gemaakt wordt in politieke, organisatorische, economische en technische oorzaken (Andersen en Dawes, 1991).

De bovenstaande onderzoeken zijn ingegaan op politieke problemen, technische en organisatorische problemen. Ondanks dat er onderzoeken zijn geweest over problemen bij de elektronische gegevensuitwisseling bij de overheid is er geen onderzoek aangetroffen dat zich richt op de relatie tussen de typering van interne stakeholders en hun invloed op de elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties. Dat is mede de reden voor dit onderzoek.

2.2 Stakeholders en Mitchell

In dit tweede deel van het theorie-hoofdstuk worden in drie paragrafen achtereenvolgens stakeholders gedefinieerd, de “Stakeholder-salience”-theorie van Mitchell uitgewerkt en gekeken naar studies over stakeholders. De definitie van stakeholders is van belang voor de afbakening naar de interne stakeholders, zoals die in dit onderzoek gebruikt wordt. De “Stakeholder-salience”-theorie van Mitchell is de basis voor de beoordeling van de interne stakeholders en vereist een valide beschrijving om het onderzoek deugdelijk te krijgen. De identificatie en typering van interne stakeholders is de basis van mijn onderzoek om te komen tot een beeld van de invloed van de interne stakeholders van elektronische gegevensuitwisselingen tussen overheidsorganisaties. Hiervoor is ondermeer naar uitgevoerde studies over stakeholders gekeken.

2.2.1 Stakeholders

worden over de typering van interne stakeholders moet eerst een definitie van stakeholders worden gegeven.

Er bestaan verschillende definities van stakeholders. Conform de definitie van Freeman is een stakeholder ieder individu of groep van individuen die de organisatie kan beïnvloeden of door de organisatieactiviteiten beïnvloed kan worden (Freeman, 1984). In figuur 2 zijn de stakeholders volgens Freeman weergegeven.

Figuur 2: Stakeholders van "company" (Freeman 1984)

Opvallend in de figuur van Freeman is dat de meeste stakeholders externe partijen zijn. Alleen employees en managers kunnen tot de interne stakeholders worden gerekend. Later maakten Freeman en Reed deze definitie enger; een stakeholder is elke partij die noodzakelijk is voor het overleven en het succes van de organisatie (Freeman en Reed, 1994). Volgens Van Luik gaat het bij stakeholders (in algemene zin) om alle partijen, individuen, groepen en organisaties waarvan belangen ‘at stake’, in het geding zijn. Een stakeholder is een belanghebbende, een persoon of organisatie, die belang heeft of betrokken is bij een specifieke organisatie, een overheidsbesluit, een nieuw product of een project (Van Luik, 2000).

Met interne stakeholders worden de interne partijen of groepen binnen de organisaties bedoeld. Er is een grote diversiteit aanwezig met betrekking tot de mogelijke interne stakeholders. Een opsomming van stakeholders is van de “The Association of Chartered Certified Accountants” (ACCA). Met stakeholders binnen een organisatie worden volgens ACCA (P3 Business Analysis Study) bedoeld: - Shareholders,

- Senior management, - Middle management en - Employees.

Bij overheidsorganisaties is geen sprake van shareholders, zoals bedoeld door ACCA. Voor dit onderzoek worden onder interne stakeholders groepen van senior management (strategisch niveau), middle management (tactisch niveau) en employees (operationeel niveau) verstaan. Het uitgangspunt voor dit onderzoek is om van deze stakeholders, management en employees, de invloed te bepalen op de elektronische gegevensuitwisseling.

Figuur 3: figuur van Freeman met de beperking van stakeholders voor onderzoek.

Een uitgebreide opsomming van interne stakeholders komt van Sirgy (2002), die een overzicht geeft van organisatorische stakeholder groepen, verdeeld in “internal, external, and distal stakeholders”, zie figuur 4.

Figuur 4: Interne stakeholders (Sirgy, 2002)

De opsomming van Sirgy is uitgebreid en lijkt vooral gericht op bedrijven. Toch zijn een aantal interne stakeholders ook voor de overheid bruikbaar. Bij de identificatie van interne stakeholders kan dit overzicht als hulpmiddel gebruikt worden.

