Samen weten we alles
Een zoektocht naar de oorsprong van horizontaal toezicht: hoe de
Belastingdienst de relatie tussen burger en overheid opnieuw uitvond
Rijksuniversiteit Groningen
Maatschappelijke Master
Geschiedenis
Masterscriptie
Begeleider: dr. R.G.P. Peters
Tweede lezer: prof. dr. D.J. Wolffram
Definitieve versie
22 maart 2012
Joris Engbers
Studentnummer 1545434
Baanstraat 41
9717 GT Groningen
06 25338580
info@jorisengbers.nl
Jeenke van Linge
Studentnummer 1536001
Peizerweg 68-22
9726 JM Groningen
06 18486031
2
Voorwoord
Toen wij aan onze Master Geschiedenis begonnen, hadden wij nooit kunnen bevroeden dat wij twee jaar later het onderzoek dat voor u ligt zouden presenteren. Een onderzoek naar de Belastingdienst lag toen op zijn zachtst gezegd niet voor de hand. Toch ligt er nu een scriptie waar wij erg trots op zijn. Wij hebben er met veel plezier aan gewerkt en hopen dat hij met net zoveel plezier gelezen zal worden. Dat het er toch van gekomen is, is mede te danken aan een aantal mensen die wij hier graag zouden bedanken.
Allereerst willen wij onze dank uit spreken aan de Belastingdienst en al zijn medewerkers. Overal waar wij kwamen zijn wij hartelijk ontvangen en konden wij met al onze vragen terecht. Zelfs uiterst naïeve vragen, zoals daar zijn: ‘Sorry, wat is eigenlijk een BTW-caroussel?’ en ‘Maar winst is toch gewoon winst?’, konden op een serieus antwoord rekenen. Wij durven wel te zeggen dat wij daardoor inmiddels behoren tot ‘s lands meest fiscaal onderlegde historici. Ook daarvoor danken wij de Belastingdienst.
Onze dank gaat ook uit naar de VHMF die dit hele onderzoek mogelijk heeft gemaakt. In het bijzonder Paul Gunnewijk en Wilma Kamminga hebben ons enthousiast gemaakt over de wondere wereld van de belastingheffing. Een wereld waar wij voorheen geen weet van hadden.
Ook willen wij graag onze begeleiders bedanken. In de gesprekken met Rik Peters zijn wij keer op keer uitgedaagd verder te kijken en dieper te graven. Samen met Jaap den Hollander heeft hij ons in de meest letterlijke zin geleerd de wereld op een andere manier te bekijken. Namelijk door de indrukwekkende bril van Niklas Luhmann, die in zijn werk bewezen heeft dat je van wetenschap ook heel vrolijk kunt worden.
Ten slotte was deze scriptie nooit geworden wat hij is zonder de steun van onze familie en vrienden: Aline, Arjen, Ben, Djurre, Femke, Fenna, Gerdin, Jacob, Julian, Jurjen, Laurens, Laurien, Lieuwke, Lyske, Marijke, Peter, Rolf, Rose, Rosien, Wander, Willem, Willy.
Uiteraard neemt al deze steun niet weg dat elke fout in deze scriptie voor onze rekening komt.
3
Inhoudsopgave
Voorwoord ... 2
Inleiding ... 5
Het debat over de relatie tussen de burger en de overheid ... 6
Het ‘kloofdenken’ ... 8
De ‘seculiere roeping’ van de professional ... 13
De ‘paarse krokodil’ ... 17
Verantwoording ... 19
Theoretisch kader ... 22
Onderzoeksmethode ... 26
Opbouw ... 28
1. De implementatie van horizontaal toezicht (2011-2005) ... 30
1.1 Wat is horizontaal toezicht? ... 31
1.2 De implementatie van het HT door de ogen van de werknemers ... 34
1.3 Hoe kom ik in het horizontaal toezicht? ... 39
1.4 Horizontaal toezicht van buitenaf bekeken ... 46
2. Vormgeving van het idee HT (2005-2002) ... 52
2.1 De brief van de staatssecretaris ... 53
2.2 Het parlementaire debat over HT ... 58
2.3 De Regeerakkoorden... 64
2.4 Internationale ontwikkelingen ... 67
2.5 De top van de piramide: het Management van de Belastingdienst ... 75
3. Inspiratiebronnen van het HT (2002-1980) ... 80
3.1 ‘De toekomst van de nationale rechtsstaat’ ... 81
3.2 De strijd voor Compliance ... 88
4
4. Het HT als nieuwe filosofie voor de relatie burger - overheid ... 115
4.1 Wat is dan die filosofie? ... 117
4.2 De burger als partner? ... 120
Gelijkwaardigheid ... 121
Vertrouwen ... 126
Transparantie ... 130
4.3 Kanttekeningen bij de nieuwe HT-filosofie ... 133
Conclusie ... 137 Geraadpleegd materiaal ... 143 Bronnen Belastingdienst ... 143 Verslagen ... 143 Veranderplannen en evaluatierapporten ... 143 Versies Leidraad ... 144 Informatiemateriaal HT ... 144 Overig ... 144 Tweede Kamerstukken ... 145 Eerste Kamerstukken ... 146 Regeerakkoorden ... 147
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling ... 147
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid ... 148
Overige bronnen ... 148 Interviews ... 148 Lezingen ... 149 Literatuur ... 150 Krantenartikelen ... 153 Internetpagina’s ... 154
5
Inleiding
De afgelopen jaren heeft zich een stille revolutie voltrokken binnen de belastingheffing. Met de komst van het horizontaal toezicht (HT) heeft de fiscus zijn handhavingsstrategie aangepast aan de eisen van de moderne tijd en daarbij op het eerste gezicht de relatie tussen overheid en burger ingrijpend veranderd. Zelfs de Belastingdienst lijkt nauwelijks te beseffen hoe verreikend deze verandering is, laat staan dat veel mensen van buiten de dienst zich hiervan bewust zijn.
Het revolutionaire aan het horizontaal toezicht is dat het een relatie op basis van vertrouwen als uitgangspunt heeft voor de manier waarop overheid en burger zich tot elkaar zouden moeten verhouden. Kort gezegd komt het HT er op neer dat de Belastingdienst er van uitgaat dat het grootste gedeelte van de belastingplichtigen bereid is volledig aan zijn belastingverplichtingen te voldoen. De fiscus heeft besloten voor deze groep het grootste gedeelte van haar handhavingspalet niet langer zonder meer aan te wenden. Dat wil zeggen dat er een samenwerking tot stand komt op basis van het motto: ‘wie goed doet, goed ontmoet’. Hoe groot deze mentaliteitsverandering is, bleek ondermeer tijdens de gesprekken die wij voerden met medewerkers van de dienst. De ‘ijzervreters’ die vroeger nog elke verkeerd geplaatste komma afstraften met een boete, leggen tegenwoordig vooral de nadruk op de dingen die wél goed gaan.
Sinds de invoering van het horizontaal toezicht onderhoudt de Belastingdienst een relatie met de belastingplichtige op basis van de drie kernbegrippen: wederzijds vertrouwen, transparantie en begrip.1 In de praktijk betekent dit dat de belastingplichtige
vooraf inzicht verschaft in zijn fiscale positie en dat de Belastingdienst in ruil daarvoor tijdig duidelijkheid geeft over de fiscale gevolgen. Het grote voordeel voor de belastingplichtige is dat hij niet meer geconfronteerd wordt met vragen over het verleden. Daardoor heeft hij duidelijkheid over de toekomst voor zichzelf of zijn aandeelhouders. Het grootste voordeel voor de Belastingdienst is dat hij geen werk meer hoeft te doen dat ook door de belastingplichtigen en zijn accountants en belastingadviseurs (intermediairs) is
1 Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling (november
6
gedaan. Doordat de dienst vooraf inzicht krijgt in de manier waarop de aangifte tot stand komt, hoeft hij geen controlecapaciteit in te zetten om hier nog naar te kijken.
Op het eerste gezicht is er sprake van een eerlijke uitruil, beide partijen winnen bij de nieuwe manier van werken. Opmerkelijk is dat de Belastingdienst uit gaat van een samenwerking tussen twee ‘gelijkwaardige’ partijen.2 Een bijzondere aanname als je
bedenkt dat belastingheffing berust op het principe dat de overheid na democratisch overleg mag beschikken over het bezit van haar onderdanen en de Belastingdienst daarmee bij uitstek het symbool is van de macht van de staat. Het idee dat burger en overheid als gelijkwaardig partner op zouden moeten trekken is vrijwel exclusief voor de Belastingdienst. Het idee is zo vernieuwend dat het eigenlijk niet opduikt in het maatschappelijke debat over de relatie tussen burger en overheid. Wij zien het HT als een nieuwe oplossing voor deze als problematisch ervaren relatie en zullen het daarom allereerst verbinden aan dit debat.
