De brief van de staatssecretaris

We zijn inmiddels zes jaar terug in de tijd. De brief die staatssecretaris Joop Wijn op 8 april 2005 naar de Tweede Kamer stuurde, kan gezien worden als het geboortekaartje van het horizontaal toezicht. Voor veel betrokkenen markeert de brief dan ook het moment waarop het HT voor het eerst wereldkundig werd gemaakt. In de pilot met twintig grote ondernemingen wordt het idee voor het eerst getoetst in de echte wereld. Je zou kunnen zeggen dat we hier de oorsprong van het HT hebben gelokaliseerd en onze missie als geslaagd mogen beschouwen. Maar dan zouden we moeten accepteren dat er in 2005 een plan volledig uit het niets ontstaan is. Dat weigeren wij te geloven, dus als wij de brief bekijken, zijn wij vooral benieuwd naar de bronnen die in de brief genoemd worden en hoe het HT overeenkomt met de aanbevelingen uit die bronnen. De hele brief is als bijlage toegevoegd aan deze scriptie.

54

We bekijken allereerst hoe het HT werd aangekondigd in deze brief. Direct aan het begin wordt al gerefereerd aan het WRR-rapport De toekomst van de nationale rechtsstaat (2002). De staatssecretaris interpreteert in zijn brief dit rapport als volgt: ‘In dit rapport wordt de horizontalisering van de samenleving als een belangrijke ontwikkeling beschreven en dienaangaande gerichte aanbevelingen gedaan.’140 In hoofdstuk 3 komen we nog uitgebreid te spreken over dit WRR-rapport. Een groot deel van de aanbevelingen uit deze studie is door het kabinet Balkenende III (2006-2007) overgenomen in het kabinetsprogramma Andere Overheid141, welke ook aangehaald wordt in de brief van de staatssecretaris. Dit programma wordt in de brief samengevat met het mantra: ‘Minder regels, beter presteren en meer eigen verantwoordelijkheid van de samenleving’.142

Volgens de staatssecretaris sluit het horizontaal toezicht aan bij een ‘ontwikkeling in de samenleving’, namelijk die: ‘waar eigen verantwoordelijkheid van de burger gepaard gaat met het gevoel dat handhaving van het recht ook een groot goed is.’143 De vraag moet hier natuurlijk zijn wat er eerst was, de ‘ontwikkelingen in de samenleving’ of de sturende rol van de politiek, die de eigen verantwoordelijkheid van de burger meer wil aanspreken.

Volgens de staatssecretaris gaat het bij horizontaal toezicht om ‘wederzijds vertrouwen tussen de belastingplichtige en de Belastingdienst, het scherper naar elkaar aangeven wat ieders verantwoordelijkheden en mogelijkheden zijn om het recht te handhaven en het vastleggen en naleven van wederzijdse afspraken’.144 Dit moet ertoe leiden dat ‘De onderliggende verhoudingen en de communicatie tussen burger en overheid verschuiven naar een meer gelijkwaardige situatie.’145

De staatssecretaris vervolgt zijn brief met de subtiele erkenning dat er met de invoering van het HT ook een zekere noodzaak gemoeid is. Het wordt mooi verwoord, maar: ‘de erkenning dat handhaving in een complexe en snel veranderende samenleving niet zonder het gebruik van kennis in de samenleving kan’, is in feite de erkenning dat de

140 Idem, 1.

141 Eindrapport Ambtelijke Commissie Toezicht, Toezicht: naar naleving voor de samenleving (Den Haag mei 2005), onderdeel van het de publicatiereeks Programma Andere Overheid te

raadplegen via www.rijksoverheid.nl.

