De burger als partner?

Met de komst van het HT lijkt de rol van de belastingplichtige veranderd en is hij van ‘klant’ een partner geworden. Deze nieuwe relatie gaat uit van de aanname dat beide partners door elkaar te vertrouwen meer gelijkwaardig aan elkaar worden. In de brief van de Staatssecretaris van Financiën (2005) staat het als volgt omschreven: ‘Bij horizontaal toezicht gaat het om wederzijds vertrouwen tussen belastingplichtige en Belastingdienst, het scherper naar elkaar aangeven wat ieders verantwoordelijkheden en mogelijkheden zijn om het recht te handhaven en het vastleggen en naleven van wederzijdse afspraken. De

121

onderliggende verhoudingen en de communicatie tussen burger en overheid verschuiven daarmee naar een meer gelijkwaardige situatie.’337

Gelijkwaardigheid

We zagen eerder dat het idee van een gelijkwaardige relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige iets eigenaardigs heeft. Bekijken we bijvoorbeeld wat een belastingadviseur erover zegt: ‘Ja, zij hebben het natuurlijk wel over een gelijkwaardige

relatie, maar ja dat is het natuurlijk nooit. Die houding is niet zo, de Belastingdienst legt uiteindelijk een aanslag op en als je het er niet mee eens bent, moet je naar de rechter.’338 Uit

dit citaat blijkt maar weer eens dat het lastig is om de relatie tussen overheid en burger in duidelijke termen te omschrijven. Al snel loop je namelijk het risico dat je verwachtingen schept die je niet waar kunt maken.

Toegegeven, in de brief wordt gesproken over een meer gelijkwaardige relatie. Het

meer is echter al snel verdwenen in het dagelijks taalgebruik. Een ondernemer vertelt ons

het volgende: ‘Ik heb wel het gevoel dat ik op basis van gelijkwaardigheid kan praten met de

Belastingdienst.’ Gelijk daarna vervolgt hij echter met: ‘Maar een partnerrelatie suggereert dat er een win-win situatie voor beide partijen bestaat. Je kunt je afvragen of dat bij belastingen nou het geval is. Het is uiteindelijk toch de overheid die je geld wil hebben.’339

Het feit dat de relatie nooit helemaal gelijkwaardig zal zijn,wreekt zich in een praktisch aspect van het HT. Binnen het HT is het de bedoeling dat de partners elkaar wijzen op de in het convenant gemaakte afspraken. Op de vraag of ondernemers vaak gebruik maken van deze mogelijkheid, antwoordt een medewerker: ‘Nou, weinig omdat

belastingplichtigen al snel bang zijn actief te communiceren met de Belastingdienst. Want voor je het weet, heb je de poppen aan het dansen als je zegt dat je niet tevreden bent en komt het bij de klantbehandelaar terecht en pakt die je nog meer!’340 Het oude wantrouwen is

daarmee niet helemaal vervangen met het nieuwe vertrouwen. Ook de inspecteur beseft

337 TKSG, Kamerstuk 29643, Aanpak vrijplaatsen; Brief staatssecretaris over horizontaal toezicht (2005) 1.

338 Interview 5.

339 Interview 8.

122

zich dus dat zijn ‘gelijkwaardig partner’ niet snel bezwaren zal maken tegen beslissingen van de inspecteur uit angst hierop te worden afgerekend.

Zo bezien lijkt het welhaast of de pretentie van gelijkwaardigheid binnen het HT niet meer dan een cosmetische ingreep is. Dit is echter wat kort door de bocht. Zoals we eerder al zagen bij de klantgerichtheid is het taalgebruik eveneens van invloed op het mentale model van de medewerker en daarmee op de invulling die gegeven wordt aan de relatie met de belastingplichtige. 'In de omgang is er natuurlijk geen wezenlijke gelijkwaardigheid,

zo steekt die verhouding nou eenmaal niet in elkaar, maar de kunt wel een sfeer van meer gelijkwaardigheid willen scheppen, daar kan ik me wel wat bij voorstellen.’341 Die sfeer kan

wel heel prettig zijn, voor beide partijen. Het past welbeschouwd ook heel erg goed in de Nederlandse traditie van polderen: ‘noem het maar een beetje polderen, het rekening houden

met elkaars belangen.'342 Zoals Jos van der Lans, auteur van het boek Koning Burger, het