Het debat over de relatie tussen de burger en de overheid
Sinds enige jaren woedt in kranten en opinietijdschriften een bij tijd en wijle hevige discussie over hoe de relatie tussen burger en overheid het beste vormgegeven kan worden. Hoewel het nooit de insteek is geweest van de Belastingdienst, heeft hij met het HT onbewust een originele oplossing aangedragen om deze als problematisch ervaren relatie vorm te geven. Hij doet dit door de belastingplichtige als ‘partner’ aan te duiden en met hem samen te werken. Stap voor stap zullen we hier het debat over de relatie tussen overheid en burger de revue laten passeren. De Belastingdienst heeft zichzelf niet zozeer specifiek met deze discussie bezig gehouden. Slechts een enkele keer kwamen wij het in expliciete termen tegen: ‘In een organisatie met 30.000 medewerkers, met vrijwel iedere Nederlander als ‘klant’ en operend in het publieke domein, kan deze horizontaliseringstendens [van de samenleving] niet genegeerd worden. Het risico dat de organisatie steeds verder af komt te staan van de samenleving is dan aanwezig.’3 In deze
2 Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling (november
2010).
7
scriptie zullen we vervolgens het HT binnen de context van dit debat analyseren, waardoor het revolutionaire karakter ervan beter tot zijn recht komt.
Een quickscan van de discussie over burger en overheid roept eigenlijk meer vragen op dan het antwoorden oplevert. Nadere inspectie doet ons realiseren dat de discussie opgedeeld kan worden in een aantal thema’s, lopend van heel praktische oplossingen naar meer theoretische beschouwingen over de fundamenten van onze rechtstaat. Om het geheel enigszins hanteerbaar te maken, delen we de discussie op in een drietal niveaus. Aan de oppervlakte wordt vooral gesproken over een kloof tussen de burger en de overheid (niveau 1). We zullen eerst deze kloofmetafoor binnen het debat onder de loep nemen en proberen daarna de begrippen overheid en burger verder te verduidelijken. Vervolgens stappen we over naar het tweede niveau van de discussie. Die speelt zich af op het niveau waar de relatie tussen burger overheid en burger het meest concreet wordt vormgegeven, namelijk, bij de ambtenaar. Het betreft hier het probleem van de dienstverlenende ambtenaar of ‘de professional’ (niveau 2). Die zou, beknot door de regelzucht van de overheid, te weinig op zijn eigen kompas mogen varen. Dit thema wordt door velen gezien als een belangrijk issue binnen het debat. Ook hier is de veronderstelde kloof een uitgangspunt: de mondige burger en de ambtenaar zouden elkaar niet meer begrijpen. Daarmee komen we aan bij het volgende thema van de discussie, namelijk de ‘paarse krokodil’ die de oorzaak van dit onbegrip zou vormen. De doorgeschoten bureaucratisering wordt binnen de discussie veelal benoemd als de aanleiding voor de problematische relatie tussen overheid en burger (niveau 3).
8
Het ‘kloofdenken’
Aan de oppervlakte van de discussie over de relatie tussen burger en overheid wordt vooral gesproken over een kloof die tussen beiden zou bestaan.. Het ene moment is de ‘Kloof burger – overheid kleiner dan ooit’4, het volgende moment is de ‘Kloof tussen burger
en overheid te groot’5, vervolgens wordt de ‘Kloof tussen burgers en politici overdreven’.6
Opinietijdschriften doen er goede zaken mee Het zou interessant zijn om het groter en kleiner worden van de kloof in beeld te brengen middels een schommelende grafiek, maar dat is eigenlijk overbodig want ‘De kloof tussen overheid en burger wordt bijna continu gepeild.’7 De benadering van de kloof is multidisciplinair, kent vele facetten en is daarmee,
zo lijkt het wel, een geschikt analyse-instrument voor bijna ieder maatschappelijk probleem
Hoe komt het dat problemen binnen de relatie tussen burger en overheid veelal als ‘kloof’ worden getypeerd en is dit eigenlijk wel terecht? Het zou te makkelijk zijn om het (recente) populisme hier als enige boosdoener aan te wijzen. Het denken in termen van een kloof tussen burger en overheid is met de opkomst van het populisme versterkt, maar bestaat al sinds de jaren ‘90.8 De kloof is niet alleen een opmerkelijk onderscheid, maar ook
een bijzondere metafoor. Het lijkt een soort mythisch voorland te impliceren waar nog geen sprake was van een kloof. De vraag is echter of dit mythische voorland wel bestaat. Omdat er in alle relaties sprake is van een zekere afstand lijkt de kloof nogal een zinloos onderscheid.
Volgens de hoogleraar intellectuele en theoretische geschiedenis Frank Ankersmit zijn metaforen niet waar of onwaar, maar gaat het om de vraag of ze ons op het spoor brengen van iets nieuws en verhelderends. Volgens hem heeft de metafoor als relevante
4 J.P. Balkenende, ‘Kloof burger-overheid kleiner dan ooit’, 15 februari 2006, geraadpleegd op
http://m.europa-nu.nl/9353000/1/j9vviaekvp0oeyh/vh87k0y73fzt?ctx=vhnnmt7jydzf, (26 juni 2011).
5 Trouw, ‘Kloof tussen burger en overheid te groot’ (16 februari 2006).
6 Kennislink.nl, ‘Kloof tussen burgers en politici overdreven’, 3 juli 2006 geraadpleegd op
http://www.kennislink.nl/publicaties/kloof-tussen-burgers-en-politici-overdreven (26 juni 2011).
7 De Volkskrant, ‘De kloof tussen overheid en burger wordt bijna continue gepeild’ (8 augustus
2003).
9
eigenschap dat het een soort semantische zeef is die sommige betekenissen op de voorgrond zet terwijl het andere naar de achtergrond drukt.9 In het geval van de discussie
over de burger en de overheid benadrukt de metafoor ‘kloof’ de afstand tussen overheid en burger, waardoor er minder wordt gesproken over de manier waarop de relatie het beste vormgegeven kan worden.
In zekere zin is dit een logisch gevolg van het feit dat de invulling van deze relatie verschilt per politieke stroming. Daarnaast zijn de concepten die in de huidige discussie gehanteerd worden veelal ontstaan onder andere maatschappelijke en sociale verhoudingen en corresponderen ze slechts gedeeltelijk met de werkelijke verhoudingen binnen de hedendaagse samenleving.10 De samenleving is in toenemende mate complex
geworden. Of zoals de systeemdenker Niklas Luhmann het benadert; zij bestaat uit steeds meer zichzelf reproducerende sociale systemen.11 Het geheel is hierdoor steeds
onoverzichtelijk geworden, waardoor we er slecht grip op kunnen krijgen.
De kloof is vooral een metafoor voor de grote afstand die de burger en het bestuur onderling ervaren. Het is verworden tot een containerbegrip waarin alle problemen ondergebracht kunnen worden die we door de complexe werkelijkheid maar moeilijk kunnen overzien. De kloof staat bijvoorbeeld voor de onvrede over de doorgeschoten bureaucratie met haar langdurende procedures die de burger tot waarzin drijven. Daar komt nog eens bij dat het bestuur bevolkt zou worden door min of meer autistisch opererende ambtenaren en politici, die zouden leven in een schijnwerkelijkheid die geen rekening houdt met de reële vragen van burgers. Af en toe wordt ook wel met de vinger naar de burger gewezen, hij is te mondig, luistert slecht en is bovendien slecht van vertrouwen. De kloof staat kortom voor de veelheid aan frustraties die zich kunnen voordoen als de burger en de overheid een relatie met elkaar aangaan. Door het gebruik van de kloofmetafoor blijft het vaak bij dergelijke, relatief makkelijke beschuldigingen waardoor de achterliggende problemen buiten schot blijven. Je moet je afvragen of de
9 Frank Ankersmit, ‘De plaag van de transactiestaat’ in: Frank Ankersmit, Leo Klinkers ed., De tien plagen van de staat. De bedrijfsmatige overheid gewogen (Amsterdam 2008) 25.
10 Dit probleem wordt al in 1992 beschreven in het rapport van de WRR. WRR, Eigentijds burgerschap, IV.
11 David Seidl en Kai Helge Becker, ‘Organizations as Distinction Generating and Processing
10
goedbedoelde oplossingen en adviezen die uit de kloofanalyse voortkomen geen onbedoelde gevolgen teweegbrengen. Gezien het feit dat de achterliggende problemen vaak onbenoemd blijven ligt dit gevaar wel op de loer.