2.2.2 Stakeholders volgens Mitchell

zoals de elektronische gegevensuitwisseling. Maar niet alle interne stakeholders zijn in dezelfde mate betrokken bij processen binnen een organisatie.

Een veel gebruikte theorie om stakeholders te identificeren en te typeren is de “Stakeholder-salience”-theorie van Mitchell (Mitchell et al, 1997). Uit onderzoek van Parent blijkt dat “the framework developed by Mitchell et al. (1997)” veel gebruikt is, wat blijkt uit meer dan 138 vermeldingen in gepubliceerde onderzoeken per januari 2005 (Parent en Deephouse, 2007).

Na de identificatie van interne stakeholders zijn de interne stakeholders getypeerd door gebruik te maken van de “Stakeholder-salience”-theorie van Mitchell. De “Stakeholder-salience”-theorie deelt stakeholders in op basis van macht, legitimiteit en urgentie. Volgens de “Stakeholder-salience”-theorie dient een organisatie helder te krijgen welke stakeholders er toe doen, eruit springen, en waarom. Het gaat in deze theorie van stakeholder 'identification' en ‘salience’ om het onderkennen van belangrijke stakeholders. De stakeholders en hun belangen dienen geïdentificeerd en gespecificeerd te worden om vervolgens als organisatie te kunnen kiezen welke relatie met welke stakeholder (verder) ontwikkeld dient te worden. In de “Stakeholder-salience”-theorie worden acht verschillende types stakeholders onderscheiden, die in figuur 5 grafisch zijn weergegeven.

Legitimiteit 1 Slapende Stakeholder _Dominante4 Stakeholder 2 Willekeurige Stakeholder 5 Gevaarlijke Stakeholder 7 Definitieve Stakeholder ₆ Afhankelijke Stakeholder 3 Vragende Stakeholder 8 Non-stakeholder Urgentie Macht Legitimiteit 1 Slapende Stakeholder _Dominante4 Stakeholder 2 Willekeurige Stakeholder 5 Gevaarlijke Stakeholder 7 Definitieve Stakeholder ₆ Afhankelijke Stakeholder 3 Vragende Stakeholder 8 Non-stakeholder Urgentie Macht

Figuur 5: Grafische weergave stakeholders op dimensies macht, legitimiteit en urgentie (Mitchell et al, 1997)

Type stakeholder Kenmerken

1. Slapende stakeholder _{Een slapende stakeholder oefent zijn macht niet uit omdat zijn claim} onvoldoende legitimiteit en urgentie bezit. Er is weinig interactie tussen deze stakeholder en de organisatie.

2. Willekeurige stakeholder Deze stakeholder heeft een legitieme maar geen urgente claim. Bij gebrek aan macht is de willekeurige stakeholder niet in staat om de organisatie te beïnvloeden.

3. Vragende stakeholder Een vragende stakeholder heeft een claim die urgent is, maar onvoldoende legitimiteit bezit. Er is in dit geval geen sprake van macht die deze stakeholder kan uitoefenen.

4. Dominante stakeholder Een dominante stakeholder is dominant als hij macht heeft en over legitimiteit beschikt. Zijn claim is echter niet urgent. Dit type stakeholder vormt een onderdeel van de zogenoemde “dominante coalitie”.

5. Gevaarlijke stakeholder Een gevaarlijke stakeholder bezit macht en heeft een urgente claim. Zijn claim heeft echter onvoldoende legitimiteit. Deze stakeholders zijn mogelijk dwingend en schuwen mogelijk geen gewelddadige middelen. 6. Afhankelijke stakeholder Deze stakeholder heeft een gebrek aan macht, maar heeft een legitieme

en urgente claim. Hiermee is hij afhankelijk van anderen, zoals dominante stakeholders, die de macht hebben om de wil van deze stakeholder op te leggen aan de organisatie.

7. Definitieve stakeholder (ultieme)

Stakeholders kunnen als Definitieve stakeholder (ultieme)gezien worden als zij over macht beschikken evenals over een legitieme en urgente claim. Naast de dominante stakeholder is ook de Definitieve stakeholder (ultieme)onderdeel van de “dominante coalitie”.

8. Non-stakeholders Non-stakeholders hebben geen van de kenmerken en hebben daarom geen stakeholder relatie met andere actoren.

