Klantgerichtheid: de ‘klant’ als voorloper van de ‘partner’

Aan het eind van de jaren ‘90 was de Belastingdienst intern bezig met een aantal grote reorganisaties die samen het interne horizontaliseringsproject Strax vormen. Met Strax moest er een cultuurverandering worden doorgevoerd. De inspecteur moest ‘van professional in soort belasting’ veranderen naar ‘professional in relatiebeheer’. Er moest een omslag plaatsvinden van ‘gezag uitoefening naar dienstverlening’. Ook toen al bestond de wens om ‘van corrigeren naar preventief werken’ om te schakelen. Dit alles met als uiteindelijke doel het ‘bevorderen van de fiscale burgerzin.’306 Interessant is vooral het feit dat de Belastingdienst met Strax eerst intern horizontaliseerde en vervolgens min of meer onbewust hetzelfde doet met de relatie met de belastingplichtige.

Over het interne horizontaliseringsproces, valt onder het kopje ‘beleidssturing op basis van horizontalisering’ het volgende te lezen: ‘Daarmee wordt beoogd de afstand tussen intern beleid en uitvoering te verkleinen’.307 Deze oplossing werd gekozen omdat:

306 Powerpointpresentatie, ‘Organisatieontwikkeling en verandermanagement’ (Den Haag 1997).

108

‘In een reflectief traject 1997-2001 – de Belastingdienst Strax genoemd – werd vastgesteld dat de doelgroepstructuur te veel verschillen in handhavingsniveau bewerkstelligde.’308 De interne horizontalisering is daarmee een oplossing voor verschillen in de uitvoering, om eenheid van beleid en uitvoering te kunnen garanderen.

Met het HT kiest de Belastingdienst dezelfde oplossing van horizontalisering, maar dan wel voor een ander probleem (of problemen). Tijdens onze zoektocht naar de oorsprong van het HT hebben we tot dusverre gezien dat het verschillende problemen – capaciteit, werken in de actualiteit, zekerheid vooraf etc. – poogt op te lossen, het bewerkstelligen van eenheid van beleid hoorde daar niet bij. Hier lijkt zelfs een zekere spanning te zitten omdat het HT op een individuele basis samenwerkt met grote ondernemingen. In het verticale toezicht zal de belastingplichtige als hij tegenover de inspecteur komt te staan ‘merken dat hij niet langer als persoon behandeld wordt, maar als lid van een groep’.309 Onder het horizontaal toezicht is de belastingplichtige weliswaar nog steeds lid van een groep, namelijk de ‘HT-groep’, maar door het maatwerk dat het HT wil leveren310 wordt het lastiger om gelijkheid in de uitvoering te bewerkstelligen.

Toch zijn er ook overeenkomstige delers als we de interne horizontalisering naast de externe horizontalisering van het HT leggen. Beide proberen een zekere afstand te overbruggen, intern gaat het om het doorbreken van de hiërarchie, extern is het de afstand tot de belastingplichtige. De overeenkomsten tussen de interne horizontalisering en externe horizontalisering worden terugkijkend met de blik van vandaag duidelijk. Toch spreekt ook de Belastingdienst al in 2003, dus twee jaar voor de invoering van het HT, over horizontalisering met betrekking tot de buitenwereld: ‘De burgers in de Nederlandse samenleving eisen meer dan voorheen eigen verantwoordelijkheid op, waarbij de jongere generatie dat al meer doet dan de ouderen. In een organisatie met 30.000 medewerkers, met vrijwel iedere Nederlander als ‘klant’ en operend in het publieke domein, kan deze horizontaliseringstendens niet genegeerd worden. Het risico dat de organisatie steeds verder af komt te staan van de samenleving is dan aanwezig.’311

308 Belastingdienst, De reorganisatie Belastingdienst 2003, 2.

309 VHMF, ‘Brainstorm veranderende rol inspecteur’, schriftelijke neerslag van de najaars-vergadering te Groningen (2010) 2.

310 Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht (2010) 16.

109

Horizontalisering wordt hier benoemd als een probleem dat de Belastingdienst later met het HT wil ombuigen om het in zijn voordeel te laten werken. De manier waarop de Belastingdienst dit doet vertoont ook overeenkomsten met de manier waarop dat bij de interne horizontalisering gebeurde. Je zou kunnen zeggen dat de gekozen manier van communiceren gelijkenissen vertoont. Intern was het doel om collega’s ‘rechtstreeks, zonder bureaucratische en hiërarchische intermezzo’s te informeren’.312 Extern wordt met het HT ook gecommuniceerd op een meer directe wijze, omdat Belastingdienst en belastingplichtige vooraf met elkaar gaan overleggen. Daarnaast moet het HT ook een oplossing zijn voor het bureaucratiserings- en juridiseringsprobleem, net zoals dat intern het geval was.