Komt er dan niets substantieels voort uit het kloofdenken? Dat is wellicht wat kort door de bocht, een groot aantal verklaringen en oplossingen van adviesraden, ambtenaren en wetenschappers heeft de afgelopen jaren de revue gepasseerd. Verklaringen voor het ontstaan van de kloof die ons verder inzicht zouden kunnen verschaffen, worden vaak geschetst aan de hand van grote ontwikkelingen zoals, het wegvallen van de zekerheid van de verzorgingsstaat, de internationalisering of de financiële crisis. De cultureelsocioloog D. Houtman verklaart het als volgt: ‘Het is een van de nieuwe culturele verhalen waarmee het sociale leven van nieuwe zin en betekenis wordt voorzien op de ruïnes van de levensbeschouwingen en ideologieën van weleer.’12
Er is nog iets bijzonders aan de hand met de discussie over ‘de kloof’. Het ene moment wordt gesproken over een kloof tussen ‘overheid en burger’, terwijl er het volgende moment weer sprake is van een kloof tussen ‘burger en politiek’. Enerzijds wordt er in de kloofdiscussie vooral een politiek probleem benoemd, zoals het percentage stemmers dat afneemt, evenals het aantal leden van politieke partijen. Anderzijds ziet men vooral problemen in de uitvoering en wordt er geroepen dat er een nieuwe houding van zowel ambtenaar als burger is vereist.13 Het spreekt voor zich dat in het kader van dit
onderzoek vooral een eventuele breuk aan de uitvoeringskant interessant is. Toch moeten we in het achterhoofd houden dat dit onderscheid niet altijd zo vanzelfsprekend is als het lijkt. Voor de meeste burgers is de Belastingdienst gewoon een verlengstuk van de politiek. Gezien de verwarring is het zinvol eerst duidelijk te krijgen waarover eigenlijk gesproken wordt. Hoewel de termen ‘overheid’ en ‘burger’ op het eerste gezicht eenvoudige begrippen lijken, gaan er grotere concepten en opvattingen achter schuil. Doordat het abstracte begrippen betreft, heeft een ieder er een eigen idee bij. Al in zijn rapport Eigentijds burgerschap14 (1992) concludeert de Wetenschappelijke Raad voor het
12 D. Houtman, Op jacht naar de echte werkelijkheid: Dromen over authenticiteit in een wereld zonder fundamenten, (Amsterdam 2008).
13 Hilmar Shurink en José Firet, ‘Bestuurlijke vernieuwing’ Recreatie en Toerisme 3 (1999) 28-29. 14 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), o.l.v. H.R. van Gunsteren, Eigentijds
11
Regeringsbeleid (WRR) dat er grote aandacht is voor het begrip ‘burgerschap’, maar dat de inhoud daarvan grotendeels onbepaald blijft. Er zijn weliswaar traditionele concepten die verschillen per politieke stroming, maar er is geen integraal concept dat inspeelt op maatschappelijke veranderingen. Ook in dit opzicht waarschuwt de WRR voor het ontsporen van het debat over de relatie overheid en burger: ‘Tegelijkertijd dreigt het begrip burgerschap in de discussie steeds meer te gaan omvatten waardoor het zijn onderscheidend vermogen verliest’.15
Het begrip overheid is misschien nog wel meer curieus. Het is een typisch Nederlands verschijnsel en woord, aangezien het vrijwel onvertaalbaar is naar andere talen. Het begrip bestaat sinds 1485 en kan het beste omschreven worden als een macht of heerschappij die boven de onderdanen staat en daar over regeert.16 Maar wie is de
overheid? Zo op het eerste gezicht een vraag met een gemakkelijk antwoord, totdat het expliciet benoemd moet worden. De Nederlandse overheid bestaat uit maar liefst 1600 instellingen en instanties. Het Rijk, de provincies en gemeenten vallen er onder, maar ook zelfstandige bestuursorganen zoal de Kamers van Koophandel, de regiopolitie en het productschap Dranken.17
Het begrip burger is eveneens complex. Bestuurskundigen maken daarom onderscheid tussen de verschillende rollen waarin de burger in aanraking komt met de overheid. De bestuurskundige Michiel Herweijer benoemd een vijftal rollen: ingezetene, staats- of stadburger, initiatiefnemer, coproducent of contractpartner.18 Vooral de laatste
twee rollen zijn relevant als we kijken naar het HT bij de Belastingdienst . De burger treedt bijvoorbeeld op als coproducent als hij door de overheid gevraagd wordt een rol te vervullen in de beleidsuitvoering. Er worden bewuste afspraken gemaakt met de burger (of een instelling), veelal in de vorm van een convenant. De verwachting is dat zo de kans op regelnaleving toeneemt.19 Dit is vergelijkbaar met de manier waarop de Belastingdienst
ondernemingen binnen het HT behandeld. Dan is er vervolgens een rol als
15 WRR, Eigentijds burgerschap, III.
16 Dikke van Dale, Groot woordenboek voor de Nederlandse taal (2010). 17 Overheid.nl, ‘Wie vormen de overheid’, www.overheid.nl, 27 juni 2011.
18 Michiel Herweijer, Gemeente Groningen. Een Focus vanuit de burger (Groningen 2010).
Beschikbaar via SiBaBo, Stichting voor Beleidsanalyse en Bestuursondersteuning, via www.stibabo.nl.
12
contractspartner. In deze rol heeft de burger een ruilrelatie met de overheid. Enerzijds
treedt hij op als consument, bijvoorbeeld als ontvanger van een dienst. Anderzijds heeft hij ook een bepaalde plicht, bijvoorbeeld het verstrekken van bepaalde gegevens of belasting. Bij het niet nakomen van deze plicht riskeert de burger een sanctie.
De verschillende rollen waarmee de burger in contact komt met de overheid verlangen verschillende reactiestijlen aan de kant van de overheid. Burgers komen vaak individueel in contact met de overheid. De ambtenaar is dan ook een belangrijke schakel binnen de relatie overheid – burger. Vooral bij de meer complexe relaties, wanneer de burger optreedt als coproducent, contractpartner of initiatiefnemer, heeft de ambtenaar het zwaar. Hij moet een dienst leveren aan de burger, maar tegelijkertijd ook het beleid van zijn ministerie, gemeente of organisatie correct uitvoeren en de gelijke behandeling van gelijke gevallen in de gaten houden.
In het verleden zijn er verschillende pogingen ondernomen om de relatie tussen overheid en burger opnieuw vorm te geven. De stroming van het New Public Management deed hiertoe een poging de burger te behandelen als klant. Ook de Belastingdienst koos al snel – vanaf het begin van de jaren ‘80 – voor deze managementfilosofie. De nieuwe positionering van de overheid ten opzichte van haar omgeving was in feite een manier van communiceren, die in het licht van de huidige discussie gezien kan worden als een poging om de kloof tussen burger en overheid te overbruggen. De introductie van de marktwerking binnen de overheid brengt echter weer eigen problemen met zich mee. De logica van de markt benadrukte misschien wel de relatie en niet de kloof, maar heeft tot gevolg dat zowel burger als overheid in een rol gedrukt worden die hen feitelijk niet past. Het mag duidelijk zijn dat burger en overheid twee concepten zijn die naar plaats en tijd variëren en bepaalde verwachtingen oproepen. Er wordt ook een politieke invulling aan gegeven. Hierin schuilt een probleem als je wilt discussiëren over de relatie tussen overheid en burger. Het lijkt erop dat de kloof wordt gebruikt als een mechanisme om de discussie beheersbaar te maken. Het is een geschikt middel om onvrede te uiten en maar zegt tegelijkertijd weinig over hoe de relatie ingericht moet worden. Wij zijn uiteraard niet de enigen die dit opmerken:‘Het kloof-denken heeft Nederland nog altijd in zijn greep’20
13
meldt politicoloog Sarah de Lange in haar reactie op de lezing ‘de burger als bondgenoot’, georganiseerd door de Raad voor het Openbaar Bestuur. Zij ziet ‘de kloof’ eveneens als een opmerkelijk onderscheid.
Gezien de complexiteit van de relatie tussen overheid en burger is het logisch dat er voor het gemak dingen versimpeld worden en er over de relatie gesproken wordt alsof er een kloof is tussen beide partijen. Ankersmit stelt dat bij een metafoor de betekenissen van begrippen met elkaar gaan interfereren. Het interferentieproces wordt net zolang uitgeprobeerd tot er iets zinvols uit tevoorschijn komt.21 In dit geval zou je kunnen stellen
dat het zinvolle aan de kloof-metafoor vooral is dat het aanzet tot nadenken over de manier waarop de relatie tussen overheid en burger idealiter dan wél vormgegeven dient te worden. Om dat op zinvolle wijze te kunnen doen is het echter wel noodzaak de metafoor over boord te gooien De veel gebruikte abstracte termen die zo karakteristiek zijn voor de kloofdiscussie, zorgen er immers voor dat onderliggende problemen ongrijpbaar blijven. Een van die onderliggende problemen is de perceptie van ambtenaren en politici die zou leven bij de burger. Soms lijkt het alsof die ambtenaar er alleen maar zit om het de burger zo moeilijk mogelijk te maken. Een veelgehoorde oplossing voor dit probleem is het terug geven van verantwoordelijkheid aan de ambtenaar en de leraar of de politieman. De macht aan de professional is het devies. Maar is de relatie tussen overheid en burger daarbij gebaat?
