Horizontaal toezicht van buitenaf bekeken

De versterking van de fiscale beheersing, was dat eigenlijk niet altijd al primair de verantwoordelijkheid van de organisatie? Een inspecteur die wij spraken verkocht het HT aan een ondernemer dan ook als volgt: ‘Het is jouw werk! Dus jij moet zorgen dat je de

administratie op orde hebt. Het is jouw verantwoordelijkheid, ik als toezichthouder wil geen aandacht aan je besteden.’118 De eigen verantwoordelijkheid werd door de ondernemers

veelal onderkend, maar praktisch gezien erg verschillend ingevuld. ‘Dus wat je zag

gebeuren, en dat is het ene uiterste, dat je een relatie wilt op gaan bouwen vanuit vertrouwen, maar dat je aan de voorkant dus héle hoge eisen gaat stellen. Je moest dus het vertrouwen gaan bewijzen aan de hand van. De andere kant van het spectrum is dat je twee keer een gesprek heb gehad en dat er dan wordt gezegd van je hebt fantastisch mooie blauwe ogen. Top! Dan gaan wij met elkaar HT doen en een convenant tekenen.’119 Het is daarom interessant om te kijken hoe het horizontaal toezicht is aangekomen bij de deelnemende organisaties, ondernemers en natuurlijk de accountants- en belastingadviseurs.

Omdat we wisten hoeveel onduidelijkheid er binnen de Belastingdienst was geweest, verbaasde het ons niet dat er ook bij de mensen die ermee te maken kregen veel onduidelijkheid bestond over het HT. Onder adviseurs en accountants wekte het ergernis op dat de Belastingdienst hen vroeg te participeren in een nieuwe vorm van toezicht, terwijl de Belastingdienst er zelf blijkbaar nog niet helemaal over uit was hoe dat eruit moest gaan zien. Met name het feit dat er op een gegeven moment grote verschillen bestonden tussen de manier waarop inspecteurs het horizontaal toezicht interpreteerden, zorgde voor veel huiver: ‘Daar ben je dus overgeleverd aan de individuele grillen van de

inspecteur want die beoordeelt uiteindelijk of jij je wel of niet aan het convenant hebt gehouden ja of nee.’ 120 hoorden wij een adviseur verzuchtten. Een ander zei: 'Per saldo zou

117 Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling, 12.

118 Interview 7.

119 Ibidem.

47

je jezelf dus eigenlijk uitleveren aan een loterij zonder winkans van de Belastingdienst, dat is eigenlijk wat je als klant doet volgens mij.’121

Voor een moment leek het HT hier onder te gaan aan zijn eigen succes; hoe meer betrokken medewerkers, hoe meer onderlinge verschillen. Zeker vanaf 2008 toen MKB-ondernemingen ook deel mochten nemen aan het HT ontstonden er haperingen in de uitvoering. Ten Kate & Huizinga tekende toen als een van de eerste accountants- en belastingadvieskantoren een intermediairconvenant met de Belastingdienst.122 Niet alleen het aantal ondernemers dat deel mocht nemen groeide sterk, ook het aantal medewerkers van de Belastingdienst dat betrokken was bij de uitvoering van het HT nam toe. Zonder duidelijke vastomlijnde kaders leek het een onbegonnen zaak een eenduidig beeld uit te dragen, des te meer omdat een aanzienlijk deel van de medewerkers nog niet volledig overtuigd was van het slagen van het horizontaal toezicht bij het segment MKB. ‘Voor het

MKB vind ik het horizontaal toezicht niet geschikt. De verantwoordelijkheid bij die groep leggen is denk ik wat teveel gevraagd.’123 De grote van een bedrijf speelt dan ook vaak een rol bij de beoordeling in welke mate de belastingplichtige te vertrouwen is. ‘Bij de grote

klanten is het zo dat er niemand bij gebaat is als willens en wetens de kluit beduveld wordt. Dat is anders bij een klein bedrijf. Daar heb je meer repressief toezicht nodig.’124

Niet iedereen binnen de dienst was zo sceptisch over de haalbaarheid van HT bij het MKB: ‘De Belastingdienst moet gericht zijn op samenwerken, transparantie, openheid en

niet-fiscale kennis. En deze waarden gelden door de hele Belastingdienst, dus ook voor het MKB.’