142 TKSG, Kamerstuk 29643, Aanpak vrijplaatsen; Brief staatssecretaris (2005), 1.

143 Ibidem.

144 Ibidem.

55

Belastingdienst niet over voldoende capaciteit beschikt om zelf alle aangiftes te controleren. Het ‘sociale systeem Belastingdienst’ roep op tot verandering omdat het tegen de grenzen van zijn kunnen aanloopt.146 Er moest kortom een keuze gemaakt worden uit verschillende alternatieven om dit probleem te verhelpen. De meest simpele oplossing zou zijn om meer capaciteit te creëren, maar deze oplossingsrichting wordt al complexer als we ons realiseren dat de Belastingdienst de steun van het ‘systeem politiek’ nodig heeft om dit mogelijk te maken. Met de gekozen oplossingsrichting – de invoering van het HT – poogt de Belastingdienst zijn capaciteitsprobleem op te lossen door de verantwoordelijkheid voor de aangiftes bij de belastingplichtige neer te leggen. Doordat de Belastingdienst minder controle hoeft uit te voeren beschikt de dienst over voldoende capaciteit om indien nodig het verticale toezicht in voorkomende gevallen te intensiveren. Die vrijgemaakte capaciteit zou kunnen worden gebruikt voor het intensiever toezicht houden op fraudeurs, is de gedachte. Als alternatieve oplossing voor het capaciteitsprobleem had de Belastingdienst ook kunnen kiezen voor een repressievere vorm van toezicht om zodoende te pogen de totale belastingopbrengst te vergroten. Hier raken we aan een opvallend punt rondom de invoering van het HT, want als we een stapje terug doen in de tijd lijkt deze alternatieve oplossing misschien wel meer voor de hand te liggen. Het zo vaak herhaalde idee dat het horizontaal toezicht is aangekondigd in de brief uit 2005 klopt namelijk niet. Het werd een jaar eerder voor het eerst genoemd in hetzelfde dossier Aanpak Vrijplaatsen.

Het HT gaat uit van de grote groep goedwillende belastingbetalers, maar het is in eerste instantie in het dossier Aanpak Vrijplaatsen gepresenteerd als de oplossing vooreen probleem dat ontstaan is rondom een groep notoire belastingontduikers, namelijk de bewoners van woonwagenkamp Vinkenslag. Deze affaire speelde zich af rond een woonwagenkamp in de buurt van Maastricht. Toenmalig burgemeester Gerd Leers probeerde op deze ‘vrijplaats’ de orde te herstellen. Er was sprake van criminaliteit, maar met name de grootschalige belastingontduiking sprong in het oog. De op het woonwagenkamp gevestigde ondernemers bleken niet, zoals dat volgens de wet verplicht was, vennootschapsbelasting af te dragen. Omdat de ondernemers weigerden een administratie bij te houden en de inspecteurs der belastingen zelf niet over

56

‘geweldsmiddelen’ beschikten of konden rekenen op steun van de politie, was er een compromis bereikt met de ondernemers op de vrijplaats. De ‘ondernemers’ zouden drie procent belasting betalen over hun brutowinst en verder zou de Belastingdienst geen vragen stellen.147 De inspecteurs ter plekke waren tevreden met dit compromis, omdat er zo ten minste belasting betaald werd. De pers en de Tweede Kamer zagen uiteraard niets in deze pragmatische oplossing. Het kon toch niet zo zijn dat de kampers beloond werden voor hun weigering een, nota bene door de wet verplichte administratie bij te houden.148

In de brief uit 2005 herinnert bijna niks aan deze affaire. Alleen de titel van het dossier waarvan de brief deel uitmaakt, verraadt nog dat het HT niet op eigen kracht is doorgedrongen in de politiek, maar kon worden ingevoerd rondom het dossier over de Vinkenslag-affaire.149 De vraag is dan ook of dat wijst op een opmerkelijk soort geheugenverlies of dat er wellicht sprake is van een ander fenomeen. De Vinkenslag-affaire kan zonder veel overdrijving gezien worden als het grootste trauma dat de Belastingdienst heeft meegemaakt sinds de affaire Wibo van der Linde (1985).150 Het was een ingrijpende gebeurtenis die veel over hoop haalde. Na afloop van de affaire was de dienst gedwongen haar manier van werken op vele punten aan te passen. Het HT was een van de vele wijzigingen die in de nasleep van Vinkenslag werd ingevoerd. Ontstond in de onrustige tijd rondom de affaire wellicht de ruimte om een idee naar voren te schuiven wat al eerder was bedacht. Was het HT het antwoord en was er door Vinkenslag ineens een vraag?

Om de vraag te beantwoorden of het HT gekozen is als antwoord op Vinkenslag of dat deze gebeurtenis slechts diende als introductiemoment, zullen we het dossier Aanpak

Vrijplaatsen nader moeten bestuderen. Dit dossier werd op 3 juni 2004 geopend met een

onderzoek naar contra-legemhandelingen door de Belastingdienst.151 Het horizontaal toezicht werd in deze brief, net als in de brief van 2005 gepresenteerd als een van de vormen om de capaciteit van de Belastingdienst efficiënter in te zetten. ‘Meer eigen verantwoordelijkheid van burgers vraagt eveneens om andere handhavingsconcepten in de

147 ‘Financiën pakt vrijplaatsen belasting aan; Hulp 'breekteams' bij innen’, NRC Handelsblad (3 juni 2004).