De ‘seculiere roeping’ van de professional
De ambtenaar is in zijn dagelijks werk het verlengstuk van de overheid en aan hem dus de uitdagende taak om de relatie met de burger vorm te geven. Ook in het HT zijn het uiteindelijk de mensen die het moeten doen. Die mensen zijn in dit geval niet alleen meer goed opgeleide medewerkers met verstand van het belastingrecht. Zij zijn ook verantwoordelijk voor het opzetten en onderhouden van een relatie met belastingplichtigen. Dat is een onuitvoerbare taak als de medewerker bij al zijn handelen gebonden is aan strakke regels. Een relatie is immers altijd een kwestie van geven en nemen. Er moet dus een zekere speelruimte zijn waarbinnen de medewerker kan opereren.
14
Voor de Belastingdienst is de vrijheid van de inspecteur een klassiek gegeven. Elke medewerker kent het begrip freies ermessen, waarmee de autonome beslissingsruimte van de inspecteur bedoeld wordt. De ruimte die de inspecteur kan en mag nemen is altijd aan verandering onderhevig geweest. De vraag of het horizontaal toezicht een terugkeer is naar meer freies ermessen of juist een afscheid van het begrip hangt in de lucht.22 Het begrip freies ermessen mag een voor de Belastingdienst uniek begrip zijn binnen de Nederlandse
overheid, maar de vrije ruimte om als inspecteur beslissingen te mogen nemen past binnen een van de oplossingsrichtingen in de discussie over de relatie tussen overheid en burger.
De inspecteur zien we dan als het prototype van wat tegenwoordig in keurig Nederlands de ‘professional’ wordt genoemd. Ook hier speelt de discussie zich nog veelal af op het niveau van de metafoor. De professional wordt ook wel ‘frontlijnmedewerker’ genoemd en of hij wel of niet een geweer draagt, hij staat in elk geval ‘met zijn poten in de modder’.23 De laatste jaren is er in steeds meer sectoren van de overheid geconstateerd dat
de professional teveel is beknot geraakt door regels, richtlijnen en het behalen van kwantificeerbare targets. Daardoor is nu een beweging op gang gekomen die pleit voor een eerherstel van de professional. Er wordt dan al snel gedacht aan leerkrachten en artsen, maar ook jongerenwerkers, en werkagenten van het UWV hebben te lijden onder deze regelzucht.
Het is niet verwonderlijk dat iemand als senator Tof Thissen (GroenLinks) de oplossing voor veel van de problemen die burgers ondervinden bij hun omgang met de overheid ziet in de herwaardering van de professional, hij constateert: ‘Voor veel mensen is de overheid iets abstracts. […] de overheid bestaat uit duizenden onzichtbare mensen die aan bureaus wetten, regels en beleid maken en toezicht houden. Voor een deel is dat waar. Maar een ander, veel groter deel van die overheid is dag in dag uit zichtbaar en actief in onze levens.’24 Op het niveau van de ambtenaar vindt de relatie tussen overheid en burger
22 Vergelijk bijvoorbeeld: Hans van Leijenhorst, ‘It takes two to tango’, Weekblad Fiscaal Recht 1211
(2005) en: G. Verbeek en M. Arichi, ‘De trias van de belastingpraktijk’, Weekblad Fiscaal Recht 604 (2011).
23 De term frontlijnmedewerker wordt veel gebruikt in de discussie over de ambtenaar. Zie
bijvoorbeeld : Mark Considine, Jenny M. Lewis, ‘Governance at ground level: The Frontline Bureaucrat in the Age of Markets and Networks’, Public Administration Review 59 (1999).
24 Tof Thissen en Liny Bruijnzeel, En plein public. Routeplanner voor mensenwerkers (Amsterdam
15
in haar meest concrete vorm, het is daardoor een aantrekkelijk idee hier ook de oplossing te zoeken en te formuleren, voor de problemen die veel burgers ondervinden met de dienstverlenende overheid. Voor zowel overheid als burger zijn de gevolgen die bureaucratie met zich mee brengt hier het meest zichtbaar. ‘Te vaak hebben burgers daardoor het gevoel dat hun vraag, hun droom, hun zorg niet past bij wat er in het overheidssysteem geregeld is. Ik noem dat het proces van vertechnocratisering of anonimisering van de relatie tussen overheid en burger. Ook de professionele uitvoerders ervaren die schuring tussen overheidssysteem en de leefwereld van mensen.’25 Toch
vragen wij ons af of de voorstellen die worden gedaan op dit tweede niveau in de discussie werkelijk zullen helpen bij de oplossing van het probleem.
De discussie dreigt vaak al snel gevangen te worden in clichés: ‘De managementhausse, de bureaucratisering en de controlitis hebben professionals soms gedegradeerd tot uitvoerders dan wel een verzameling, competenties. Netwerkvaardigheid en omgevingsgerichtheid hebben de plaats, ingenomen van versleten begrippen zoals arbeidsethos en liefde voor het vak.’26 Men dreigt met het denken in clichés over het hoofd
te zien dat de beknotting van de vrije ruimte van de ambtenaar grotendeels het spiegelbeeld is van de betuttelende ambtenaar die vanuit een ivoren toren de wereld dicteert. Zonder bureaucratie opereert de overheid sneller, maar ligt het risico van willekeur op de loer.
Iemand die in Nederland veel op deze kwestie gereflecteerd heeft, is sociologe Evelien Tonkens. Zij bepleit ook een eerherstel voor de professional, maar brengt daarin wel enige nuance aan. Tonkens onderscheidt een logica van de professional, naast de logica van de markt en de logica van de bureaucratie. De logica van de markt acht zij alleen van toepassing op goederen en daarmee vrijwel altijd ongeschikt voor de overheid. Voor de bureaucratische logica ziet zij wel een toekomst, maar dan naast de logica van de professional: ‘De bureaucratische logica is een waardevolle en te koesteren manier van de wereld ordenen die zelf ook nodig aan een herwaardering toe is, [...] – maar de huidige
25 Dagblad de Limburger, Tof Thissen, ‘De overheid kan zo veel beter’ (6 juni 2011).
16
registratiegekte is een ernstige aanslag op de slagvaardigheid van professionals.’27 De
klantgerichtheid wordt door Tonkens als exponent van het marktdenken uit het raam gegooid en de oplossingen die zij aandraagt: een midden kiezen tussen een bureaucratische en een professionele logica, heeft wel wat weg van de oplossingen die de Belastingdienst voor dit probleem heeft gekozen. Tonkens erkent dat een te grote vrijheid ook een last kan zijn voor de professional: ‘Meer ruimte alleen is onvoldoende en gevaarlijk.’28 Elke
medewerker van de Belastingdienst die de traumatische periode na affaire Vinkenslag (2004)29 heeft mee gemaakt zal zich herkennen in de volgende analyse: ‘Als er iets mis
gaat, worden professionals daar wel op aangesproken en soms ook voor verantwoordelijk gesteld. Maar tot die tijd zwemmen zij in de ruimte.’30 Het gelijkheidsbeginsel beschermt
niet alleen de burger tegen de willekeur van de overheid, maar geeft ook een richtsnoer aan de ambtenaar. De Belastingdienst heeft dit binnen het HT grotendeels proberen op te lossen door wat Tonkens ‘horizontale intervisie’ zou noemen, maar vraag nog steeds veel van de professionaliteit van de ambtenaar.
Men kan wel discussiëren over de rol en ruimte van de professional, maar men kan op dit niveau niet de relatie tussen overheid en burger definiëren. Alleen de overigens niet onbelangrijke, cosmetische aspecten worden op dit niveau vastgelegd. Uiteindelijk is de professional, maar ook de burger niet gebaat bij ongebreidelde vrijheid van de eerste. Een toenemende vrijheid van de professional zal op een gegeven moment een tipping point bereiken, waarbij de professional beangstigend veel vrijheid heeft. Als media en bestuur lucht krijgen van een uitwas die zich ergens in den lande voordoet, zal in een schrikreactie de ruimte van de professional worden beknot, zoals de Belastingdienst mee maakte na de affaires rond het rapport van Bijsterveld (1979) en de affaire rond Vinkenslag . De burger ziet zich dan al snel weer geconfronteerd met het probleem dat met het vergroten van de ruimte van de professional juist had moeten worden opgelost: een snel toenemende bureaucratisering om te voorkomen dat het gebeurde zich zal herhalen..
27 Evelien Tonkens, ‘rob-lezing’ in: Herwaardering van professionals, maar hoe? (Den Haag 2008)
16.
