2. Vormgeving van het idee HT (2005-2002)
2.4 Internationale ontwikkelingen
Het lijkt er op dat het lastig wordt om een organisatie, persoon of rapport aan te wijzen als de inspirator van het horizontaal toezicht. Hoe dieper we graven, hoe meer ‘uitvinders’ of inspiratiebronnen we tegen lijken te komen. In een sterk geglobaliseerde wereld als de onze lijkt het onwaarschijnlijk dat nieuwe ideeën zoals het horizontaal toezicht geheel op zichzelf staan zonder dat zij een internationale component kennen. Toch wordt buiten de landsgrenzen nog vaak onwennig gereageerd op de nieuwe werkwijze van de Nederlandse Belastingdienst: ‘Buitenlanders staan wel even met hun oren te klapperen wanneer ik uitleg dat het om een volledig andere houding van de belastinginspectie en ondernemers gaat’, zegt Theo Poolen in 2007 nog tegen het Financieel Dagblad.181
Dat Nederland met het horizontaal toezicht een vernieuwend idee in handen heeft, blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat Zuid-Korea er een prijs mee wist te winnen. Ze kozen voor een nieuwe benadering richting de belastingplichtige en noemden het de ‘approach
179 Idem,26.
180 Idem, 27.
181 Taco Mulder, ‘Fiscus promoot Nederlands exportproduct. Ommezwaai naar horizontaal toezicht moet verstarde relatie met bedrijfsleven openbreken’, Financieel Dagblad (19 juni 2007) 5.
68
according to the Dutch-model’.182 Dat Nederland voorop loopt met het HT staat dus buiten kijf. Het HT wordt wel gezien als een Nederlands exportproduct en als zodanig kwam het ook ter sprake op een congres van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) in Parijs in juni 2007.183 Het lijkt er dus op dat de buitenlandse invloed beperkt is geweest en dat Nederland vooral een voortrekkersrol heeft gespeeld. Toch moet gezegd dat er tegelijkertijd ook andere landen, zoals Ierland, Australië en Engeland, bezig waren met de implementatie van beleid dat vergelijkbaar is met het horizontaal toezicht. In de eerst genoemde landen wist het beleid uiteindelijk van de grond te komen, terwijl het in Engeland ergens in het bureaucratische apparaat is blijven steken en het nooit officieel het licht heeft gezien.184 Ook de belastingdiensten van Zweden en Denemarken hebben in navolging van Nederland een horizontaal beleid opgezet. De nieuwe filosofie van vertrouwen en samenwerking bij de handhaving van de belastingwet, is daarmee inmiddels internationaal geaccepteerd.
Uit de interesse en navolging vanuit het buitenland blijkt wel dat het horizontaal toezicht aansluit bij een brede maatschappelijke ontwikkeling. Hoewel de OESO inmiddels een groot deel van het Nederlandse idee heeft overgenomen, leek het nog niet zo lang geleden geen voorstander. In eerste instantie was een groot deel van de internationale bekendheid van het HT vooral te danken aan de in Nederland gevestigde multinationals en grote accountantskantoren doordat zij andere overheden hebben gewezen op de vernieuwende aanpak van de Nederlandse Belastingdienst. De ontwikkelingen rondom het HT zijn vanaf het begin af aan dan ook als positief ervaren door de multinationals.185
De OESO is op verschillende manieren betrokken bij de internationale belastingwetgeving, bijvoorbeeld in de vorm van belastingverdragen die gesloten worden tussen de deelnemende landen onderling. Het modelverdrag van de OESO moet voorkomen dat bedrijven belasting ontduiken of dubbel belasting afdragen. Multinationals betalen op deze manier hun fair shair in een of meerdere landen waar zij actief zijn. Daarnaast is de OESO ook een wetenschappelijk discussieforum. Door het uitgeven van verschillende