Ook het klantgerichte werken wilde onder het mom van ‘dien de burger, niet de bureaucratie’ een einde maken aan de regeltjescultuur.313 Deze nieuwe manier van werken werd ingezet met de Grote Herstructurering van 1987-1992 en speelde een belangrijke rol als we willen begrijpen waarom de Belastingdienst het HT als nieuwe filosofie koos. Onder het mom van klantgerichtheid kwam de menselijke maat centraal te staan en moest er meer aandacht komen voor de verbetering van de dienstverlening, rechtstoepassing en ondersteuning. Met Strax kon het klantgerichte werken verder doorontwikkelt worden omdat het begrip ‘klant’ tijdens de Grote Herstructurering al geïnternaliseerd was.314 Dit alles gebeurde onder de motto’s van Strax: ‘aanpassingsgericht zijn en blijven’ en ‘van buiten naar binnen durven kijken’.315

Woorden die bij deze nieuwe benadering van Strax hoorden, waren: ‘selectie op risico en belang’, ‘actueel werken’, ‘doelgroepbenadering’ en ‘klantbeeld’.316 Het zijn feitelijk dezelfde doelen en middelen die de Belastingdienst ook bij het HT gebruikt, alleen gaat hij daar nog een stap verder. Ook in 2010 wordt nog gesproken over de ‘de blik naar

312 Idem, 13.

313 J.N. Van Lunteren, Powerpoint presentatie, ‘Dien de burger, niet de bureaucatie’ (Den Haag 11 september 1995).

314 Rik Peters en Jaap den Hollander, ‘De positie van de inspecteur in de Belastingdienst 1980-2010’, Informatief (Maart 2012) 12.

315 Bob Fuchs, Peter Daalmans, Bewegen, bijna vanzelf. Een terugblik op Belastingdienst Strax en wat daar nog aan vooraf ging (Den Haag april 2002) 5.

316 J.N. van Lunteren, Powerpoint presentatie ‘De Belastingdienst in beweging. Nieuwe zakelijkheid bij de overheid’ (Amsterdam 29 mei 1997).

110

buiten’.317 Het motto lijkt echter wel enigszins van betekenis veranderd te zijn. Er valt te lezen: ‘Een terugkerend element in het Middenlangetermijnplan is dat de Belastingdienst meer aansluiting wil zoeken bij de buitenwereld. Samenwerken, kennisdelen, gebruik maken van ideeën en oplossingen van andere organisaties.’318 Waar voorheen de klant centraal stond, wordt nu gesproken over samenwerken. Er lijkt meer dan voorheen sprake van een wisselwerking. Waar de dienst zich eerder opstelde als dienstverlener, laat hij met het HT duidelijk merken dat hij voor deze houding ook wat terug verlangt.

Ondertussen voelde de Belastingdienst ook de spagaat tussen klantvriendelijkheid en het gelijkheidsbeginsel waardoor de ideeën die later door de WRR geformuleerd zouden worden in het rapport De toekomst van de Nationale Rechtsstaat zo herkenbaar waren voor de dienst. We besluiten hier met een verklaring voor de wijze waarop de Belastingdienst in deze spagaat terecht is gekomen. De dienst lijkt zich er niet altijd van bewust te zijn dat klantgerichtheid niet een gegeven is, maar een bewuste keuze was. Doordat ze dit uit het oog zijn verloren hebben ze bij sommige problemen niet gezien dat die een gevolg waren van de keuze die eerder gemaakt was. We zullen nu betogen dat het omarmen van klantgerichtheid een derde, zeer belangrijke, maar onderschatte ontstaansvoorwaarde voor het HT was. Het mentale model van de belastingplichtige als klant zorgde voor de bodem waarin de omslag gemaakt kon worden naar het HT, waarbinnen de belastingplichtige als partner gezien zou worden.

Voordat de Belastingdienst binnen het HT ging samenwerken met de belastingplichtige hadden ze klantgerichtheid als middel om compliance te bewerkstelligen. Het welbekende ‘leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker’, introduceerde tijdens de Grote Herstructurering het klantgericht werken.319 De klant stond nu centraal. Voor de organisatie bracht dit met zich mee dat er gekozen werd voor een doelgroepbenadering waarbij inspecteurs van verschillende belastingsoorten in een team gingen samenwerken om de belastingplichtige beter van dienst te kunnen zijn. Hoe hard deze verandering nodig was, illustreert het volgende voorbeeld: ‘Op 30 mei 1989 word ik

317 Ministerie van Financiën, Communiceren in het hart van beleid en uitvoering. Herinrichting communicatiefuncties. Stap 2 (7 april 2010) 12.