17
De ‘paarse krokodil’
De paarse krokodil is in Nederland hét symbool geworden voor de steeds verder gaande bureaucratisering en juridisering van de maatschappij en met name de overheid. De metafoor is afkomstig van een reclamespotje uit 2005 waarin een meisje met haar moeder voor het informatieloket van een zwembad staat en vraagt naar de opblaaskrokodil die zij verloren is. Beiden zien het paarse beest in de hoek van het loket staan, maar mogen het van het dienstdoende personeelslid niet zomaar meenemen. De vrouw wordt gesommeerd een formulier in te vullen ‘in blokletters’. Als zij dit gedaan heeft, wijst de man haar op de achterkant. Als de vrouw vervolgens klaar denkt te zijn, zegt het personeelslid met weinig empathie ‘morgen tussen 9 en 10 af te halen bij de Dienst Recreatie’. De verbouwereerde vrouw kan alleen nog uitbrengen: ‘maar hij staat daar!’.31
Het spotje is tekenend voor hoe de burger de toenemende mate van bureaucratisering in de vorm van formulieren, wachtrijen voor loketten en doorverwijzingen, ervaart. Er lijken steeds meer wetten en regels bij te komen en het is dan ook logisch dat de gefrustreerde burger zich soms afvraagt waar de regeldrift goed voor is. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) constateerde deze juridisering in het rapport De Toekomst van de Nationale Rechtsstaat (2002)32 ook al als
een probleem. Ook de politiek benoemt het als een oorzaak voor de verstoring van de relatie tussen burger en overheid. De Eerste Kamer nam in 2006 zelfs een wijzigingsplan aan met de veelzeggende titel ‘Paarse krokodil’. Het werd (al dan niet) toevalligerwijs behandeld bij het Belastingplan en ging het vooral om enkele wijzingen in de belastingwetten, die de administratieve lasten van de burger moesten verminderen.33
Het alom heersende gevoel is dat de doorgevoerde regeltjescultuur overbodig is en daarmee lijkt het net alsof de regels bedoeld zijn om de burger te pesten. De aan de Vrije Universiteit verbonden hoogleraar beleids- en bestuurswetenschappen Prof. dr. Willem Trommel spreekt over ‘de gulzige overheid’. Hij beschrijft een overheid die zich geconfronteerd ziet met verschillende vormen van moderniteit, waardoor zij op alle
31 OHRA, Reclamespotje Paarse Krokodil (2005,) http://www.youtube.com/watch?v=mJipJwDPJ-g
(geraadpleegd op 23 december 2011).
32 WRR, De toekomst van de Nationale Rechtsstaat (Den Haag 2002).
33 EKSG, Vergaderjaar 2005-2006, Vergadernummer 681, Kamerstuk 30.577, ‘Wijzigingsplan
18
niveaus de rol die zij van oudsher voor zichzelf ziet niet meer kan vervullen: ‘Op beleidsniveau biedt het verzorgingsstaatethos geen houvast meer, op het niveau van staatsinstituties is sprake van een gezagscrisis, en op samenlevingsniveau schrompelt het vermogen tot binding en dus ordening ineen’.34 Trommel beschrijft de reactie van de
overheid aan de hand van een bakje pinda’s op een feestje. Als je ziet dat alle feestgangers in razend tempo een bakje pinda's leeg eten, dan loop je erop af en neem je nog snel een handje voordat het bakje leeg is.35 ‘[…] wie anderen ziet graaien, moet wel volgen. Om zo de
eigen verliezen te beperken’36 Een vergelijking met de financiële sector ligt voor de hand.
De paradox is dat waar de maakbaarheidsgedachte in de samenleving, maar ook in het taalgebruik van politici verdwijnt, zij onderhuids juist radicaliseert. Trommel leent de term van Lewis Coser, die in 1974 de term greedy institutions introduceerde. ‘Instituties zijn gulzig wanneer ze mechanismen ontwikkelen om de deelnemers aan het institutionele leven tot absolute toewijding te bewegen.’37 Hij leent deze term om haar te betrekken op de
overheid. Deze probeert steeds meer de burger in een mal te persen die voor haar het meest ideaal is. Door middel van regels en formulieren poogt zij een soort eenheidsworst te creëren. Onder het mom van het New Public Management heeft de overheid alles zoveel mogelijk in afrekenbare taken gegoten, zodat zij kan laten zien wat ze gepresteerd heeft. Als de burger steeds meer individualiseert, dan schept de overheid nieuwe connecties. Corporaties, politie en scholen worden samengebracht in een ‘keten’ die de wijk van haar sociale samenhang voorziet. Door alle op zichzelf unieke situaties te standaardiseren ontstaat er een samenleving die op mathematische wijze op de tekentafels van de Haagse departementen kan worden gevormd en bijgesteld waar nodig.
Een vergelijkbare tendens is ‘juridisering’. De juridische kant van de relatie tussen de burger en de overheid is langzamerhand prominenter geworden. De angst om als ambtenaar geen fouten te maken speelde daarbij ook een belangrijke rol. Bij de Belastingdienst culmineerde dit tot een hoogtepunt in 2004 met Vinkenslag. Daarbij valt op
34 Willem Trommel, Oratie ‘Gulzig bestuur’, uitgesproken op 17 september 2009, 5.
35 Vrije Universiteit, ‘Interview met Prof. Dr. Willem Trommel. Het moderniseringstrauma van de
overheid’ geraadpleegd op: http://www.fsw.vu.nl/nl/onderzoek/wetenschappers/ onderzoekers-aan-het-woord/trommel/index.asp, 26 juni 2011.
19
dat deze tendens eenmaal in gang gezet steeds sterker wordt: ‘Juridisering heeft alleen
maar de neiging zichzelf te versterken. Als je tegenstrever heel erg procedureel gaat zitten doen dan ga je jezelf extra indekken, en ook op die manier reageren’38
De doorgeschoten juridisering is een probleem waar niet alleen de Belastingdienst tegen aanloopt. Het is een kwestie die zich voordoet bij de gehele overheid. Het komt voort uit het streven naar de gelijke behandeling van burgers. Een democratisch streven dat in sommige gevallen een probleem oplevert omdat het onverenigbaar kan zijn met de aandacht voor de uniciteit van individuele gevallen. Dit probleem neemt in hevigheid toe naar gelang de belofte van de democratie verwezenlijkt wordt. De emancipatie van het individu is een tweekoppig monster gebleken. Door het wegvallen van standsverschillen wordt ongelijkheid door niemand meer geaccepteerd, tegelijkertijd vraagt de steeds mondiger burger om erkenning van zijn unieke geval. Volgens het ideaalbeeld van de rechtsstaat is de aangewezen plek om de uit het gelijkheidsbeginsel voortvloeiende problemen te beslechten voor de rechter. In de praktijk is dat geen werkbare oplossing. Er zouden simpelweg nooit genoeg rechters zijn om elke situatie waarin een ambtenaar tegen dit probleem aanloopt te beslechten.
Een dienstverlenende overheid is in strijd met zichzelf, omdat ze gebonden is aan het gelijkheidsbeginsel. De burger is geen klant en is dat eigenlijk ook nooit geweest. Door te pretenderen dat dit wel zo is, worden valse verwachtingen gewekt en ontstaan frustraties. Wellicht heeft de Belastingdienst met het HT een oplossing gevonden voor de worsteling die de overheid ondervindt bij het vormgeven van de relatie tussen burger en overheid.
Verantwoording
Met de invoering van het HT is de manier waarop de Belastingdienst haar taken uitvoert grondig veranderd. De paradigmaverschuiving van wantrouwen naar vertrouwen betekent een sterke verandering in de relatie tussen overheid en burger. Allereerst zullen we nu een vertaalslag moeten maken . We willen de Belastingdienst hier gebruiken als casus voor de overheid in bredere zin. De burger verschijnt aan deze specifieke overheidsinstelling in de rol van belastingplichtige. De precieze omgangsvorm – en daarmee de precieze rol – kan
20
binnen deze relatie verschillen. Allereerst kan het basale onderscheid tussen particulieren en ondernemers gemaakt worden. Wij richten ons hier op de ondernemers omdat het HT tot nu toe vooral is toegepast binnen deze groep. Om het nog complexer te maken, moeten we de ondernemer zien als representant van een bedrijf of organisatie. Als sociaal systeem is zij weer gebonden aan een eigen logica met de daarbij horende regels. Meer informatie hierover volgt in het theoretische kader.
De Belastingdienst heeft naast zijn primaire taak van de belastingheffing sinds enkele jaren ook het uitbetalen van zorg- en huurtoeslagen op zich genomen, wat weer een andere omgangsvorm met zich meebrengt. Wij zullen dit aspect hier buiten beschouwing laten en richten ons op de kerntaak van de Belastingdienst. De essentie van de relatie tussen de burger en de overheid is in het geval van de dienst, dat het uiteindelijke doel is dat de burger belasting betaalt. In zekere zin heeft de burger dus een onderdanige positie.