Tabel 2: Overzicht verschillende stakeholders met hun kenmerken (Mitchell et al, 1997)

Een stakeholder kan de macht, de legitimiteit en/of de urgentie hebben om acties te beïnvloeden. Hiervoor moeten de dimensies nog wel verder worden uitgewerkt. Hieronder worden de dimensies macht, legitimiteit en urgentie nader toegelicht. Deze toelichting is gebaseerd op de omschrijving van Mitchell (Mitchell et al,1997) en het onderzoek van het Max Goote Kenniscentrum (Max Goote Kenniscentrum, 2004). Deze toelichting is ook bij de casestudies gebruikt.

Macht verwijst naar de mate waarin een stakeholder zijn macht kan opleggen aan anderen of druk kan uitoefenen op anderen om zelf bepaalde voordelen te behalen. Er is sprake van macht als een stakeholder zijn invloed kan laten gelden op de organisatie zonder dat de organisatie dit wil of zelfs tegen de wil van de organisatie. Dit kan met verschillende machtsmiddelen, zoals wettelijke bevoegdheden, geld, macht over andere stakeholders enzovoort.

hulpbronnen. Expertise macht heeft als bronnen kennis, ervaring en competenties. Relationele macht heeft zijn basis in informele netwerken en relaties. Visionaire macht wordt verkregen op basis van boodschap en overtuigingskracht (Mintzberg, 1983).

Legitimiteit heeft betrekking op de sociale aanvaardbaarheid of wenselijkheid dat een stakeholder invloed kan uitoefenen. Legitimiteit wil zeggen of acties van een groep bekrachtigd worden door andere groepen. Legitimiteit is een subjectief begrip en kan omschreven worden als de mate van draagvlak of steun. Legitimiteit is de algemene visie dat de acties van stakeholders wenselijk, juist en toepasselijk zijn binnen het omgevingssysteem van normen, waarden en opvattingen. Als voorbeeld geldt dat een manager vaak wel de macht heeft om iemand op bepaalde gronden (bijvoorbeeld geloof) te ontslaan, maar dat dit ontslag door de groep op deze gronden niet aanvaardbaar is en door de manager niet doorgezet zal worden.

Urgentie is de urgentie, of noodzaak van de claim (eisen, verwachtingen, wensen) die stakeholders kunnen hebben. Hierbij dienen organisaties te bepalen of een stakeholderclaim onmiddellijk aandacht vereist en hoe kritiek of belangrijk deze claim is. Urgentie kan te maken hebben met tijdgevoeligheid, tijdslimieten en met belangrijkheid toegekend gewicht. Voorbeeld hierbij is dat bij het opzetten van een uitwisseling de afnemers nauwelijks betrokken zijn, ze krijgen wat ze vragen. Bij dreigende vertraging zal hun urgentie toenemen bij de besluitvorming.

Stakeholders kunnen beoordeeld worden op elk van deze drie dimensies. Met deze beoordeling kan bepaald worden welke stakeholders van belang zijn. Uit de beoordeling op de dimensies macht, legitimiteit en urgentie volgt een typering van de belangrijkste interne stakeholders die bij de elektronische gegevensuitwisseling betrokken zijn binnen één organisatie.

2.2.3 Studies stakeholders

Belangrijke vragen zijn of de “Stakeholder-salience”-theorie van Mitchell wel voldoende basis is om voor het onderzoek te gebruiken en ook in hoeverre “Stakeholder-salience”-theorie van Mitchell voldoende onderscheid kan maken voor de interne stakeholders. Zoals in de vorige paragraaf is gesteld, is de “Stakeholder-salience”-theorie van Mitchell een veel gebruikte theorie om stakeholders te identificeren en te typeren. Dit blijkt ondermeer uit de volgende opmerkingen uit onderzoeken. In 1999 is het artikel “Who Matters to CEOs? An Investigation of Stakeholder Attributes and Salience, Corporate Performance, and CEO Value” gepubliceerd (Agle et al, 1999, pp 507). Hierin staat dat “..we examined relationships among the stakeholder attributes of power, legitimacy, urgency, and salience…. We found strong support for the attribute salience relationship”. Dit artikel valideert de methode van meten van stakeholders die ontwikkeld is door Mitchell et al (1997), ondermeer met 80 CEO’s van grote Amerikaanse bedrijven die prioriteit geven aan stakeholders die macht bezitten. In 2001 is het artikel “Toward a Descriptive Stakeholder Theory: An Organizational Life Cycle Approach” gepubliceerd, waarin ze aantonen dat bepaalde stakeholders belangrijker zijn dan andere vanwege hun potentie om in organisatiebehoeften te voorzien. Daarnaast besteden organisaties meer aandacht aan, en zijn begaan met stakeholders die resources beheersen die van groot belang zijn voor de organisatie (Jawahar en McLaughlin, 2001).