Alhoewel het vervolg van het verhaal van deze medewerker dan weer niet bepaald rotsvaste zekerheid uitstraalt: ‘Dat is misschien niet haalbaar, maar dat moet je gaan

organiseren.’125 Het grote aantal ondernemers binnen het MKB-segment vormde een

probleem. Er werd daarom gekozen voor een aangepast variant van het HT in de vorm van intermediairsconvenant met de fiscaaldienstverleners. Betrouwbaar geachte accountants- en advieskantoren zouden daarbij garant staan voor het fiscale gedrag van hun klanten en

121 Interview 6.

122 Nyenrode Business Universiteit en Wolters Kluwer Business, ‘Congres Horizontaal toezicht en het MKB’, http://www.arbeidsrechtdiner.nl/horizontaaltoezicht/programma.html

(geraadpleegd op 19 september 2011).

123 Interview 14.

124 Interview 17.

48

de Belastingdienst ging hierop ‘metatoezicht’ uitvoeren.126 Omdat het hier alsnog om een grote, onbeheersbare groep ging, werd er nog een aanpassing gemaakt. Er werd besloten om een extra kwaliteitswaarborg in te stellen. Kantoren die lid waren van een koepelorganisatie konden na controle door de betreffende koepel deelnemen aan het HT. Waarmee dus een vorm van metatoezicht (door de Belastingdienst) op een vorm van metatoezicht (door de koepel) werd gestapeld.

Koepelorganisaties zoals de Samenwerkende Registeraccountants en Accountants-Administratieconsulenten (SRA), de Nederlandse Orde van Administratie- en Belastingdeskundigen (NOAB), de internationale organisatie Nexia en de vereniging Online Accountants MKB hebben inmiddels een convenant met de Belastingdienst afgesloten. Een belastingkantoor dat aangesloten is bij een van deze organisaties kan nadat de betreffende koepelorganisatie heeft vastgesteld dat het kantoor voldoet aan de fiscale kwaliteitseisen, opgenomen worden binnen het HT. Fiscale dienstverleners die niet aangesloten zijn bij een koepelorganisatie kunnen in principe ook een convenant sluiten met de Belastingdienst, maar zijn dan wel verplicht om periodiek controles te laten uitvoeren door een onafhankelijke speler.127 De eerste kwaliteitstest voor de opname binnen het HT wordt voor iedere nieuwe deelnemer wel afgenomen door de Belastingdienst. Hoewel er belangrijke stappen zijn gezet, is het opstarten van HT bij het MKB nog geenszins voltooid. De doelstelling is om voor 2014 ongeveer 35% van het totale aantal MKB-ondernemingen te betrekken bij het HT.128

Met de invoering van het metatoezicht en een eigen Leidraad voor fiscaaldienstverleners heeft de Belastingdienst de introductie van het HT bij het MKB langzamerhand in goede banen weten te leiden en is de onduidelijkheid uit de beginperiode grotendeels verdwenen. Het instellen van het metatoezicht is daarvoor een noodzakelijke stap geweest en we moeten terugredenerend dan ook vaststellen dat de Belastingdienst stapsgewijs van het originele model is afgeweken. In feite was het instellen van metatoezicht een belangrijke les die de Belastingdienst kon leren van het segment

126 Belastingdienst, Landelijk Kantoor Belastingregio’s (LTO), Leidraad Horizontaal toezicht MKB. Fiscaaldienstverleners. Versie 3.1 (februari 2011) 10.