182 Interview 7.
183 Taco Mulder, ‘Fiscus promoot Nederlands exportproduct, 5.
184 Interview 28.
69
rapporten en het organiseren van conferenties probeert de OESO vernieuwende ideeën aan de man te brengen of sociaaleconomisch beleid internationaal te delen en waar nodig en mogelijk te standaardiseren.186 Het Forum on Tax Administration (FTA) is een onderdeel van de OESO dat zich specifiek bezighoudt met belastingen. Het FTA organiseert congressen, publiceert rapporten en stelt bijzondere commissies in, die zich bezig houden met een specifieke onderzoeksopdracht. Zo heeft het FTA een Compliance Sub-Group die zich bezig houdt met onderzoek naar de beste manieren om de regelnaleving binnen de internationale belastingwetgeving te bevorderen.187
De OESO is een van de belangrijkste platforms waar internationaal sociaal en economisch beleid wordt besproken en afgestemd. Om te kijken of de zij enige invloed heeft gehad op de Nederlandse Belastingdienst nemen we de congressen en bijbehorende rapporten eens nader onder de loep. Ondanks de twijfels aan het begin, is de OESO uiteindelijk overstag gegaan. Inmiddels beveelt ze het Nederlandse HT zelfs aan bij de aangesloten belastingdiensten. Het is daarom interessant om te kijken hoe de OESO deze draai van 180 graden heeft weten te maken en of er wellicht toch sprake is van een wederzijdse beïnvloeding tussen de OESO en de Belastingdienst. Zodoende kunnen we bepalen of we de rol van de OESO als ‘inspirator’ van het HT-beleid daadwerkelijk definitief terzijde moeten schuiven.
De thema’s Corporate Governance, Public Governance, Regulatory Reform en Tax zijn enkele van de Key Issues van de OESO die ons informatie over het HT zouden kunnen verschaffen.188 Gezien de grote hoeveelheid informatie die de OESO jaarlijks publiceert over diverse thema’s is het zoeken naar een eventuele oorsprong van het HT, als het zoeken naar een spelt in een hooiberg. Gelukkig lieten verschillende medewerkers van de Belastingdienst tijdens onze interviews merken dat zijn trots waren op de Nederlandse voortrekkersrol binnen de OESO. Volgens verschillende medewerkers is het idee HT op een positieve wijze besproken op een OESO-congres in 2008 te Kaapstad, in reactie op een
186 Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), www.oecd.org (geraadpleegd op 29 september 2011).
187 OESO, ‘Forum on Tax Administration’, http://www.oecd.org/site/0,3407,en_21571361_ 34663182_1_1_1_1_1,00.html (geraadpleegd op 29 september 2011).
70
congres dat twee jaar eerder plaatsvond in Seoel. Beide congressen zijn belangrijk geweest voor de vormgeving van HT op internationale schaal. 189
Laten we beginnen met de meest recente conferentie in Kaapstad. Dit was de vierde bijeenkomst van de FTA en had als thema de ‘rol van de intermediair’. In zijn openingsspeech geeft de minister van Financiën van Zuid Afrika aan dat het belangrijk is om de rol van intermediairs binnen het belastingsysteem te evalueren. Het is volgens hem aan de belastingdiensten om te laten zien dat zij ‘eerlijk en transparant’ zijn, zodat er uiteindelijk sprake kan zijn van Good Governance.190 Hier worden de woorden ‘samenwerking’ of ‘vertrouwen’ nog niet in de mond genomen, maar de volgende spreker, Pier Carlo Padoan, Deputy Secretary General van de OESO, gaat al een stapje verder en spreekt over het tot stand brengen van een relatie tussen de belastingdienst en de intermediair. Naast het ontstaan van ‘openness’ en ‘transparency’, wijst hij op het belang van ‘greater trust and confidence’ in de onderlinge relatie.191 De woorden ‘openheid’, ‘transparantie’ en ‘vertrouwen’ doen niet alleen sterk denken aan het Nederlandse HT beleid, maar zijn bijna identiek. Sterker nog, verwissel je ‘openheid’ met de term ‘begrip’ dan heb je letterlijk de drie pijlers van het horizontaal toezicht te pakken, zoals beschreven in de Leidraad horizontaal toezicht.192
In de Study into the Role of Tax Intermediaries, het bij het congres horende rapport, is de uiteindelijke visie over de rol van de intermediair samengevat.193 Het hele document ademt de sfeer van het horizontaal toezicht, het wordt alleen niet als zodanig benoemd. Ook het idee van handhavingsconvenanten is in het rapport opgenomen. Het convenant is geïntegreerd in de voorstellen van de OESO om te komen tot een goede samenwerking met het bedrijfsleven.194 ‘If revenue bodies demonstrate these five attributes and have processes in place, large corporate taxpayers would be more likely to engage in a
189 Interviews 7, 27 en 28.
190 Trevor Manuel, ‘Openingspeech by the minister of finance of the Republic of South Africa’, 4th Meeting of the Forum on Tax Administration (Kaapstad 10 januari 2008) 7.