Als toezichthouder moet de Belastingdienst toezien op de naleving van de wet. Met
het HT probeert de organisatie een nieuwe invulling te geven aan deze taakstelling door een partnerschap aan te gaan met de belastingplichtige op basis van gelijkwaardigheid. Een vernieuwende gedachte, die de verhouding met de burger op zijn kop lijkt te zetten en daarom welhaast zeker grote implicaties moet hebben voor de relatie tussen overheid en burger in bredere zin. In deze scriptie zullen we daarom het HT binnen de context van dit grotere debat analyseren. We benaderen het HT als een filosofie en duiken in haar geschiedenis om zodoende het vernieuwende karakter voor de relatie duidelijk naar voren te laten komen: Op welke wijze en met welke bedoelingen is de manier van toezicht houden
door de Belastingdienst veranderd? Welke ideeën en omstandigheden lagen aan die verandering ten grondslag en wat zijn de implicaties hiervan voor de verhouding tussen Belastingdienst/overheid en belastingplichtige/burger?
Het HT is niet op een namiddag verzonnen en sindsdien strak uitgevoerd door alle 30.000 medewerkers van de dienst. Het HT is een typisch product van de kenmerkende wijze waarop de Belastingdienst zichzelf al decennialang steeds opnieuw uitvindt zonder revolutionair te zijn.39 Veel meer dan ‘bedacht’, is het HT ‘ontstaan’ en heeft het aansluiting
21
gezocht bij grote ontwikkelingen en communicatiestromen. Het past zich tot de dag van vandaag aan op basis van nieuwe problemen, vragen en ervaringen. Het is tekenend voor de Belastingdienst en het HT dat medewerkers ook nu nog steeds over de betekenis ervan van mening verschillen. Het is ook tekenend voor het historisch besef van de medewerkers dat men huiverig was om een antwoord te geven op onze vraag ‘wie is de uitvinder van het HT?’. Na aandringen werd er meestal wel een naam genoemd, maar de verklaring: ‘Het lag
ergens in een hoekje te gisten en toen was het er ineens.’40 was voor de meeste medewerkers
ook valide. Daarnaast was het erg opvallend om te zien dat veel medewerkers eigenlijk niet vonden dat er zo heel veel veranderd was: ‘Ik werk hier al dertig jaar en volgens mij doe ik
nog steeds hetzelfde werk als voor de invoering van het horizontaal toezicht’.41
Als je het hierboven geschetste debat over de relatie tussen burger en overheid gebruikt als een bril waarmee je het HT bekijkt, mag je echter concluderen dat zich wel degelijk een fundamentele verandering heeft voltrokken. Het is daarom des te opmerkelijker dat wij hebben moeten vaststellen dat wet- en regelgeving niet zijn aangepast om deze beleidswijziging mogelijk te maken. Sterker nog, zowel Staten-Generaal als regering waren in deze ontwikkeling eerder volgend dan sturend. Je zou verwachten dat bij dergelijke verstrekkende wijzigingen in beleid de Staten-Generaal of regering een leidende rol spelen. Dat dit niet gebeurd is, geeft aan dat er een spanning is tussen het traditionele beeld van de neutrale ambtenaar en de werkelijkheid. In een steeds complexer wordende samenleving lopen de politici in Den Haag op tegen de grenzen van wat zij kunnen overzien. Het wordt moeilijker en in toenemende mate als onwenselijk ervaren, om beleid tot op detailniveau vast te leggen. Dit brengt met zich mee dat ambtenaren meer ruimte krijgen om zelf in te richten hoe ze de vastgestelde wet- en regelgeving handhaven.
Waarschijnlijk komt het door het vrij evidente belang van een continue stroom aan belastinginkomsten dat de Belastingdienst grotendeels gevrijwaard is gebleven van grote door de politiek opgelegde wijzigingen in de uitvoering. Niemand wil de verantwoordelijkheid dragen voor het slachten van de kip met de gouden eieren. Bij aanpassingen was het altijd de Belastingdienst zelf die de nieuwe koers mocht uitzetten. Hij heeft de koers soms grondig verlegd, maar presteerde het om daarbij medewerkers aan
22
boord te houden. Hoe vaak hoor je een ambtenaar zeggen: ‘Dat was echt een goede
reorganisatie’.42 In een andere organisatie zou dit misschien weloverwogen ‘organisch
groeien’ genoemd worden. Binnen de Belastingdienst hoorden we opvallend vaak dat ze gewoon ‘doen wat logisch is.’
Het ambtenarenapparaat is voor veel onderzoekers noodgedwongen een blackbox bij de reconstructie van beleidsvorming door de overheid. Door de neutrale positie van de ambtenaar binnen ons staatsbestel is het voor de meeste onderzoekers onmogelijk om hun rol bij de totstandkoming van beleid te analyseren. Documenten zijn in beginsel niet openbaar en ambtenaren laten zich in tegenstelling tot politici niet gemakkelijk interviewen over hun rol binnen het beleidsproces. In deze scriptie hebben wij de unieke kans om op basis van interviews en andere interne bronnen, juist vanuit dit gezichtspunt het beleid van de Belastingdienst te analyseren.
Onze bevoorrechte positie in deze brengt met zich mee dat wij de rol van het ambtenarenapparaat in de ontstaansgeschiedenis van het HT kunnen onderzoeken. Juist in het geval van het HT is dit van groot belang omdat er nooit een impuls vanuit de politiek is geweest. Ergens binnen de Belastingdienst is de term horizontaal toezicht bedacht en hieraan is vervolgens nadere invulling gegeven. Hoe die invulling is ontstaan zullen we in deze scriptie onderzoeken. De Belastingdienst heeft in het verleden aangegeven een lerende organisatie te willen zijn.43 Als historici denken wij dat het heden het beste
begrepen kan worden vanuit het verleden, dat geldt ook voor organisaties, maar beseffen wij eveneens dat het lastig is om je eigen positie binnen dit verleden te overzien. Hieronder zullen we daarom eerst uit de doeken doen hoe wij dit leren voor ons zien.
Theoretisch kader
Het is een mooi streven om te willen leren als organisatie, maar wat is een lerende organisatie en wat houdt leren precies in? Het idee dat een organisatie alleen kan
42 Interview 23.
43 Belastingdienst, Onderweg naar balans. Doorlichting Reorganisatie Belastingdienst (Den Haag
23
voortbestaan als zij leert, stamt uit de jaren tachtig van de twintigste eeuw.44 In de jaren ‘90
werd de theorie van de lerende organisatie verder vormgegeven. ‘Een hoogwaardig product is slechts mogelijk als de kwaliteit van de organisatie optimaal is’, werd het nieuwe devies binnen de organisatieleer.45 Een mooie slogan, maar het vertelt nog niet hoe de
organisatie moet leren. Het leerproces van een organisatie wordt door veel theoretici van de lerende organisatie verduidelijkt met het onderscheid tussen single-loop learning en
double-loop learning. Bij de eerst genoemde vorm van leren gaat het om een kortstondig
leermoment waarop een kleine aanpassing volgt (ik loop op klaarlichte dag tegen een lantaarnpaal, ik moet beter oppassen). Double-loop learning daarentegen gaat op zoek naar de dieper gelegen oorzaken van een probleem (ik loop steeds weer op klaarlichte dag tegen een lantaarnpaal, is het niet tijd om mijzelf een nieuwe bril aan te meten?). De organisatiedenker Peter Senge maakt in zijn boek The Fifth Discipline: The art and practice
of the learning organization (1990) de vertaalslag naar de organisatie. Hij onderscheidt vijf
disciplines die een belangrijke rol spelen bij het de vormgeving van een lerende organisatie. Een discipline omschrijft hij als: ‘een pad dat gevolgd moet worden om bepaalde vaardigheden en bekwaamheden te bereiken’.46
Een van de disciplines van Senge heeft betrekking op ‘mentale modellen’.
Double-loop learning past binnen deze discipline. Mentale modellen zijn diepgewortelde
veronderstellingen of generalisaties die van invloed zijn op hoe mensen dingen zien en hoe zij daarop reageren.47 Om te kunnen leren moeten de mentale modellen van de organisatie
opgespoord worden en waar nodig bijgesteld. Zij blijven vaak onbewust achter nadat er veranderingen zijn doorgevoerd binnen de organisatie. Deze kunnen zodoende onbedoelde gevolgen veroorzaken die het leerproces beperken of schaden. Bij double-loop learning worden de mentale modellen in kaart gebracht om zodoende te bepalen waarom het beleid van de organisatie onbedoelde gevolgen te weeg heeft gebracht. Leren is niet slechts het verwerven van nieuwe informatie, maar ook het toepassen hiervan. Het doel van een
44 Peter M. Senge, De vijfde discipline. De kunst & praktijk van de lerende organisatie (Schiedam 1992) 18.
45 Senge, De vijfde discipline, 11. 46 Idem, 16.
24
leergeschiedenis is dan ook het bewerkstelligen van double-loop learning zodat de organisatie optimaal kan presteren.
