Kanttekeningen bij de nieuwe HT-filosofie

Het klinkt mooi, samenwerken op basis van: gelijkwaardigheid, vertrouwen en transparantie. Door deze basiswaarden van de HT-filosofie nader onder de loep te nemen, hebben we moeten vaststellen dat op alle uitgangspunten het een en ander valt aan te merken. Het zijn uitgangspunten die zekere verwachtingen oproepen, die niet altijd waargemaakt kunnen worden. Zoals we eerder concluderen is ‘horizontaal toezicht’ op zichzelf ook al een paradoxale term.

377 Interview 28.

378 TKSG, Kamerstuk 29643, Aanpak vrijplaatsen; Brief staatssecretaris over horizontaal toezicht (2005) 1.

379 PowerPoint presentatie over het HT door: Stichting Register Accountants, Jan Zweekhorst, Lezing ‘Horizontaal toezicht: noodzakelijk kwaad? Wat leert de geschiedenis en wat brengt de toekomst’.

134

Uiteindelijk gaat het er om wie verantwoordelijk is voor de controle van het gedrag van de belastingplichtige. Kortom, wie handhaaft de wet? In de brief van de staatssecretaris wordt hierover in het kader van het HT het volgende naar voren gebracht: ‘Bij horizontaal toezicht gaat het om wederzijds vertrouwen tussen belastingplichtige en Belastingdienst, het scherper naar elkaar aangeven wat ieders verantwoordelijkheden en mogelijkheden zijn om het recht te handhaven en het vastleggen en naleven van wederzijdse afspraken.’380

Afgaande op deze mededeling is de belastingplichtige medeverantwoordelijk om het recht te handhaven. Verantwoordelijkheid heeft hij binnen het belastingproces altijd al gehad, in de zin dat hij zich aan de wet diende te houden en daarom belastingaangifte moest doen. De belastingplichtige was ook zelf verantwoordelijk voor de correctheid van deze aangifte en in het geval van fouten moest hij de bijbehorende consequenties accepteren.

Het wonderlijke van het citaat van de staatssecretaris zit hem dan ook niet zozeer in het benoemen van de eigen verantwoordelijkheid van de belastingplichtige. Vooral opmerkelijk is het feit dat ‘ieders verantwoordelijkheden en mogelijkheden’ blijkbaar open staan voor discussie. Dit is een vreemd uitgangspunt, als het gaat om het handhaven van het recht. De belastingplichtige heeft als onderdaan van de staat een verplichting om belasting te betalen, zoals de term al aan geeft. Het lijkt erop dat de Belastingdienst zijn perceptie van de belastingplichtige als partner hier iets te ver doorvoert.

Hiermee komen we aan bij een belangrijk punt als we willen beoordelen of het HT een succesvolle filosofie kan zijn. Zoals we zagen lijken termen als gelijkwaardigheid, vertrouwen en transparantie, soms een wassen neus. Enerzijds kun je, je afvragen hoe vernieuwend ze zijn omdat protovormen van deze uitgangspunten al binnen de dienst aanwezig waren en medewerkers het daarom niet altijd als een verandering zien. ‘Gewoon logisch’, dus. Anderzijds hebben we in dit hoofdstuk gezien dat het hier drie complexe uitgangspunten betreft, die daardoor niet altijd lijken te doen wat ze op het eerste gezicht veronderstellen. Je moet je dan ook afvragen wat ze feitelijk doen in het hoofd van de medewerkers die het HT moeten uitvoeren. Bij de periode van de klantgerichtheid concludeerden we dat het meer een manier van werken was, maar niet een echte omslag in het denken. Is dit bij het HT wel het geval?

380 TKSG, Kamerstuk 29643, Aanpak vrijplaatsen; Brief staatssecretaris over horizontaal toezicht (2005) 1. De cursivering in het citaat is aangebracht door de auteurs.

