Wat is horizontaal toezicht?

Onze zoektocht naar de oorsprong van het HT begint in 2011. Met een groot aantal bedrijven, brancheorganisaties, fiscale dienstverleners en overheidsinstellingen heeft de Belastingdienst inmiddels afgesproken te werken volgens de regels van het horizontaal toezicht. Kort gezegd komt het er op neer dat zij elkaar op basis van vertrouwen tegemoet zullen treden. De relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige moet op een meer gelijkwaardige, horizontale, manier worden vormgegeven.

Deze nieuwe visie staat in sterk contrast met de verticale wijze waarop de Belastingdienst in het verleden toezicht hield op belastingplichtigen. Het principe van horizontaal toezicht is een nieuw soort wisselwerking tussen de Belastingdienst en de belastingplichtigen en vergt een andere instelling van beide partijen. In de folder Anders

denken, anders doen, anders werken (2008) wordt het nieuwe beleid als volgt omschreven:

‘De Belastingdienst maakt binnen zijn handhavingsbeleid een omslag van ‘controle vanuit wantrouwen’ naar samenwerken en actueel (meta) toezicht op basis van vertrouwen. Bij deze manier van werken worden afspraken gemaakt over de wijze en intensiteit van het toezicht en over de manier waarop partijen samenwerken. Het gaat overigens niet alleen

32

om afspraken op papier, maar ook – en misschien wel meer – om de houding die beide partijen aannemen. De Belastingdienst streeft daarbij naar een vertrouwensrelatie.’65

Werken op basis van vertrouwen klinkt mooi, maar wat betekent dit voor het werk van de belastinginspecteur en waarom zouden bedrijven dit eigenlijk willen? Naast het simpele gegeven van een betere verstandhouding, dat voor bedrijven leuk, maar niet direct (in financiële zin) aanlokkelijk is, heeft de Belastingdienst een dikke vis in handen waarmee belastingplichtigen voor het HT gewonnen kunnen worden. Het motto als het gaat om de verkoop van HT is: ‘werken in de actualiteit’.66

Niets zo vervelend als een team van belastinginspecteurs dat op een goede dag je administratie ophaalt en enkele weken later een uitgebreide lijst met vragen opstuurt die betrekking hebben op de afgelopen vijf jaar. Zeker voor een multinational die over de hele wereld fiscale afdelingen heeft, kan dit grote consequenties hebben. Niet alleen omdat het zo’n lastige logistieke exercitie is, maar des te meer omdat het betekent dat je als beursgenoteerd bedrijf nooit met zekerheid aan de aandeelhouders kunt vertellen hoe je er belastingtechnisch voor staat.

De Belastingdienst heeft goed gezien dat ze met de belofte van zekerheid vooraf veel van bedrijven kunnen vragen. De belastinginspecteur krijgt vooraf inzicht in de boekhouding op basis waarvan vervolgens afspraken worden gemaakt, zodat de definitieve aangifte slechts een formaliteit hoeft te zijn. Dit betekent niet dat deze afspraken zomaar op een willekeurige maandagochtend tot stand komen. Om deel te mogen nemen aan het HT moeten bedrijven voldoen aan een reeks eisen. Het belangrijkste is dat de onderneming kan aantonen dat zij ‘in control’ is.67

Dit kunnen zij aantonen door de Belastingdienst te laten zien dat hun Tax Control

Framework (TCF) op orde is. Volgens een informatiefolder voor ondernemers werkt

horizontaal toezicht dan ook ‘net als een APK-keuring’.68 Een TCF moet zich richten op ‘De interne beheersing van de fiscale processen die betrekking hebben op alle

65 Belastingdienst, Anders denken, anders doen, anders werken (november 2008) 1.

66 Belastingdienst, Programma Horizontaal Toezicht MKB. Jaarverslag 2011 (februari 2012) 3.

67 Belastingdienst, Tax Control Framework. Van risicogericht naar “in control”: het werk verandert (maart 2008).

33

belastingmiddelen’.69 Een dergelijk TCF moet een onderneming integreren in het reeds

aanwezige Bussiness- of Internal Control Framework (BCF of ICF). Het TCF is een instrument waarmee de onderneming kan aantonen dat zij dusdanig in control is dat de Belastingdienst er van uit kan gaan dat de aangifte klopt.70 Daarmee komt zij in aanmerking voor horizontaal toezicht en zal zij in principe niet meer geconfronteerd worden met uitgebreide boekencontroles.

Hier lijkt zich een tegenspraak voor te doen. Aan de ene kant wordt het horizontaal toezicht opgetuigd rondom ‘werken op basis van vertrouwen’. Aan de andere kant moet men nog wel aan een strikte set regels voldoen om dit vertrouwen te verdienen. Kunnen we dan wel zeggen dat er echt iets is veranderd ten opzichte van de eerdere situatie, of zijn de vereisten alleen naar een ander moment in de tijd verschoven? Dat laatste lijkt het geval te zijn. Interessant in dit kader is dat de Belastingdienst inmiddels, na enkele jaren ervaring opgedaan te hebben met het HT, dit vertrouwen gelijk na het ondertekenen van een convenant schenkt. Hij gaat er ter goeder trouw vanuit dat de nieuwe partner een werkend TCF zal produceren. Als we willen beoordelen of het in het geval van ‘vertrouwen’ al dan niet gaat om ‘oude wijn in nieuwe zakken’ zullen we de vraag moeten stellen hoe de Belastingdienst ‘vertrouwen’ precies definieert. We komen hier later in hoofdstuk 3.2 uitgebreid op terug als we ingaan op de theoretische grondslag van het idee horizontaal toezicht. De rol van vertrouwen komt daarna opnieuw ter sprake in hoofdstuk 4 als we de ‘HT-filosofie’ bespreken als casus voor de veranderende relatie tussen overheid en burger.

Wederzijds vertrouwen is niet de enige pijler waarop het horizontaal toezicht steunt. De twee andere kernbegrippen zijn: transparantie en begrip. Transparantie betekent in dit geval voor de belastingplichtige dat hij zijn ‘fiscale strategie en relevante fiscale issues’ steeds deelt met de Belastingdienst.71 De Belastingdienst moet op zijn beurt transparant zijn over zijn toezicht en de achtergrond van de vragen die hij stelt aan de onderneming. Tot slot moet er sprake zijn van begrip voor elkaars standpunten en de soms tegengestelde belangen. Alleen op deze wijze kan er op constructieve wijze samengewerkt worden en ontstaat er een nieuwe, vruchtbare relatie. Het lijkt erop dat begrip door de

69 Belastingdienst, Tax Control Framework. Van risicogericht naar “in control’’,24.

70 Binnen bepaalde materialiteitsgrenzen. Belastingdienst, Tax Control Framework, 12.

34

Belastingdienst wordt gezien als een mechanisme dat moet voorkomen dat elk verschil van mening leidt tot een vertrouwensbreuk.72 ‘Als er een fout wordt gemaakt, betekent dat niet direct dat de basis voor het vertrouwen weg is. Als we een fout constateren bij een organisatie is het van belang dat we daarop adequaat (met begrip) reageren.’73