onlangs nog verwoordde: ‘De Nederlandse overheid is zoals Nederlanders zijn: belabberde ruziezoekers. Inderdaad het vleesgeworden poldermodel.’343 Bij dit model zijn ook wel bezwaren aan te tekenen, of zoals een jurist het vertelt: ‘Dat wil niet zeggen dat je altijd de

juiste oplossing kiest. Want je bent in overleg, dan zit je weer hier en dan weer daar en dan hak je een knoop door. Of dat de rechten van iedereen tot zijn recht laat komen is natuurlijk een tweede. Je bent misschien wel tevreden, maar in een vechtsituatie had je misschien nog wel meer kunnen bereiken.’ 344

Mocht het uiteindelijk toch komen tot een vechtsituatie, dan is er altijd nog de rechter als laatste redmiddel. Zoals een adviseur zegt: ‘Voor de rechter is er dan uiteindelijk

die gelijkwaardigheid. Voor de tijd niet, nooit.’345 De onafhankelijke rechter die zeker sinds het WRR-rapport De toekomst van de nationale rechtsstaat (2002)346 opduikt als een soort van deus ex machina zodra de gelijkheid in het geding dreigt te komen. Als er geen duidelijke regelgeving is over het vormgeven van de relatie, op welke gronden kan die rechter dan beslissen? Een jurist signaleert dan ook: ‘Daarmee dreigt de interpretatieve

341 Interview 6

342 Interview 16

343 Jos van der Lans, Koning Burger. Nederland als zelfbedieningszaak (Amsterdam 2005) 92.

344 Interview 4.

345 Interview 6.

123

functie van de rechter minder tot haar recht te komen.’347 Nederlanders hebben een groot vertrouwen in de onafhankelijkheid van de rechtspraak, maar rechters zijn geen supermensen die als een kaste van wijze Salomons elke plooi recht kunnen strijken die in het hagelwitte laken van de gelijkheid is geslopen. Zij zullen altijd handvatten nodig hebben, want zonder wet geen recht.

Serieuze belastingadvieskantoren, kunnen er soms voor kiezen de grens van het fiscaalrecht op te zoeken. Zij mogen binnen het HT er dan ook voor kiezen hun conflict met de Belastingdienst aan de rechter voor te leggen. Agree to disagree in goed Nederlands. Belastingadviseurs twijfelen aan de haalbaarheid van dit principe. De verwachting van de Belastingdienst is dat dit geen gevolgen heeft voor de relatie met de Belastingdienst. Maar fiscalisten van buiten de dienst zetten vraagtekens bij dit principe: ‘Ik vraag me af hoe dat

zal gaan als je elkaar drie keer in een jaar voor de rechter tegen komt binnen het HT.’348 In hoeverre kun je met andere woorden de perceptie van gelijkwaardigheid ophouden, als er geen fundamentele gelijkheid is tussen de partners? Beide partijen zullen achter het streven staan om de gang naar de rechter zoveel mogelijk te voorkomen, maar de bovenliggende partij (de Belastingdienst) heeft eindeloos diepe zakken en kan uiteindelijk eenzijdig bepalen of de relatie nog goed is na de zoveelste gang naar de rechter.

Er is een groep van ondernemers die minstens net zo diep in de buidel kan tasten. Dat is de groep van multinationals. Multinationals zijn door hun aard en omvang in staat om machtsmiddelen in te zetten tegenover de staat. Het is niet voor niets dat HT voor het eerst is ingezet bij ZGO, waarom daar?: ‘Nou omdat de controle inspanningen daar

gigantische zijn, je moet je voorstellen Shell heeft een omvang die is even groot als België, dus daar kan je wel een ambtenaar opzetten, maar dat is niet te doen.’349 En niet alleen is de

omvang van Shell zo groot dat het vrijwel onmogelijk is ze te controleren. Ze zijn ook in staat om hun winsten op te voeren waar dat het meest gunstig is. Een medewerker vertrouwde ons toe: ‘In plaats van overheid, medeheid worden. Dat is in sommige gevallen

onmogelijk, omdat bijvoorbeeld Shell echt betere fiscalisten kan betalen dan de overheid.'350

347 P.H.J. Essers, ‘Horizontaal Toezicht: een stille revolutie’, 3.

348 Interview 5.

349 Interview 1.

124

Wellicht is het op deze categorie van toepassing wanneer de Belastingdienst zegt: ‘Bij deze manier van werken worden afspraken gemaakt over de wijze en intensiteit van toezicht.’351 Die omschrijving gaat volgens ons wel erg ver en toont maar weer eens aan dat het HT niet zo logisch is als wel gedacht wordt. Het feit dat de intensiteit van toezicht open is voor discussie is bijzonder. Vervang de belastinginspecteur hier door een politieagent en je ziet hoe bizar dit gegeven is.