135

Als de feitelijke relatie tussen burger en overheid – tussen Belastingdienst en belastingplichtige – nader bekeken wordt, kun je, je afvragen of er werkelijk sprake is van gelijkwaardigheid, vertrouwen en transparantie. Zoals we zagen is dit twijfelachtig en hangt het er nogal vanaf hoe je de termen precies definieert. Toch betekent dit niet dat het HT een lege huls is voor de relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige. Beide partijen lijken elkaar op basis van de nieuwe uitgangspunten toch op een andere manier tegemoet te treden. Ondanks al de mitsen en maren – het TCF, het vooroverleg, de aangifte etc. – die we hier gemaakt hebben bij de drie uitgangspunten, moeten we constateren dat ze in het hoofd van de medewerker aanzetten tot een nieuwe, meer constructieve houding richting de belastingplichtige.

De nieuwe houding van de medewerker krijgt als we daar van uit gaan wel een hele grote rol in het geheel. De Belastingdienst doet het in de brief van de staatssecretaris voorkomen alsof je als belastingplichtige zelf meedoet aan het handhaven van het recht. Dit is een boute stellingname, want het suggereert dat het een mogelijkheid is dat je als belastingplichtige controle over jezelf uitvoert. Als dit werkelijk zo zou zijn dan is er zeker sprake van een nieuwe positionering van de Belastingdienst ten opzichte van zijn omgeving. Maar in hoeverre mag de belastingplichtige binnen het HT mee beslissing over de controle op zijn belastingen? De invloed op de controle is zeer beperkt en deze kan ook nooit erg groot zijn gezien het feit dat de bestaande wet- en regelgeving met de komst van het HT onaangepast zijn gebleven. Daarbij komt een bepaalde mate van invloed van de belastingplichtige in het besluitvormingsproces überhaupt pas tot stand nadat er eerst een risicoselectie is gemaakt door de Belastingdienst.

De manier waarop de staatssecretaris in zijn brief het doet voorkomen alsof je invloed zou hebben op het handhaven van het recht is sterk overdreven. De dienst zou zich dan ook kunnen afvragen hoe deze opmerking zich verhoudt tot zijn eigen kerntaak, namelijk die van het toezicht houden op het naleven van fiscale wetten en regels.381

Toegegeven hebben we aan de hand van de gemaakte opmerking, het punt van de invloed van de belastingplichtige hier tot in het extreme doorgevoerd.

136

Dit neemt niet weg dat er bij het HT toch sprake is van invloed op het besluitvormingsproces. De invloed die de belastingplichtige heeft in het besluitvormingsproces rondom zijn belastingaangifte wordt vormgegeven middels vooroverleg. Hier worden afspraken gemaakt tussen beide partijen en in feite kan de belastingplichtige daarna doen wat hij wil, dit wordt niet gecontroleerd. Dit lijkt zo op het eerste gezicht een toename van macht voor de belastingplichtige. We zagen al dat dit feitelijk wel mee valt omdat de Belastingdienst hindernissen heeft ingebouwd in de vorm van het TCF en de steekproef. Deze hindernissen zijn de (nieuwe) machtsmiddelen van de Belastingdienst om zijn kerntaak van toezicht houden uit te voeren. Een probleem zou kunnen zijn dat belastingplichtigen geen machtsmiddelen hebben om af te dwingen dat de transparantie wederzijds is. Het is kortom een dunne grens tussen ‘samen weten we alles’ en ‘samen weten we alles, over jou’.

137

Conclusie

Zoals we in het vorige hoofdstuk aangaven hebben we er voor gekozen belangrijke conclusies met betrekking tot de gevolgen van het horizontaal toezicht voor de relatie tussen overheid en burger daar te benoemen. Dit vloeit voort uit de door ons gekozen methode en brengt met zich mee dat deze conclusie bovenal een reflectie op de methode is. In deze scriptie hebben wij onderzocht hoe de Belastingdienst de afgelopen jaren de wijze waarop hij toezicht houdt heeft veranderd en welke bedoelingen hier achter zaten. Wij hebben gereconstrueerd hoe het HT sinds de eerste keer dat het genoemd werd, is gevormd totdat het haar huidige vorm heeft gekregen en hebben gekeken in welke ideeënwereld het HT kon aarden. Daarmee bestrijkt de door ons onderzochte periode bijna dertig jaar. Door deze gehele periode te bekijken hebben wij kunnen bloot leggen hoe groot het verschil is in de wijze waarop de Belastingdienst zijn relatie met belastingplichtigen heeft vorm gegeven. De vele kleine en steeds logische stapjes die de Belastingdienst heeft gezet, hebben geresulteerd in een fundamentele herschikking van de relatie tussen de overheid en de burger. Wij hebben geconstateerd dat de Belastingdienst zonder daar zelf naar op zoek te zijn geweest, een nieuwe vorm heeft gevonden om de relatie tussen overheid en burger in te richten. De totstandkoming van het horizontaal toezicht is dan ook een evolutionair proces geweest. De Belastingdienst heeft de lang populaire benadering van de burger als ‘klant’ los gelaten en ziet de burger nu als ‘partner’.