Een andere belangrijke discipline is het systeemdenken. Binnen deze discipline worden bedrijven en andere menselijke activiteiten gezien als systemen. Senge gaat er van uit dat deze systemen pas te doorgronden zijn als je niet alleen kijkt naar de losse onderdelen, maar ook naar het geheel.48 Een soortgelijke benadering komt naar voren in de distinction theory van de systeemdenker Niklas Luhmann (1927-1998). Het maken van
onderscheidingen staat centraal binnen deze theorie. Luhmann gaat er vanuit dat hetgeen geobserveerd wordt, onderscheiden moet worden van alles wat buiten de observatie valt.49
Een organisatie wordt in deze theorie beschouwd als een sociaal systeem dat zich onderscheidt van andere systemen, die haar omgeving vormen. Aan de Rijksuniversiteit Groningen wordt de theorie van Senge met behulp van deze systeemtheoretische inzichten verder uitgebouwd. Door gebruik te maken van de systeemtheorie van Luhmann kunnen de leertheorie en beslissingstheorie verder worden aangescherpt.
De leertheorie gaat er vanuit dat een organisatie kan leren van de onderscheidingen die binnen haar eigen systeem worden gemaakt. Het is daarom belangrijk dat de organisatie zich bewust is van het gekozen onderscheid. Een organisatie heeft een eigen logica en heeft een eigen manier van onderscheiden. Het hadden ook andere onderscheidingen kunnen zijn die de organisatie sturen en daarom zijn gekozen distincties uiteindelijk arbitrair. Het gevolg van het kiezen van een distinctie is namelijk dat andere opties buiten beeld vallen. Om te kunnen leren is het noodzakelijk de opeenvolgende distincties kritisch te bekijken. Het leerproces kan volgens Luhmann daarom het beste in kaart gebracht worden door een organisatie te beschouwen als een autopoietisch of zelfreproducerend systeem (afkomstig van het Griekse autos= zelf en poiesis= productie).50
Het gat tussen bedoelde en onbedoelde gevolgen kan zodoende beter opgespoord worden. De (re)productie van sociale systemen gebeurt op basis van communicatie. Op dit punt onderscheiden organisaties zich van andere sociale systemen. Zij hebben namelijk een
48 Idem, 12.
25
specifiek type communicatie, te weten: beslissingen.51 Beslissen is voor de organisatie een
manier om onderscheid te maken en vooruit te komen. Het feit dat beslissingen paradoxaal zijn, is in dit opzicht een belangrijk besef. Bij het nemen van een beslissing wordt namelijk een alternatief geselecteerd uit een serie mogelijkheden, waarna de niet-gekozen alternatieven ophouden een alternatief te zijn. Wanneer een volgende beslissing volgt is de eerste een uitgangspunt geworden waaraan niet meer getwijfeld wordt.52 Het terzijde
schuiven van alternatieven is noodzakelijk om beleid tot stand te laten komen. De keerzijde is echter dat bij een volgende beleidsbeslissing niet meer zichtbaar is op basis van welke veronderstellingen de voorafgaande beslissingen tot stand kwamen. De opties die bij een eerdere beslissing op tafel lagen zijn irrelevant geworden. De consequentie hiervan is dat het uiterst moeilijk is om van het gekozen beleid af te wijken. Alle besluiten ondersteunen immers de gekozen weg, onzekerheid wordt geabsorbeerd.53
Het is belangrijk dat een organisatie zich realiseert dat er meerdere psychische systemen betrokken zijn bij het nemen van beslissingen, en geen individuen. Binnen complexe organisaties gaat het slechts om betrokken systemen omdat beslissingen over zoveel verschillende schijven verlopen, dat de individuele verantwoordelijkheid ervoor moeilijk aan te wijzen valt.54 Dit is een belangrijk punt. Zoals een medewerker treffend
verwoordt: ‘Iedereen klaagt over een ander want in zijn team gaat het goed. De eigen situatie
wordt dus goedgepraat, terwijl tegelijkertijd het probleem wel gesignaleerd en gevoeld wordt door de medewerkers. De schuldige zit altijd buiten de deur’.55 De beslissingsmaker is een
mythe, er bestaat slechts een netwerk van beslissingen. Deze mythe wordt in stand gehouden omdat er binnen een organisatie vanuit wordt gegaan dat een beslissing wordt genomen op basis van goede argumenten, afkomstig van een beslissingmaker. Dit leidt de aandacht af van het feit dat de alternatieven voor de beslissing arbitrair zijn.56
Zo kan het gebeuren dat het horizontaal toezicht nu iets anders betekent dan op het moment dat het werd verzonnen. Het heeft zich aangesloten bij reeds bestaande
51 Idem, 19.
52 Idem, 27. 53 Idem, 14. 54 Idem, 29.
55 Interview 14 en Senge, De vijfde discipline, 23.
26
ontwikkelingen. De betekenis ervan is gevormd op elk moment van haar ontstaansgeschiedenis. Oftewel bij elke belangrijke beslissing die over het HT werd genomen. Protovormen van het HT of alternatieve oplossingen die niet gekozen zijn, zijn daarom wel degelijk belangrijk als we de totstandkoming van het HT in een breder perspectief willen plaatsen.
Onderzoeksmethode
Hoewel beslissingen noodzakelijk zijn, en het ter zijde schuiven en vergeten van de alternatieven functioneel is, moet een organisatie kritisch kijken op basis van welke beslissingen een beleid tot stand is gekomen. Op deze wijze wordt gekeken of de juiste weg is ingeslagen en of het gevoerde beleid onbedoelde gevolgen met zich mee heeft gebracht. Het gat tussen de bedoelde en onbedoelde gevolgen van een bepaald beleid valt echter niet waar te nemen vanuit de eigen positie. Dit is waar de methode van de learning history uitkomst biedt. Deze methode werd in de jaren negentig ontwikkeld door Art Kleiner en George Roth aan het Massachusetts Institute of Technology (MIT) in Boston en werd verder uitgebouwd door de Rijksuniversiteit Groningen. Binnen de Groningse school is het onderscheid tussen single en double loop learning verder ontwikkeld door het onderscheid tussen eerste en tweede orde waarneming op te nemen.57 Bij een eerste orde waarneming
neem je direct waar wat om je heen gebeurt. Dit brengt met zich mee dat je wel de omgeving ziet, maar per definitie niet je eigen waarneming, met het gevolg dat er een ‘blinde vlek’ ontstaat.58 Deze blinde vlek wordt blootgelegd door tweede orde waarneming.
De tweede orde waarnemer neemt de waarneming van een ander waar, waardoor zichtbaar wordt vanuit welk model de ander een verandering heeft ervaren.59
Wat wij in dit onderzoek doen is het identificeren van de onzekerheid die op verschillende punten in de ontstaansgeschiedenis van het horizontaal toezicht tot nu toe is geabsorbeerd. Wij doen dit door vanaf het heden terug te duiken in de tijd, op zoek naar de oorsprong van het horizontaal toezicht. We bekijken de keuzes die genomen zijn en leggen
57 Jaap C. den Hollander, ‘Historisch bewustzijn. Eigentijdse geschiedenis en het probleem van de
historische waarneming’, Tijdschrift voor geschiedenis 115 (2002) 195-215.
58 David Seidl, ‘Organizations as Distinction Generating and Processing Systems’, 14. 59 Den Hollander, ‘Historisch bewustzijn. Eigentijdse geschiedenis en het probleem van de
27
die naast de keuzes die niet genomen zijn. We proberen te reconstrueren wat de Belastingdienst waarnam op het moment dat hij beslissingen nam over het horizontaal toezicht. Meer praktisch vragen we ons steeds af: ‘Welk probleem probeerde de Belastingdienst op dat moment op te lossen?’ Het ligt voor de hand daarna te beantwoorden welke oplossing de Belastingdienst op dat moment koos, maar wij gaan een stap verder. We vragen ons namelijk ook af welke oplossing de Belastingdienst niet koos. Deze functioneel equivalente oplossingen voor eenzelfde probleem zullen we vervolgens kritisch tegen het licht houden. We doen dit door in kaart te brengen welke oplossingen er voor handen waren. Welke oplossing de Belastingdienst koos en waarom ze de andere mogelijkheden lieten liggen.