Aan de hand van de bovengeschetste situatie kun je, je afvragen of de gelijke behandeling van burgers en/of ondernemers niet in het geding komt. Wij zien het nog niet voor ons dat de bakker op de hoek afspraken kan maken over de intensiteit waarmee de Belastingdienst zijn boekhouding controleert. In de inleiding zagen we al dat de overheid altijd op zoek is naar manieren om de gelijke behandeling van burgers zo goed mogelijk te waarborgen. Een van de manieren waarop zij dit doet is door alles in wetten en bureaucratische protocollen te gieten. Dit leidt tot vergaande juridisering. Problematisch aan die juridisering is vooral dat het de verhouding tussen de burger en de overheid niet volledig tot zijn recht komt. De jurist J. Gribnau omschrijft het als volgt: ‘De concentratie op de rechtsbetrekking zou kunnen leiden tot een eenzijdige visie op ‘de’ werkelijkheid. De taal van het recht kan immers betoverend (en verhullend) zijn. Het recht creëert door zijn abstracte begrippen een eigen kunstmatige orde.’352 De juridische werkelijkheid en de sociale werkelijkheid vallen nooit volledig samen. Het is belangrijk er voor te waken de sociale werkelijkheid nooit helemaal uit het oog te verliezen, hoewel het nooit mogelijk is de scheiding te overbruggen.

Met de introductie van het horizontaal toezicht probeert de Belastingdienst te ‘ontjuridiseren’ door meer in de actualiteit te werken en vooraf afspraken te maken met de belastingplichtige. Op deze manier wordt gepoogd het bureaucratiseringprobleem op te lossen. De belastingadviseur, tevens bestuurslid van het Register Belastingadviseurs, W. Vennix ziet het als volgt: ‘Horizontaal toezicht beoogt nu juist om uit de sfeer van formele standpunten over en weer, juridische haarkloverij en ellenlange procedures te blijven. In

351 Belastingdienst, Anders denken, anders doen, anders werken, 1.

352 J.L.M. Gribnau, Rechtsbetrekkingen en rechtsbeginselen in het Belastingrecht: rechtstheoretische beschouwingen over navordering, toezegging en fiscale vaststellingsovereenkomst (Amsterdam 1998) 217.

125

plaats daarvan komt samenwerken op basis van vertrouwen, begrip en transparantie. Juridisering hoort daar per se niet bij, zo is de benadering. Wellicht begrijpelijk allemaal, maar het gevolg is wel dat horizontaal toezicht een soort juridisch niemandsland is.’353 In de inleiding lieten we zien dat men bij bezwaren tegen bureaucratie niet over het hoofd moet zien waar de oorsprong van die bureaucratie ligt. Er is in de parlementaire geschiedenis nog nooit een wet ingediend die ten doel had ‘de regeldruk te verhogen’ of ‘het besluitvormingsproces te vertragen’. Die onbedoelde gevolgen zijn een min of meer onoverkomelijke bijwerking van grondwettelijk verankerde streven naar gelijke behandeling in gelijke gevallen. Streven naar minder (overbodige) bureaucratie is aan te moedigen, maar streven naar een rechtsstaat zonder bureaucratie is utopisch. We moeten ervoor waken dat de uitkomst van ontjuridisering niet rechteloosheid is.

Vennix vervolgt zijn pleidooi met de stellingname dat alles in de belastingwetgeving draait om de plicht om aangifte te doen. Bij het horizontaal toezicht staat volgens hem de aangifte niet meer centraal en verschuift de aandacht naar het vooroverleg, dat hij vooral ziet als ‘de spontane uitwisseling van informatie en standpunten’.354 De aangifte zelf is daarmee verworden tot: ‘het sluitstuk waaraan de inspecteur in principe ongezien zijn akkoord kan geven in de vorm van een conforme aanslag.’355 Zijn zorg is het juridische niemandsland: ‘Ik begrijp op zich wel dat de Belastingdienst zo min mogelijk wil juridiseren en formaliseren, maar vroeg of laat ontkomt men daar niet aan. De huidige situatie, waarin wettelijk niets is geregeld, is als een pasgetrouwd echtpaar dat geen huwelijkse voorwaarden maakt omdat dat de liefde alleen maar kan verpesten.’356Als alles goed gaat is er niets aan de hand, maar bij bijzondere gevallen zal een gebrek aan concrete regels een probleem vormen voor de gelijke behandeling van burgers.