Dat de Belastingdienst nauwelijks in de gaten heeft gehad hoe revolutionair het HT eigenlijk is, komt door het fenomeen dat het verleden vanuit het heden altijd logisch lijkt. Als je terugkijkt, lijkt er een rechte lijn te zijn vanuit het verleden naar het heden toe. Wij hebben laten zien dat het heden er ook heel anders uit had kunnen zien, als er op verschillende punten andere beslissingen waren gemaakt. Om dit te illustreren hebben we ons onderzoek uitgevoerd en opgeschreven als een zoektocht die in het heden begint en de bron van het HT probeert te ontdekken Daarmee hebben we laten zien dat er op vele momenten in het proces ook alternatieven waren die niet zijn gekozen. Niet om te betogen dat die alternatieven gekozen hadden moeten worden, maar om te laten zien dat ‘het was gewoon logisch’, gezien de alternatieven niet volstaat om te verklaren dat het HT is geworden wat het nu is.

138

Het ontstaan van het horizontaal toezicht was een oplossing voor meerdere problemen waarmee de Belastingdienst zich geconfronteerd zag. Op microniveau heeft de Belastingdienst in zijn relatie met de belastingplichtige vooral te maken met praktische problemen. Het gaat hier bijvoorbeeld om het werken in de actualiteit, dat ondermeer voorkomt uit de roep om meer zekerheid van de belastingplichtige. Daarnaast zag de Belastingdienst zich ook geconfronteerd met een burger die steeds meer kennis van zaken had. En om met de woorden van Francis Bacon te spreken: ‘Kennis is macht’. Om het machtsevenwicht te herstellen heeft de Belastingdienst met het HT een poging gedaan om dit in zijn voordeel te laten werken. Hij heeft dit gedaan door de kennis die al bij de belastingplichtige aanwezig is, te annexeren.

Binnen zijn eigen organisatie was de Belastingdienst op zoek naar een efficiëntere wijze om haar controlecapaciteit in te zetten. Tegelijkertijd moest hij in de behandeling van de belastingplichtige rekening houden met het gelijkheidsbeginsel. Om dit beginsel te kunnen waarborgen zag hij zich genoodzaakt meer regels in te voeren. Dit leidde tot een verergering van de als problematisch ervaren juridisering van de relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtigen. Juridisering is daarmee paradoxaal, het is probleem en oplossing tegelijkertijd. Afhankelijk van wie je het vraagt binnen de organisatie, zal je te horen krijgen dat het efficiënter inzetten van capaciteit een bijeffect is van de onder het HT verbeterde relatie. De redenatie is dan dat doordat er capaciteit is vrij gekomen minder hoeft te worden gecontroleerd bij convenant-partners. Anderen zullen beweren dat de verbeterde relatie prettige bijkomstigheid is van het streven de beschikbare capaciteit efficiënter in te zetten.

In de geschiedenis van de Belastingdienst zien we dat het capaciteitsprobleem telkens de aanzet is geweest voor een verandering. Achtereenvolgens gaat het om: het afschaffen van de honderdprocentfilosofie, het principe ‘aandacht naar relevantie’, handhaving middels risicoselectie, klantgerichtheid en nu HT. Deze op mesoniveau gemaakte keuzes brachten belangrijke veranderingen met zich mee in de relatie met de belastingplichtige. Organisatiedenker Fritz Simon vat veranderingen binnen elke organisatie als volgt samen: ‘Der Sinn des Lebens ist das Leben – das gilt auh für Organisationen. (…) Wenn man Organisationen als Problemlösemittel betrachtet, so sind er

139

vagabundierende Lösungen, auf der Suche nach passenden problemen”382 Voor de Belastingdienst is het capaciteitsprobleem de brandstof die de motor laat lopen.