191 Pier Carlo Padoan, ‘Openingspeech by the Deputy Secretary General of the OECD’, 4th Meeting of the Forum on Tax Administration (Kaapstad 10 januari 2008) 2.
192 Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling, 7.
193 OESO, Study into the Role of Tax Intermediaries (Kaapstad 2008).
194 Elly van de Velde, ‘Afspraken’ met de fiscus: de grenzen, juridische kwalificatie en rechtsgevolgen (Brussel 2009) 21.
71
relationship with revenue bodies based on co-operation and trust, what is described in the report as an ‘enhanced relationship’.195 Met de term ‘enhanced relationship’, oftewel een ‘versterkte relatie’ tussen belastingdienst en belastingplichtige, hebben we in feite de internationale term voor HT te pakken.
De vijf attributen waarover gesproken wordt, om te komen tot de enhanced
relationship zijn: understanding based on commercial awareness (1), impartiality (2),
proportionality (3), openness (4) en responsiveness (5).196 De enhanced relationship is een relatie ‘that favours collaboration over confrontation, and is anchored more on mutual trust than on enforceable obligations’197 Vooral het aspect van ‘wederzijds vertrouwen’ en de vrijwillige deelname van de belastingplichtige, doen denken aan het HT. Even verderop wordt beschreven hoe risicomanagement het uiteindelijke doel: ‘vrijwillige compliance’198’, moet bewerkstelligen.199
Het bewerkstelligen van vrijwillige regelnaleving is ook bij het HT van groot belang. Dit moet gebeuren door middel van risicoselectie zodat het uiteindelijke doel, een hogere mate van regelnaleving bij een hogere graad van efficiëntie, bereikt kan worden. De uitkomst van het congres is opmerkelijk, vooral omdat de aanleiding voor een nadere bestudering van de rol van de intermediair ontstaan was uit het verlangen om de fraudegevallen binnen deze groep terug te dringen. Voor aanvang van het congres was de houding over samenwerking met de intermediair negatief. De eerste gedachte was dat er repressief opgetreden moest worden tegen de onbetrouwbare intermediair. Uiteindelijk was de uitkomst van de Kaapstad-conferentie volledig tegengesteld en werd er gekozen voor meer vertrouwen in de intermediair. Opmerkelijk is het feit dat we ongeveer hetzelfde zagen gebeuren in de Tweede Kamer. In reactie op de fraudegevallen van Vinkenslag, die in eerste instantie om repressieve maatregelen vroegen, ontstond uiteindelijk het HT. (3.1) Onder meer onder invloed van Jenny Thunnissen en Theo Poolen, leden van het