Er is nooit een wereld geweest waarin iedereen gelijk werd behandeld, maar als ideaal is het idee van gelijke behandeling altijd springlevend geweest. Het risico dat wij hierbij zien, is dat het streven naar gelijke behandeling op den duur ook als ideaal overboord wordt gegooid. Er is dan ook een groot verschil tussen het formeel en informeel

353 W. J.M. Vennix, ‘Horizontaal toezicht: een relatie met de Belastingdienst op basis van vertrouwen, begrip en transparantie’ in: Liber Amicorum 30 jaar Hugo Van Geet, 10.

354 Vennix, ‘Horizontaal toezicht’, 10.

355 Ibidem.

126

indelen in categorieën als betrouwbaar en onbetrouwbaar. Risico analyses zijn niet nieuw, horecaondernemers konden altijd al meer controles verwachten dan gebedshuizen. Het is wel nieuw dat horecaondernemers nu min of meer zijn uitgesloten van het horizontaal toezicht op basis van het risicoprofiel van de branche waarbinnen zij opereren. De eigen verantwoordelijkheid van de ondernemer voor het correct invullen van de aangifte wordt nog meer aangesproken. Om dat vertrouwen te krijgen, wil de Belastingdienst meer inzicht in het hele proces dat voorafgaat aan de totstandkoming van de aangifte. Belangrijk daarbij is dat het onderscheid op een ander moment gemaakt wordt. Waar de Belastingdienst vroeger achteraf de aangifte beoordeelde op vastgelegde parameters, gaat hij nu omgekeerd te werk. Hij wil er nu op kunnen vertrouwen dat de aangifte klopt bij belastingplichtigen die onder het HT opereren. Vennix constateert echter wel dat: ‘voor de onder horizontaal toezicht ingediende aangiften een zwaardere procedure zal gelden dan de reguliere. Zowel ten aanzien van de feiten als van het toepasselijke recht is een hogere graad van betrouwbaarheid c.q. zekerheid vereist dan voor niet-convenantaangiften.’357 Het streven van de Belastingdienst om te ontjuridiseren, kent grote voordelen. Toch moeten de risico’s hiervan niet uit het oog verloren worden. Doordat de rechter zijn interpretatieve functie minder lijkt te kunnen uitoefenen krijgt de wetgever ‘minder signalen over het functioneren van de wetgeving in de praktijk en over de noodzaak wijzigingen in die wetgeving aan te brengen’.358 Het streven naar eenheid van beleid en uitvoering werd niet aangemerkt als probleem bij de implementatie van het HT, zoals we zagen in paragraaf 3.3. Het leveren van ‘maatwerk’ stond centraal en daardoor prevaleerden andere problemen boven dat van eenheid van beleid en uitvoering. Het vergelijken van het fiscale gedrag van belastingplichtigen wordt door het leveren van maatwerk lastiger. Een interessante vraag is dan ook wat er met het HT gebeurt bij een nieuwe ‘Vinkenslag’.

Vertrouwen

Als je vertrouwen zodanig definieert dat het bewezen moet worden aan de hand van procedures, zie je gelijk dat er iets vreemds aan de hand is. Vertrouwen wordt onder

357 Vennix, ‘Horizontaal toezicht’, 7.

127

normale omstandigheden niet in protocollen gegoten. Je zou eerder verwachten dat er sprake is van vertrouwen als je niet precies wilt weten hoe de aangifte tot stand is gekomen, maar de indiener ervan op zijn blauwe ogen gelooft. Een medewerker van de Belastingdienst definieerde vertrouwen als volgt: ‘Er is gezegd van jullie moeten allemaal in

control zijn en dat betekent dat wij jullie minder gaan controleren. Dat is een basisconcept van vertrouwen.’359 Op die manier komt vertrouwen tot stand aan de hand van een cirkelredenering. Om vertrouwd te worden, moet je steeds bewijzen dat je te vertrouwen bent.