De simpelste manier om het capaciteitsprobleem op te lossen zou het vergroten van de capaciteit zijn. Toen het voor de Belastingdienst duidelijk werd dat zij voorlopig niet hoefden te rekenen op een vergroting van het personeelsbestand, werd een efficiëntere inzet van beschikbaar personeel wel urgenter. De voortschrijdende automatisering was een van de manieren waarop de efficiëntie vergroot werd. Het HT is een andere manier om het personeel efficiënter in te zetten. Dit wil niet zeggen dat het HT alleen voort komt uit een drang naar efficiëntie. Het HT is een mix van ideologie en praktische noodzaak. We kunnen concluderen dat in de wijze waarop het HT is gecommuniceerd richting de medewerkers en belastingplichtigen, de nadruk lag op het vernieuwen en verbeteren van de relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtigen. Alleen richting de politiek is daarbij aangemerkt dat het HT ook de oplossing zou kunnen zijn voor het capaciteitsprobleem. Alhoewel ook in de communicatie naar de politiek de nadruk lag op het relationele aspect van het HT. Overigens hebben wij geconstateerd dat er zowel binnen als buiten de dienst wordt getwijfeld over de vraag of het HT inderdaad mogelijkheden biedt om met minder mensen hetzelfde werk te doen. Die vraag maakt echter geen deel uit van dit onderzoek.

De intuïtie van veel medewerkers van de Belastingdienst was dat iets als het HT ‘niet een uitvinder kent’ en al langer ‘ergens in een hoekje lag te gisten’. Dit hebben wij kunnen staven door te bestuderen in welke voedingsbodem het HT tot wasdom kon komen. Intern was die voedingsbodem gevormd doordat de Belastingdienst sinds de jaren tachtig het denken over de belastingplichtige als klant had omarmd. Het ‘vijanddenken’ jegens de belastingplichtigen was hierdoor afgenomen en medewerkers waren meer geneigd belastingplichtigen te vertrouwen. Tegelijkertijd was het voor medewerkers van de Belastingdienst, maar ook voor belastingplichtigen, moeilijk om van harte te spreken over een klant-relatie. Dit komt doordat het spiegelbeeld van de klant – de dienstverlener of verkoper – nergens zo duidelijk de plank misslaat als bij de Belastingdienst, omdat de belastingheffing bij uitstek een overheidstaak is en het afdragen van belasting een verplichting is. De manier van werken was door dit klant-denken wel veranderd.

140

Medewerkers van de Belastingdienst waren, zeker in het geval van Zeer Grote Ondernemingen, gewend geraakt aan samenwerking.

Die samenwerking met de belastingplichtige kon ontstaan wegens de invoering van de klantgerichtheid binnen de dienst. Gedragswetenschappers hadden vanaf de jaren ‘80 reeds verschillende manieren voorgesteld om binnen de relatie tussen overheid en burger op een efficiëntere wijze te komen tot regelgeving. Zoals we zagen was vooral het

responsive regulation model van Braithwaite leidend als theorie om de relatie tussen

burger en overheid opnieuw vorm te geven. Dat wil niet zeggen dat de Belastingdienst deze theorie één op één gekopieerd heeft om te komen tot het samenwerkingsmodel van HT. Hij heeft de voor hem belangrijke elementen van risicoselectie en responsief handhaven er uitgehaald, maar gaat met het HT vervolgens een stap verder door de relatie met de burger meer in het voorproces vorm te geven. De belastingaangifte verliest hiermee een deel van zijn betekenis. Dit is een belangrijk constatering als we willen benoemen waarom het HT een fundamentele verandering is ten opzichte van het verticale toezicht, voor de relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige, omdat de dienst hier een ander middel heeft gekozen om naar zijn omgeving te kijken. De Belastingdienst heeft de sociale werkelijkheid laten prevaleren boven de juridische. Gedragswetenschappelijk inzichten zijn ingezet als reactie op het probleem van de juridisering.