148 Belastingdienst, Jaarverslag Belastingdienst 2004 (april 2005) 34.

149 TKSG, Dossier Aanpak Vrijplaatsen. Zie brieven van de staatssecretaris uit 2004, 2005 en 2006.

150 P. de Haan, Th. G. Drupsteen, e.a., Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat (Deventer 2001) 245.

151 TKSG, Bijlage bij Kamerstuk 29643 nr. 2, Onderzoek contra-legem handelingen Belastingdienst (Den Haag 14 juni 2004).

57

richting van horizontaal toezicht.’152 Het HT lijkt dus op het eerste gezicht een oplossing voor het capaciteitsprobleem.

Het HT wordt even verderop nogmaals genoemd. De staatssecretaris noemt het als een van de maatregelen om de situatie rondom vrijplaatsen op te lossen: ‘De Belastingdienst zal de komende jaren meer vormen van horizontaal toezicht verkennen.’153

Het horizontaal toezicht krijgt enige aandacht in deze brief, maar ging niet over het HT, maar over de aanpak van fraude. Het mag best opmerkelijk genoemd worden dat een beleid zoals het HT, dat een geheel nieuwe manier van werken omvat, hier tussen neus en lippen door geïntroduceerd wordt. Daarnaast is het wonderlijk dat een beleid dat primair gericht is op het vertrouwen van de belastingplichtige, aangekondigd wordt in een brief over fraudegevallen. Maar, als we het handhavingsmiddel HT beschouwen als een oplossing voor het capaciteitsprobleem wordt de keuze om het HT in deze brief te noemen alweer logischer. Het lijkt erop dat de staatssecretaris beide zijden van de medaille nadere aandacht wilde geven: ‘Naast de verzwaring van handhavingsregimes voor fraudeurs, ontstaat zo een balans door het introduceren van lichtere handhavingsregimes voor de belastingplichtigen die hun verplichtingen correct nakomen.’154

Het nieuwe evenwicht waarover gesproken wordt, ontstaat hier doordat er meer vertrouwen wordt gesteld in de groep goedwillende belastingplichtigen, niet omdat de kwaadwillenden harder worden aangepakt. Als kanttekening moet opgemerkt worden dat de verwachting is dat er wel meer capaciteit vrijkomt voor de laatst genoemde groep. De vraag is echter of dat kan zonder schade te doen aan het werken in de actualiteit waaraan het HT zijn aantrekkingskracht voor ondernemers ontleent: ‘Wat je nu ziet dat er steeds

meer HT-klanten bij komen. Als je er een paar heb kun je de standpunten waarom gevraagd wordt nog snel geven, maar als het er steeds meer worden en half Nederland in het HT zit, dan zie ik het niet meer gebeuren dat het sneller gaat dan onder het oude regime.’155 Het gevaar is

hier is dan ook dat het HT onder gaat aan zijn eigen succes.

152 TKSG, Kamerstuk 29643 nr. 2, Onderzoek contra-legem handelingen Belastingdienst, 2.

153 Idem, 4.

154 Ibidem.

58

Tot zover hebben we de oorsprong van het HT tot 2004 weten terug te traceren. Hoewel de Vinkenslag-affaire een opmerkelijk introductiemoment lijkt, schuilt er meer achter en wordt het logischer bij nadere bestudering. Ten tijde van deze affaire lijkt het hele handhavingspalet van de Belastingdienst opnieuw tegen het licht gehouden. Het HT is daarmee niet perse hét antwoord op Vinkenslag, maar een van de mogelijke antwoorden. We hebben ook zichtbaar gemaakt dat het HT de ‘ontwikkelingen in de samenleving’ zowel gevolgd als gevormd heeft. Men zou verwachten dat dergelijke ontwikkelingen in de samenleving normaal gesproken een centraal punt vinden in de politiek. We kijken daarom eerst hoe het nieuwe beleid verder gelanceerd is in de Tweede Kamer en hoe groot de invloed van het Parlement is geweest op de ontwikkeling van het HT.