Dat is waarom de Belastingdienst het vaak niet zomaar over vertrouwen heeft, maar over gefundeerd vertrouwen. Een belangrijke voorwaarde voor het verkrijgen van vertrouwen is het opstellen van een Tax Control Framework (TCF). Met dit TCF laat de belastingplichtige de Belastingdienst zien dat hij zijn zaakjes fiscaal op orde heeft. De vraag is in hoeverre de verplichting tot het maken van een TCF overeenkomt met het principe van vertrouwen. Een medewerker nuanceerde deze nadruk op vertrouwen: ‘Er zijn mensen

binnen de dienst die zeggen HT gaat over vertrouwen. Dan denk ik ja, dan wordt het ook een beetje te ideëel, het moet wel gefundeerd zijn, het moet wel ergens over gaan.’360 De Belastingdienst gaat in ieder geval steeds meer uit van maatwerk. In het geval van een TCF is er bijvoorbeeld niet één mal met vastgestelde parameters waarbinnen de onderneming moet opereren. De verantwoording daarvoor is de erkenning dat geen twee bedrijven hetzelfde zijn en kan gezien worden als een oplossing voor het juridiseringsprobleem. De consequentie ervan is echter wel dat de Belastingdienst de sociale werkelijkheid voorrang geeft boven de juridische en daarmee een belangrijke rol geeft aan het oordeel van de ambtenaar. Meer macht dus voor de ‘professional’, een oplossingsrichting die wij in de inleiding al beschreven als een focus van het debat over de burger en de overheid.

Het is in dat opzicht interessant een veelgebruikte metafoor voor het TCF nader te bekijken. Binnen de dienst wordt geregeld de vergelijking gemaakt met een APK-keuring, die zou vergelijkbaar zijn met een TCF.361 Maar in welke zin spreekt er vertrouwen uit de verplichting je auto jaarlijks te laten keuren? Er zou pas sprake zijn van vertrouwen als de

359 Interview 4.

360 Interview 27.

128

wetgever je niet meer zou verplichten om een APK-keuring te laten doen, maar erop zou vertrouwen dat je binnenkort zelf een keuring gaat laten doen. In dat opzicht valt het wat betreft het aanspreken van die eigen verantwoordelijkheid dus ook wel mee.

Het (bewezen) vertrouwen vormt een belangrijk aspect in de nieuwe relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige. Binnen het HT worden nu convenanten getekend, omdat men erop vertrouwt dat een goed functionerend TCF binnen afzienbare tijd kan worden opgetuigd. In dat opzicht is de dienst dus wel bereid om de belastingplichtige het voordeel van de twijfel te geven. Het feit dat de Belastingdienst uitgaat van vertrouwen, maar tegelijkertijd vraagt om een dichtgetimmerd TCF lijkt heel tegenstrijdig, maar heeft alles te maken met de definitie van vertrouwen zoals de Belastingdienst die hanteert. Volgens de Leidraad is vertrouwen: ‘de verwachting dat mensen of dingen ons niet in de steek laten, ook al is dat mogelijk. Vertrouwen is de bereidheid dat risico te lopen (of daar geen aandacht voor te hebben)’.362

Deze definitie van vertrouwen benadrukt twee aspecten, namelijk welke

verwachting hebben beide partijen van elkaar en welk risico zijn ze bereid om te lopen. Of

om met de woorden van een medewerker te spreken: ‘Je gaat er van uit dat iemand zich aan

zijn afspraken houdt maar je aanvaardt het risico dat hij dat niet doet.’ 363 Dit klopt natuurlijk maar ten dele, want dat risico wordt maar tot op kleine hoogte geaccepteerd. Er is een responsief element, waardoor dit risico beperkt wordt. Het TCF moet gezien hier gezien worden als controlemechanisme die de onzekerheid van risico’s enigszins neutraliseert.

Door de integratie van de ideeën van Braithwaite heeft de Belastingdienst ondervangen dat hij beticht kan worden van blind vertrouwen, zo is de aanname, zoals we reeds zagen in hoofdstuk 3. Het vertrouwen geldt dan ook eigenlijk voor het al dan niet uitkomen de van verwachtingen die de inspecteur heeft en moet niet verward worden met

In document Samen weten we alles (pagina 120-133)