Wij begonnen dit onderzoek in het heden, door interviews af te nemen bij medewerkers die het horizontaal toezicht op het meest praktische niveau uitvoeren. Gedurende ons onderzoek hebben wij de hiërarchische piramide binnen de Belastingdienst beklommen en zijn wij we daardoor steeds dichter geraakt bij de oorsprong van het HT. Door ons onderzoek ook te schrijven in deze omgekeerd chronologische vorm hopen we te voorkomen dat we vervallen in een lineaire geschiedschrijving die zou suggereren dat huidige betekenis van het HT in een rechte lijn voort vloeit een moment in het verleden. Achteraf lijkt alles altijd logisch, maar dat is in feite een valstrik. Pas achteraf kunnen we beoordelen welke ontwikkelingen relevant geweest zijn voor het HT. Wij hebben ons hiervoor laten inspireren door de genealogische methode zoals die geïnterpreteerd werd door de Franse filosoof Michel Foucault. Hij liet zich inspireren door de Duitse filosoof Friedrich Nietzsche die vraagtekens zette bij de vorm van geschiedschrijving die een suprahistorisch perspectief introduceert in de geschiedenis, waarmee hij bedoelde dat een geschiedschrijving dan haar eigen uitkomst veronderstelt in het verleden.60 Foucault
stelde: ‘De krachten in de geschiedenis worden niet gecontroleerd door een lotsbestemming of regulerende mechanismes, maar reageren op toevallige conflicten.’61 Dit
is volgens ons de beste manier om het (autopoietische) proces te reconstrueren waarin volgens Luhmann netwerken van beslissingen tot stand komen.
60 Michel Foucault, ‘Nietzsche, Genealogy, History’ in: Michel Foucault, Language, counter-memory, practice. Selected Essays and Interviews (Oxford 1977).
28
Het principe van tweede orde waarneming wordt binnen dit onderzoek gewaarborgd, omdat interviews met medewerkers het uitgangspunt vormen. De methode van de leergeschiedenis is dan ook uitermate geschikt om het functioneren van een organisatie op ervaringsniveau in kaart te brengen. Het verhaal van de organisatie wordt namelijk verteld door haar eigen mensen. Bij het onderzoek wordt gebruik gemaakt van een bottom-up benadering. De verhalen van de medewerkers vertellen samen het verhaal van de Belastingdienst als geheel. Het voordeel van een dergelijke benadering is dat het niet uit gaat van een vooropgezet theoretisch kader. De systeemtheorie vormt weliswaar de basis, maar het materiaal voor dit onderzoek is pas achteraf geordend. Ook de genealogische benadering van Nietsche en Foucault laat ruimte voor deze open blik doordat het oog heeft voor diverse ontstaansmomenten en toevalligheden. Het is daarmee bij uitstek een geschikte methode om het HT als ‘filosofie’ te benaderen. Een filosofie ontstaat immers niet van het ene op het andere moment. Zodoende wordt de werkelijkheid geordend op basis van ervaringen, zonder haar te vervormen binnen een vooraf opgesteld model. Het verhaal dat voortkomt uit de interviews wordt verbonden met het verhaal dat we hebben kunnen reconstrueren op basis van overige bronnen. Hier betreft het merendeels geschreven bronnen van binnen en buiten de Belastingdienst.
Opbouw
De Belastingdienst heeft met de introductie van het HT eigenhandig de relatie tussen overheid en burger op zijn kop gezet, maar heeft een verandering in deze relatie niet zozeer als uitgangspunt genomen. In deze scriptie gaan we daarom stapsgewijs terug in de tijd op zoek naar belangrijke omslagpunten. In de eerste drie hoofdstukken analyseren we de ontstaansgeschiedenis van het HT.
29
Het tweede hoofdstuk heeft vooral een politiek bestuurlijke inslag. We behandelen hier de periode 2005-2002 en richten ons op de manier waarop het HT is vormgegeven door het management. Daarnaast kijken we wat de invloed is geweest van de regering en Staten Generaal bij het uittekenen van de plannen en op welke wijze er aansluiting is gezocht bij grotere (internationale) ontwikkelingen. Kamerstukken, Regeerakkoorden en OESO-rapporten vormen hier de belangrijkste bronnen.
Het derde hoofdstuk gaat nog verder terug de tijd in, met als eindpunt het begin van de jaren ‘80. Het handelt over de ideeën die aan het HT ten grondslag liggen. Met de kennis van het heden kunnen we hier een aantal ontwikkelingen aanwijzen als een belangrijke ontstaansvoorwaarde voor het HT. Het hoofdstuk is daarmee vooral wetenschappelijk georiënteerd. Meer specifiek hebben we het over de klantgerichtheid die als managementfilosofie van de Belastingdienst gezien kan worden als een voorloper van het HT. Het gaat daarnaast in op het rapport van de WRR en de theorieën van gedragswetenschappers met betrekking tot het bevorderen van regelnaleving.
30
1. De implementatie van horizontaal toezicht (2011-2005)
Het is 15 april 2011. Managers en medewerkers van de Belastingdienst treffen elkaar op de jaarlijkse M-dag. Bij de ingang van de Fokkerterminal in Den Haag worden ze bij de garderobe verwelkomd met een ui, prei of een wortel. Enkele stappen verder worden de heren en een enkele dame verzocht om de groenten te snijden en achter te laten bij de geïmproviseerde keuken waar de soep voor de lunch bereid zal worden. Een stukje binding waar eigenlijk niets eens zoveel behoefte aan lijkt te zijn. Even later wordt het saamhorigheidsgevoel nog vergroot als de aanwezigen samen Zing, vecht, huil, bid, lach,
werk en bewonder van Ramses Shaffy inzetten, eigenlijk is er weinig wat de sfeer nog kan
bederven.
Na enkele matige jaren zijn het publiek en de politiek weer tevreden over de prestaties van de Belastingdienst.62 Met het horizontaal toezicht (HT) heeft de
Belastingdienst een wereldvernieuwend idee in handen dat geïnteresseerden trekt uit alle windstreken. Alleen de voorgenomen bezuinigingen hangen nog als een klein donderwolkje boven de aanwezigen.
De dag wordt geopend door de Directeur-Generaal Peter Veld. Ook hij komt met een positief verhaal. De Vooraf Ingevulde Aangifte (VIA) is een groot succes en de digitalisering schrijdt voort. De implementatie van het horizontaal toezicht bij het Midden- en Kleinbedrijf (MKB) verloopt voorspoedig. Geen vuiltje aan de lucht. Of toch wel?
Het horizontaal toezicht mag dan vanuit de hele wereld geïnteresseerden trekken, binnen de Belastingdienst staan zes jaar na de invoering ervan nog steeds niet alle neuzen dezelfde kant op. Of zoals een medewerker stelt: ‘Daar waar het de dienstleiding voor ogen staat om een koers van bijvoorbeeld 285 graden te sturen, wordt dit commando vertaald in een willekeurige koers tussen 0 en 360 graden in. De neuzen staan alle kanten op’.63 Veld
spreekt over een ‘wij-zij houding’ binnen de dienst: ‘Die horizontale meuk, wanneer houden we daar eens mee op?’64, hoort hij nog wel eens. Hij pleit voor een verinnerlijking
van de nieuwe handhavingsstrategie, niet langer verticaal versus horizontaal. Het totale
62 Belastingdienst, Beheersverslag 2010 (Den Haag mei 2011) 3.
63 R. van Dooren, ‘Nieuw Toezicht. Enkele kritische opmerkingen over de implementatie’ Intranet
Belastingdienst (17 maart 2008).
31
pakket van handhavingsinstrumenten moet op alle niveaus omarmd en uitgevoerd worden. Maar wat is dat pakket nou eigenlijk en hoe zit het met de mensen die het beleid moeten uitvoeren?
In dit hoofdstuk zullen we ingaan op bovenstaande vragen en nemen we de meest recente geschiedenis van het horizontaal toezicht onder de loep. We beginnen in 2011 en gaan stap voor stap terug naar de introductie van het HT in 2005. In de eerste paragraaf beschrijven we kort de achterliggende gedachte en de pijlers waarop het nieuwe toezicht steunt. In de tweede paragraaf laten we de medewerkers van de dienst aan het woord en richten we ons op de interne implementatie van het nieuwe beleid. Vervolgens kijken we naar de praktische uitvoering van het HT en laten we zien hoe het horizontaal toezicht in samenwerking met de betrokken ondernemers tot stand kwam. Tenslotte vestigen we onze aandacht op de beginperiode van het HT en laten we zien hoe de ‘buitenkant’ – met name de belastingadviseur – het nieuwe beleid heeft ontvangen.
1.1 Wat is horizontaal toezicht?
Onze zoektocht naar de oorsprong van het HT begint in 2011. Met een groot aantal bedrijven, brancheorganisaties, fiscale dienstverleners en overheidsinstellingen heeft de Belastingdienst inmiddels afgesproken te werken volgens de regels van het horizontaal toezicht. Kort gezegd komt het er op neer dat zij elkaar op basis van vertrouwen tegemoet zullen treden. De relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige moet op een meer gelijkwaardige, horizontale, manier worden vormgegeven.
Deze nieuwe visie staat in sterk contrast met de verticale wijze waarop de Belastingdienst in het verleden toezicht hield op belastingplichtigen. Het principe van horizontaal toezicht is een nieuw soort wisselwerking tussen de Belastingdienst en de belastingplichtigen en vergt een andere instelling van beide partijen. In de folder Anders
denken, anders doen, anders werken (2008) wordt het nieuwe beleid als volgt omschreven:
