Wat is dan die filosofie?

Het HT is nog niet eerder bekeken als een nieuwe filosofie voor de relatie tussen burger en overheid. Daarom nemen wij de vrijheid om zelf te constateren wat volgens ons de uitgangspunten van deze filosofie zijn. Het gaat dan om de punten waarop het HT afwijkt van de manieren waarop de relatie tussen overheid en burger eerder is vorm gegeven. Wij geloven dat de grootste verandering is waar te nemen in de manier waarop de Belastingdienst naar de belastingplichtige kijkt. Hij heeft ervoor gekozen de belastingplichtige als partner aan te duiden. Je zou dat kunnen zien als een onzinnige aanduiding, omdat de overheid in de positie is aan de belastingplichtige op te leggen hoe die zich heeft te gedragen. In die relatie kan er nooit sprake zijn van een partnerschap laat staan een gelijkwaardig partnerschap. Alhoewel dat klopt in strikt juridische zin, geloven wij toch dat er met de aanduiding ‘partner’ veel kan veranderen.

Zoals we eerder zagen in het paragraaf 3.3 over klantgerichtheid, kan de manier van denken over de burger van grote invloed zijn op de manier waarop de relatie tussen burger en overheid vorm krijgt. De burger is nooit een klant geweest, maar toch is de burger sinds het einde van de jaren tachtig steeds meer als ‘een soort van’ klant tegemoet getreden. Dit ondanks het feit dat medewerkers van de Belastingdienst vaak moeite hadden met de term ‘klant’, omdat ze de evidente onjuistheid ervan inzagen. Eerder werd de burger benaderd als klant, nu wordt de burger gezien als partner. Los van de vraag of de burger nu écht een gelijkwaardig partner wordt, doordat hij als zodanig benaderd wordt, zal de burger zich wellicht wel eerder serieus genomen voelen.

De relatie tussen burger en overheid kan dus en wordt misschien wel, voor een groot deel vormgegeven door de manier waarop de overheid naar de burger kijkt, dat wil zeggen aan de hand van welke mentale modellen zij hem visualiseert. De vraag is dan ook op welke punten de manier waarop binnen het HT naar de burger gekeken wordt, verschilt

118

van de manier waarop voorheen naar hem gekeken werd? Stellen wij die vraag aan medewerkers van de Belastingdienst, dan antwoorden zij: ‘Je moet elkaar dus meer als

partner zien, meer samenwerken om die wet goed uit te kunnen voeren.’331 Of over het succes van die aanpak: ‘Ik zie dat het toetreden als gelijkwaardig partner vruchten afwerpt’332 In zijn meest extreme vorm werd deze nieuwe relatie tussen Belastingdienst en belastingplichtige zelfs verwoord als: ‘De overheid is medeheid is geworden’333 Er wordt ook wel gezegd dat samenwerking de basis van het HT is; ‘Dus dat je denkt vanuit

samenwerking, dat is eigenlijk de denkstap. Traditioneel denken wij niet vanuit samenwerking omdat wij denken dat er een tegengesteld belang is, maar dat is niet zo.’334 Dit

past perfect in de huidige trend richting horizontalisering, zoals onlangs nog verwoord werd door de WRR en de Raad voor het openbaar bestuur (Rob). Die constateert dat: ‘er steeds moeilijker een verbinding kan worden gemaakt tussen de verticaal georganiseerde instituties waaruit de overheid bestaat en de steeds meer horizontaal georganiseerde samenleving.’335 De raad betoogt dat er behoefte is aan meer horizontale vormen van bestuur om die verbinding weer te leggen.

Wij denken dat de Belastingdienst met het HT een mooie aanzet heeft gegeven in de richting van een meer horizontaal georganiseerde overheid. Maar horizontaal toezicht is een paradoxale term. Het horizontale slaat op de meer gelijkwaardige relatie. De overheid en de burger komen elkaar op dezelfde hoogte tegen. Tegelijkertijd drukt het toezicht een (machts)verhouding uit. Toezicht is nou juist de overheidstaak waarvan je zou verwachten dat die toch moeilijk anders dan verticaal georganiseerd kan worden. Net als bij de term partner is het belangrijker dat de relatie wordt vorm gegeven ‘alsof’ er sprake is van een horizontale verhouding dan dat die relatie daadwerkelijk horizontaal ‘is’. De kracht van het HT – en tegelijkertijd ook de zwakte – schuilt in deze metafoor. Deze dubbelzinnigheid komt ook tot uitdrukking bij wat volgens ons de drie uitgangspunten van de HT relatie zijn. Te weten: gelijkwaardigheid, vertrouwen en transparantie. Deze punten vormen de basis

331 Interview 28.

332 Interview 24.

333 Interview 4.

334 Interview 27.

119

van het partnerschap tussen Belastingdienst en belastingplichtige, oftewel overheid en burger.