195 OESO, 4th Meeting of the Forum on Tax Administration (Kaapstad 10 januari 2008) 3.
196 OESO, 4th Meeting, 3.
197 OESO, Study into the Role of Tax Intermediaries , 39.
198 Compliance betekent in feite niets meer dan regelnaleving. Meer info in het volgende hoofdstuk.
72
Managementteam van de Nederlandse Belastingdienst, is het uiteindelijke rapport van het OESO-congres gematigder van toon geworden en meer in de lijn van het HT.200
De OESO stelt in het eindrapport dat de verhouding tussen de intermediair en de belastingdienst sterk veranderd is met dank aan de globalisering. Belastingdiensten kunnen allang niet meer een muurtje bouwen om hun nationale belastingen en zijn gedwongen om op zoek te gaan naar manieren om samenwerking binnen het internationale veld tot stand te brengen.201 De problemen die een internationaal speelveld met zich mee brengen werden al eerder naar voren gebracht door de OESO, namelijk op het congres dat in 2006 plaatsvond in Seoel. De Seoul Declaration is het rapport van deze, derde bijeenkomst van het FTA. Het vormde de basis voor de discussie in Zuid-Afrika.202
Het probleem werd in Seoel als volgt geformuleerd: ‘International non-compliance is a significant and growing problem, cross-border non compliance can take many forms, up to and including outright tax fraud.’203 Het signaleert verder dat het wegens de steeds verder globaliserende economie lastiger wordt voor belastingdiensten om controle te houden over belastingen en grip te krijgen op ondernemingen en intermediairs: ‘Our discussions revealed continued concerns about corporate governance and the role of tax advisors and financial and other institutions in relation to non-compliance and the promotion of unacceptable tax minimization arrangements.’204
Tijdens de Seoel-conferentie werd besloten tot verandering. Er werd geconstateerd dat overheden zich steeds sneller aan moesten passen aan de markt. Vervolgens werden actiepunten opgesteld – waaronder het zoeken naar een herwaardering van de rol van de intermediair – die twee jaar later besproken zouden worden. De relatie met de belastingplichtige wordt in Seoel nog niet omschreven met gebruik van termen als ‘openheid’ of ‘vertrouwen’. Er is echter wel een voorzichtige aanzet te ontdekken in deze
200 Redactie, ‘Controle fiscus inspireert OESO’, De Telegraaf (12 september 2007) en Taco Mulder, ‘Fiscus promoot Nederlands exportproduct; Ommezwaai naar horizontaal toezicht moet verstarde relatie met bedrijfsleven openbreken’, Het Financieel Dagblad (19 juni 2007) en interviews 27 en 28.
201 OESO, Study into the Role of Tax Intermediaries, 7.
202 OESO, Centre for Tax Policy and Administration, 3th Meeting of the Forum on Tax Administration, Final Seoul Declaration (Seoul 14-15 september 2006).
203 OESO, Final Seoul Declaration, 3.
73
richting: ‘We also recognized that taxpayers’ attitudes towards paying tax is influenced by other factors such as taxpayers’ perception of the quality of public goods and services and the level of trust between citizens and their governments in general.’205 Uit dit citaat wordt duidelijk dat de OESO de mate van vertrouwen tussen de overheid en de burger ziet als een belangrijke factor voor het al dan niet voldoen aan de belastingverplichtingen. Dit vertrouwensprincipe tussen overheid en burger is uiteindelijk de basis geworden van het horizontaal toezicht.
De OESO was niet de enige internationale speler die zich in 2006 afvroeg hoe het beste invulling gegeven kon worden aan de relatie tussen belastingdienst en belastingplichtige. De Europese Commissie publiceerde op dat moment eveneens een rapport met een onderzoek naar de beste manier om risicoselectie toe te passen en de relatie met de belastingplichtige verder vorm te geven.206 Als we verder terug gaan in de tijd en de verschillende rapporten van de OESO nader bestuderen valt op dat er een groot aantal studies is verschenen over het thema compliance. In mei 2002 werd er door het FTA van de OESO een speciale Compliance Sub-Group opgericht welke onderzoek ging doen naar verschillende manieren om regelnaleving op het gebied van belastingen te bevorderen.207
Het doel was om te zoeken naar middelen die de belastingbetaler zouden stimuleren zoveel mogelijk uit zichzelf aan zijn belastverplichtingen te voldoen. Door het gedrag van de belastingbetaler te begrijpen, kan deze uiteindelijk in positieve zin beïnvloed worden, zo werd geredeneerd.208
Het streven naar compliance, of regelnaleving is een belangrijke voorwaarde voor de totstandkoming van het HT. Horizontaal toezicht gaat echter een stap verder, doordat er op vrijwillige wijze, buiten de wet om een samenwerkingsrelatie tot stand wordt gebracht. Als we de rapporten van de OESO er bij pakken valt op dat in de eerste rapporten, bijvoorbeeld in die van 2004, nog niet wordt gesproken over samenwerking.209 Het eerder genoemde
205 Ibidem.
206 Europese Commissie, Directorate-General Taxation and Customs Union, Risk Management Guide for tax administrations (februari 2006).
207 OESO, Centre for Tax Policy and Administration, FTA Compliance Sub-group, Guidance note. Compliance Risk Management: Managing and Improving Tax Compliance (oktober 2004) 5. 208 OESO, Centre for Tax Policy and Administration, FTA Compliance Sub-group, Information Note Understanding and Influencing Taxpayers’ Compliance Behaviour (november 2010).