Ook buiten de Belastingdienst waren de omstandigheden zo dat het HT geaccepteerd kon worden. Hiermee zijn we aangekomen bij het macroniveau. De ‘ontwikkelingen in de samenlevingen’, zoals de staatssecretaris het noemde in 2005, waren zo dat een eenvoudig denken in termen van tegenstanders tussen de publieke en de private sector niet meer voldeed. Bedrijven waren zich meer bewust geworden van hun maatschappelijke verantwoordelijkheid en vertaalden dit in Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (MVO). De overheid was niet toegerust om die houding te beantwoorden met samenwerking. Ondernemingen liepen tegen een muur van regels op als zij met een simpele vraag naar de Belastingdienst kwamen, een definitieve aanslag kon jaren op zich laten wachten. De verhoudingen dreigden volledig te juridiseren. Dit was een maatschappelijk probleem waarvoor de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in duidelijke termen waarschuwde in het rapport De toekomst van de nationale rechtsstaat uit 2002. Vervolgens zagen we dat het HT de problemen beantwoorde die in dit rapport

141

aan de orde waren gesteld. Waarmee niet gezegd is dat het rapport de aanleiding was voor het ontwikkelen van het HT.

In die constatering heeft onze onderzoeksmethode haar nut bewezen. Door de genealogische benadering waarvoor wij hebben gekozen te combineren met de functionele analyse, konden wij aantonen dat praktische en meer filosofische redenen voor de wenselijkheid van het HT samen kwamen. Ook hebben wij laten zien hoe het HT, dat begon met een term en enkele ideeën over wat het in zou moeten houden, is geworden tot wat het nu is. Onze methode heeft zich uitbetaald bij het ontwarren van deze kluwen. Het HT is nog lang niet af en zal het waarschijnlijk ook nooit af zijn. We zagen dat sommige ideeën al snel overboord werden gegooid, bijvoorbeeld het idee voor brancheconvenanten in het MKB-segment. En dat het inderhaast bedachte alternatief, de intermediairsconvenanten, al even snel werd omarmd als integraal onderdeel van het HT. De totstandkoming van het HT past dan ook in de traditie van de Belastingdienst. Namelijk het zonder uitgebreide rapporten beginnen en kijken waar het eindigt. De nieuwste innovatie van het ‘papierloze werken’ past hier goed bij.

Dit ‘god zegene de greep’ model van beleidsvorming heeft in het verleden veelal goede resultaten opgeleverd en ook het HT lijkt tot nu toe een succesvolle exponent hiervan te zien. Dit model heeft echter ook nadelen. Voor historici is het lastig werken zonder papieren bronnen, maar met interviews konden wij veel reconstrueren. Een kwalijker probleem is het dat door het ontbreken van een duidelijke visie op het HT bij het begin ervan, de Staten-Generaal maar nauwelijks in de gaten heeft gehad wat er veranderde. Omdat wij geconstateerd hebben dat de Belastingdienst niet zomaar een meer effectieve vorm van beleid heeft ingevoerd, maar een volledige herschikking van de relatie tussen overheid en burger heeft bewerkstelligd kun je hier grote vraagtekens bij stellen. De Belastingdienst zijn taak opgepakt, door het uitwerken van een beleid om de uiterst complexe belastingwetgeving die door het parlement wordt opgesteld, in de praktijk te handhaven. Het parlement heeft dit proces nauwelijks kunnen overzien, hij stond er bij en keek er naar. Vragen over de implicaties van deze nieuwe filosofie zijn daarom niet gesteld. Wij hebben gezien dat het HT voor de regering en meer bijzonder de staatssecretaris veeleer een welkome verrassing was dan het gevolg van een vooropgezet plan. Veel

142

Kamerleden lijken sowieso niet te beseffen dat het HT meer behelst dan een terloopse opmerking in het jaarlijkse beheersverslag van de Belastingdienst..

Het is niet toevallig dat deze verandering in de relatie tussen burger en overheid plaats heeft gevonden in het toezicht. De overheid heeft de afgelopen decennia veel van haar taken afgestoten, maar probeert daar ondertussen wel grip op te houden middels