De oplettende lezer zal zien dat twee van de hierboven genoemde begrippen ook door de Belastingdienst worden gerekend tot de uitgangspunten van het HT. De Belastingdienst heeft het in haar beleidsstukken over vertrouwen, begrip en transparantie als de uitgangspunten voor een HT-relatie. Vertrouwen en transparantie zijn wat ons betreft wezenlijk vernieuwend voor de wijze waarop de overheid haar burgers tegemoet treedt. Wij zijn echter van mening dat ‘begrip’, in tegenstelling tot de twee andere termen niet zozeer een vernieuwend element is voor de relatie. Begrip is in zekere mate noodzakelijk voor elke bestendige relatie. Voor vertrouwen en transparantie geldt wel dat ze wezenlijk vernieuwend zijn. Er is een omslag gemaakt van wantrouwen naar vertrouwen, maar het gaat wat ver om te stellen dat er pas met het HT een begripvolle relatie is ontstaan. We hebben eerder gezien dat begrip vooral een correctiemechanisme is om ervoor te zorgen dat niet elke fout tot een vertrouwensbreuk leidt. Dit mechanisme bestond reeds voor de invoering van het HT.

Voor de drie uitgangspunten: gelijkwaardigheid, vertrouwen en transparantie, geldt dat ze bevreemdend overkomen voor de buitenstaander. Op het eerste gezicht druisen ze regelrecht in tegen de wijze waarop over het algemeen tegen de relatie tussen burger en overheid wordt aangekeken. ‘Mensen die het voor het eerst horen zitten eerst wel even te

kijken.’, zo constateerde ook een medewerker.336 Met een beetje goede wil, kan je nog

denken aan een overheid die werkt op basis van transparantie en vertrouwen, maar het principe van gelijkwaardigheid gaat toch wat ver. Dit is dan ook de reden dat wij het als een belangrijk onderdeel van de filosofie zien en het hier als een van de basisprincipes zullen behandelen.

Aan de hand van deze drie uitgangspunten willen we bekijken of het HT een oplossing biedt voor de problemen die worden geconstateerd in de relatie tussen burger en overheid. In de inleiding zagen we dat de discussie over de relatie tussen burger en overheid op verschillende niveaus wordt gevoerd. Aan de oppervlakte gaat het veelal over de kloof, die volgens ons weinig toevoegt in analytisch opzicht. Een niveau dieper zagen we

120

de roep om de herwaardering van de professional. Op dit punt zou je kunnen zeggen dat de Belastingdienst grote stappen heeft gezet door het vertrouwen op de kennis en het inschattingsvermogen van de medewerker centraal te zetten in de oplossing. Het probleem lag echter dieper, namelijk bij een van de in het debat veelvuldig geconstateerde oorzaak voor de verstoorde relatie tussen burger en overheid; het feit dat de overheid overmatig bureaucratisch is georganiseerd. De burger voelt zich daarbij alsof hij tegenover een fikse set van regels zit, in plaats van tegenover een mens van vlees en bloed. Dit probleem stemt overeen met een van de belangrijkste problemen die de Belastingdienst wilde oplossen met het HT, namelijk de vergaande juridisering. De oplossing draagt wel het risico in zich een nieuw, of eigenlijk oud probleem, op te roepen. Door de greep van wetten en regels op de relatie enigszins te laten vieren, dreigt de strikte gelijkheid die men met de bureaucratisering probeerde te garanderen weer verloren te gaan. Kortom, er zijn geen simpele oplossingen voor ingewikkelde problemen.

We vragen ons dan ook niet af of het horizontaal toezicht de ultieme oplossing is. We stellen de vraag of het horizontale model van de Belastingdienst op dit moment de meest ideale oplossing is voor de aan de orde gestelde problemen en wat de onbedoelde gevolgen zijn? Door de door ons opgestelde uitgangspunten van de HT-filsofie te problematiseren proberen we ons voor te stellen wat er zou gebeuren als de gehele overheid op basis van deze uitgangspunten de relatie met de burger vorm zou geven.