127 Belastingdienst, Leidraad Horizontaal toezicht MKB, 14.

49

MGO. Toen hier eerder, in de periode 2006-2007 het HT werd geïntroduceerd, en er steeds meer ondernemingen deel mochten nemen, ontstond de grote onduidelijkheid en willekeur die de adviseurs graag naar voren brengen in de gesprekken die wij met hen voerden: ‘Op

een gegeven moment krijg je dan signalen van wacht nou eens even, jullie hebben HT, maar als we in Groningen praten over HT dan krijgen we dit, en als we in Limburg praten over HT krijgen we het weer zo uitgelegd, en in Rijnmond is het weer een ander verhaal.’ 129

Deze geluiden gingen ook aan de Belastingdienst niet voorbij. De grote advieskantoren, met locaties verspreid over het land, spraken met elkaar waardoor er steeds meer pijnpunten de dienst bereikten. Een van de medewerkers die al vroeg bij het HT betrokken was vertelde ons dat hij van adviseurs te horen kreeg dat zij niet meer wisten hoe ze het HT-proces aan hun klanten moesten uitleggen: ‘Als hen gevraagd werd:

“Joh, de Belastingdienst komt praten over HT, wat gaat dat voor ons inhouden?” Zei de adviseur op een gegeven moment: ‘’Tsja, dat kunnen wij niet meer voorspellen, we weten het niet. Heb je een naam van degene die bij je langs komt, dan kunnen we navragen hoe die het aanpakt, dat is dan ongeveer hoe je benaderd gaat worden’’.’ 130 Om het HT-proces

beheerbaar te maken en eenheid van beleid en uitvoering te kunnen waarborgen, werd – zoals we reeds zagen – op een later moment gekozen voor een strakkere aansturing middels de Leidraad.

Voor sommige adviseurs was de grote onduidelijkheid aanleiding om hun klanten te adviseren niet deel te nemen aan het HT. ‘Het eerste dat ik tegen een klant zeg als hij

enthousiast is over het HT is: “Wat doe je nou eigenlijk? Waar lever je jezelf aan uit en wat wil je er voor terug? Dus, wat ben je nou eigenlijk aan het tekenen? Wat is dit?” Dan wordt er vaak gezegd: “Het zal wel moeten, het zal wel zo horen.” Het gezag van zo’n grote overheidsdienst maakt toch dat er heel veel vertrouwen is ten aanzien van de status van het HT.’131 Hoe groter het HT werd, hoe groter ook de problemen, zo leek het wel. Toch was de onduidelijkheid niet alleen te danken aan de almaar omvangrijker wordende HT-vijver. Een belangrijke oorzaak voor de regionale verschillen en onduidelijkheden over het proces was de opdracht die de HT-medewerkers van het eerste uur mee hadden gekregen. ‘Natuurlijk

129 Interview 7.

130 Ibidem.

50

kun je wel een aantal regionale verschillen waarnemen, maar uiteindelijk komt het op mensen neer. Zeker de pioniers van het begin die deden gewoon wat. Dat was ook hun opdracht.’132

De opdracht van de zogeheten ‘pioniers’ was dus om het HT uit te proberen zonder gebonden te zijn aan vastomlijnde kaders. Zoals we zagen kwam het eerste centrale document met een procesmatige uitleg voor de medewerkers pas in 2008, in de vorm van de Handreiking (2.2). Voor die tijd kon er door medewerkers veel uitgeprobeerd worden, een groot deel van de onduidelijkheid naar buiten toe, kwam hier vervolgens uit voort. ‘Als

je dan een vrije opdracht hebt en je mag gaan freewheelen, dan freewheelt iedereen ook.’133