'macht, legitimiteit en urgentie-framework' van Mitchell et al uit 1997. Het resultaat van het onderzoek leidde tot de constatering dat de meeste stakeholders definitieve, dominante en slapende stakeholders zijn. De andere vijf types waren zeldzaam. Daarnaast constateerden zij dat macht de meest belangrijke invloed op stakeholder-salience heeft, gevolgd door urgentie en legitimiteit (Parent en Deephouse, 2007).

In het artikel “Information systems project abandonment: a stakeholder analysis” zijn door het gebruik van de stakeholder-analyse de rollen van stakeholders beoordeeld bij het besluit om een software-project te stoppen. Deze analogie kan mogelijk ook voor elektronische gegevensuitwisselingen gelden (Pan, 2005).

Scholl past de stakeholder-theorie toe op de overheid in het artikel “Applying Stakeholder Theory to E-Government: Benefits and Limits”. Ondanks dat de stakeholder-theorie expliciet een theorie voor bedrijven (private sector) is, wordt het ook toegepast bij overheidsorganisaties. In dit artikel staat “Despite the fact that stakeholder theory primarily applies to the private-sector firm, the insights from this area can be applied in parts to public sector settings, and in particular, to the context of managerial decisions regarding major egovernment initiatives.” (Scholl, 2001, pp 18).

In 2004 worden in het artikel “Implementation strategies for e-government- a stakeholder analysis approach” de resultaten van twee jaar onderzoek in Ierland gepubliceerd. Voor implementaties bij ‘e-government’ zijn de belangrijkste barrières “not technical but social and cultural” en “Implementation strategies should therefore support the process of managing stakeholder relations in order to reduce the risk of stakeholder conflict and ensure the success of e-government initiatives” (Scott et al, 2004, pp 1).

In Noorwegen is onderzoek gedaan naar de relatief trage vooruitgang van overheid naar overheid (G2G) initiatieven. In het artikel “Stakeholders, Contradictions and Salience: An Empirical Study of a Norwegian G2G effort” zijn alle project stakeholders in kaart gebracht (geïdentificeerd) en later geanalyseerd met behulp van stakeholder theorie. De bevinding “we found that contradictory stakeholder objectives can help explain the relatively slow development of e-Government in Norway” ondersteunt de reden voor dit onderzoek. De analyse bleek veelbelovend als een middel om inzicht te krijgen van conflicten in complexe omgevingen en nog belangrijker, waarom sommige stakeholders om hun doelen bereiken ten koste van andere groepen (Flak en Nordheim, 2006).

Het artikel “Exploring stakeholders’ expectations of the benefits and barriers of e-government knowledge sharing” geeft een beeld van de verschillende verwachtingen van diverse stakeholders bij het begin van ‘e-governement’-projecten met betrekking tot “the benefits of and barriers to interorganizational knowledge sharing” (van Zhang et al, 2004).

Uit bovenstaande literatuur blijkt dat de “Stakeholder-salience”-theorie van Mitchell ruim gevalideerd is. Bepaalde stakeholders kunnen geïdentificeerd worden die belangrijker zijn dan andere, vanwege hun potentie om in organisatiebehoeften te voorzien. Macht heeft de meest belangrijke invloed op stakeholder-salience, gevolgd door urgentie en legitimiteit. De stakeholder-theorie is ook gebruikt bij de overheid, waarbij is aangegeven dat bij implementaties bij ‘e-government’ de belangrijkste barrières “ not technical but social and cultural” zijn. De stakeholder-analyse is een middel om inzicht te krijgen van conflicten in complexe omgevingen en nog belangrijker, waarom sommige stakeholders hun doelen bereiken ten koste van andere groepen.