74
rapport over de rol van de inspecteur, uit 2008 is wat dat betreft een belangrijk omslagpunt. Vanaf dat moment is er duidelijk meer interesse voor het tot stand brengen van een relatie met de belastingplichtige.210 Ook de Compliance Sub-Group heeft vanaf dat moment meer interesse in bepaalde vormen van samenwerking om compliance te bevorderen. In een rapport van 2009 wordt zelfs het Nederlandse HT in de schijnwerpers gezet.211
Vanaf ongeveer 2008 lijkt het opzetten van een samenwerkingsrelatie op basis van vertrouwen, een geaccepteerd fenomeen. In de meest recente OESO rapporten zien we ook steeds meer aandacht voor de thema’s vertrouwen en samenwerking tussen overheid en burger. Een congres dat in 2008 plaatsvond in Rotterdam ging bijvoorbeeld over vertrouwen.212 Het betrof hier niet slechts de uitvoering van belastingwetgeving, maar een breder palet aan overheidstaken. Ook in 2011 stond een soortgelijk thema nog op de agenda en verscheen een rapport getiteld: Together for Better Public Services. Partnering
with Citizens and Public Society, over verschillende mogelijkheden om een relatie tussen
overheidsinstellingen en burgers tot stand te brengen.213
Het horizontaal toezicht sluit dus goed aan bij de algemene ontwikkeling die, zoals we al eerder zagen, uit gaat van meer samenwerking met de burger. Hoewel deze ontwikkeling erg belangrijk is geweest voor het ontstaan en de vormgeving van het horizontaal toezicht, vertelt het ons niets over de invloed die de OESO heeft gehad op de Belastingdienst, want zij besteedde pas vanaf 2008 aandacht aan deze thema’s en toen was het HT al drie jaar operatief. Is er dan sprake van eenrichtingsverkeer en heeft de OESO weinig invloed gehad op de ontwikkelingen bij de Belastingdienst? Nee, dat is te kort door de bocht.
Het is niet verwonderlijk dat er ondermeer door de OESO vanaf 2002 ineens meer aandacht werd geschonken aan het thema compliance. Het economische klimaat vroeg om maatregelen. Na het schandaal dat ontstond rondom het faillissement van het Amerikaanse
210 Interview 27.
211 OESO, Centre for Tax Policy and Administration, FTA Compliance Sub-group, Information Note Managing and Improving Compliance: Recent Developments in Compliance Risk Treatments (maart 2009) 32.
212 OESO, What role for Government in the 21th Century. Trust and Government (Rotterdam 2008).
213 OESO, Together for Better Public Services. Partnering with Citizens and Public Society (Parijs 2011).
75
energiebedrijf Enron in december 2001, werd duidelijk dat er wat moest gebeuren. Wereldwijd kwam er aandacht voor Corporate Governance, deugdelijk beleid dat fraudezaken in de toekomst moest voorkomen. In de Verenigde Staten was dit aanleiding voor de totstandkoming van de Sarbanes-Oxley-wet (2002), die een gedragscode voor ondernemingen inhield . De Nederlandse tegenhanger is de Code Tabaksblat, die in 2004 in werking trad.
De ontwikkelingen rondom het maatschappelijk verantwoord ondernemen en Good
Governance zijn erg belangrijk geweest voor het HT. Beursgenoteerde bedrijven zochten
naar manier om in control te zijn en dit ook naar de buitenwereld te bewijzen. De maatschappelijke verontwaardiging rondom de beursschandalen moest worden weggenomen en ondernemingen moesten transparant zijn over hun financiële situatie. In plaats van te kiezen voor een meer repressief toezichtbeleid werden bedrijven meer en meer aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheid, dit moest ook wel, want voor overheden werd het steeds moeilijker grip te houden op de complexe maatschappij. De Belastingdienst heeft de ontwikkeling goed aangevoeld en heeft zich hierbij aangesloten. Om met de woorden van een medewerker te spreken: ‘Dat is gewoon het krachtenveld
waarbij de Belastingdienst heeft aangehaakt. HT is ook niet een verzinsel vanuit de Belastingdienst, het is eigenlijk een logische stap voortbordurend op wat je in de maatschappij ziet gebeuren. Wij zijn ook niet de uitvinder.’214