Met de introductie van HT bij MGO liet de wet van de remmende voorsprong zich gelden. Het freewheelen leverde in de beginperiode – bij ZGO – nog geen problemen op. De kleine schaal waarop het HT uitgevoerd werd hield het beheersbaar, waardoor er ruimte was voor een experiment: ‘ZGO moest eerst gaan schakelen en dacht, ja maar het kan ook niet bij

een pakje boter meegegeven worden.’134

In 2005 was er niet voor niets gekozen voor het segment ZGO. Nadat het Ministerie van Financiën goedkeuring had verkregen van de Tweede Kamer om het HT in te voeren, werd er in dit jaar een pilot gestart waarbij twintig grote ondernemingen benaderd werden om afspraken te maken over de manier waarop het toezicht in de toekomst vorm gegeven zou worden. In het Beheersverslag 2005 rechtvaardigt de Belastingdienst de keuze voor ZGO als volgt: ‘Deze aanpak richt zich in eerste instantie op de groep van zeer grote ondernemingen, omdat deze te maken hebben met strengere eisen op het terrein van de financiële jaarverslaggeving’135 De Belastingdienst sloot hier met HT aan bij ontwikkelingen die binnen de maatschappij al in gang gezet waren. Aan het einde van 2006 is met bijna alle deelnemende bedrijven een convenant gesloten. Zes bedrijven deden dit al een jaar eerder. Gezien de positieve ervaringen volgende in 2006 een nog een pilot, met opnieuw twintig deelnemers.136

Binnen de Belastingdienst werd hard gewerkt aan de voorbereiding van het HT. Het belangrijkste in dit opzicht is de focusverschuiving die dit tot gevolg had. ‘De primaire focus

132 Interview 7.

133 Ibidem.

134 Ibidem.

135 Belastingdienst, Beheersverslag 2005 (Den Haag maart 2006)20.

51

moet liggen op de reguliere relatie tussen de Belastingdienst en de burgers; met een investering in de communicatieve en sociale vaardigheden van de medewerkers in het toezichtproces kunnen meer geschillen worden voorkomen.’137 Binnen een organisatie waar jarenlang vooral aandacht was geweest voor fiscale kennis was dit een nieuwe insteek. Er werd dan ook besloten dat communicatieve en sociale vaardigheden een prominentere plaats zouden krijgen in het opleidings- en bijscholingspakket. Voor de pioniers van de beginjaren werd een bijspijkercursus beschikbaar gesteld waar nadrukkelijker op de ‘relationele aspecten’ werd gelet.138

Terugredenerend kunnen we vaststellen dat er bij de Belastingdienst vanaf 2005 voorzichtig de eerste bouwstenen van een fundament werden opgestapeld. Hierop kon het horizontaal toezicht binnen enkele jaren uitgebouwd worden tot staand beleid. De implementatie ging af en toe gepaard met onduidelijkheden. Het centrale idee werd vervolgens voorzien van nieuwe elementen, zoals de invoering van de Leidraad en het instellen van metatoezicht voor MKB, die als oplossing moesten dienen voor de problemen in de uitvoering. Hoewel er gedurende dit project grote waarde werd gehecht aan improvisatie betekent dit niet dat er op de tekentafels nooit is nagedacht over het ontwerp. Tot een blauwdruk kwam het echter niet. Het is dan ook de vraag of het mogelijk is om één architect aan te wijzen. Om te kunnen concluderen in hoeverre de gemaakte aanpassingen recht doen aan het idee dat ten grondslag ligt aan het HT en of er met de gemaakte aanpassingen oorzaken over het hoofd zijn gezien, moeten we een stap verder terug in de tijd. In het volgende hoofdstuk zullen we daarom kijken welke partijen de pen ter hand hebben genomen en hoe groot hun invloed op het plan uiteindelijk is geweest.

137 Tweede Kamer der Staten Generaal (TKSG), Kamerstuk 29643, Nr. 4, Aanpak vrijplaatsen; Brief staatssecretaris over horizontaal toezicht en mediation bij de Belastingdienst (Den Haag 8 april 2005) 5.

52