318 Financiën, Communiceren in het hart van beleid en uitvoering, 12.

111

gebeld door de heer L. van de afdeling loonbelasting. De heer L. wil vanaf 13 juli mij komen lastig vallen voor een aantal dagen en de standaard 36 koppen koffie komen drinken. Daar ik mijn brood word geacht te verdienen met fotograferen en niet met controleren (want als ik dat zou doen hebben jullie helemaal niets meer te controleren), zou ik het erg op prijsstellen als het bezoek van de heer L. geen doorgang zou hebben.’320 De fotograaf uit het voorbeeld heeft eerder al de inspecteurs van respectievelijk de vennootschaps- en omzetbelasting op bezoek gehad. Hij sluit af met: ‘Mijn vriendelijke verzoek is dan ook de controle in een klap te doen plaatsvinden. Als er tussen de drie inspecteurs een goede coördinatie mogelijk is, kan ik ook gewoon mijn werk doen. Aan bovengenoemde chaos wil ik echter niet meer mee doen.’321

Dat de klantvriendelijke manier van werken goed aansluit bij de samenwerkingsgedachte achter het horizontaal toezicht blijkt bijvoorbeeld uit een project met binnenvaartschippers dat ontstond in de regio Rotterdam vanaf 1992. Het Ministerie van Financiën loofde in 1995 een prijs uit aan dit project, als beloning voor de efficiency vergroting die het bewerkstelligde. De aanleiding voor de prijsuitreiking staat als volgt omschreven: ‘De Belastingdienst staat momenteel voor de opgave om vanuit het nieuwe beginsel van klantgerichtheid de kwaliteit van de belastingheffing en – inning te verbeteren en de inschikkelijkheid van de belastingplichtigen te verhogen. De beperkte mankracht waarover de dienst beschikt, maakt het bereiken van zo’n resultaat echter niet eenvoudig.’322

Het belastingteam bestaande uit 26 medewerkers dat uiteindelijk de prijs won, was gaan denken vanuit de cijfers. Zij zagen zich geconfronteerd met de opdracht om de fiscale zaken van 5000 belastingplichtigen onder de loep te nemen en besloten het werkproces via de consulent of adviseur te laten verlopen waardoor dit aantal teruggebracht werd naar 250. Zie hier voor het eerst wat binnen het HT ‘metatoezicht’ wordt genoemd. Ook destijds merkten criticasters op dat de adviseurs binnen dit plan een verlengstuk van de Belastingdienst leken te worden. Het behandelteam van de dienst zag het anders en

320 Ruud Voigt en Willem van Spijker ed., Spelen met betekenis. Verhalen over succesvol vernieuwen bij de overheid (Assen 2003) 26.

321 Voigt en Van Spijker, Spelen met betekenis, 26.

322 T. Overdijk, ‘Fiscus in Rotterdam werkt slimmer met schippers en boeren. Belastingdienst schakelt adviseurs en consulenten in’ Accountant 8 (juni 1995) 22-24, 22.

112

benoemden het tot ‘voorpoortaal’: ‘Als de belastingplichtige bij de consulent goed de voeten vegen, krijgen wij geen vuile mat’.323 Een visie die goed aansluit bij de gedachte van het HT, waar alle fiscale zaken immers aan de ‘voorkant’ worden opgelost. In de voorgaande paragraaf zagen we al dat juist dit facet het HT zo vernieuwend maakt, als we het vergelijken met de daaraan voorafgaande gedragswetenschappelijke inzichten.

Het behandelteam zag vooral de onderlinge gelijkvormigheid van de belastingplichtigen in hun ‘klantenbestand’. Zij vervolgden hun weg, in hun destijds vernieuwende aanpak door een betrouwbaarheidsprofiel samen te stellen van de belastingplichtige. Dit profiel werd tot stand gebracht door meer kennis te vergaren over de branche en met betrokkenen te gaan praten: ‘De kraandrijver vertelde dat als er één type booteigenaar was die weinig fooien gaf, het wel de beroepsschipper was.’324

Onderzoek naar de fiscale aftrekpost fooien gaf vervolgens inderdaad aan dat slechts een klein gedeelte klopte. Hier valt al een omslag waar te nemen in de richting van het horizontale werken, waar het door middel van praten vergaren van informatie eveneens een belangrijke rol speelt. Op basis van deze informatie kan de inspecteur vervolgens fiscale beslissingen nemen. ‘De aanpak levert tijdswinst op omdat wij kunnen vertrouwen op de selectie die via systeemtoetsing plaatsvindt.’325 Het project met de binnenvaartschippers gaat ook uit van vertrouwen en is daarmee een interessante gebeurtenis in de geschiedenis van het HT.

Dat dit project plaatsvond gedurende de omslag naar het klantgericht werken is niet opmerkelijk. Het doel van de reorganisatie was niet alleen het efficiënter werken, maar ook het creëren van één gezicht richting de buitenwereld. Hierdoor verhevigde zich een probleem dat al zo oud is als de Belastingdienst en ingewikkelder werd met elke toevoeging aan het belastingrecht. Hoe er zorg voor te dragen dat iedereen in gelijke gevallen, gelijk behandeld wordt terwijl je, je ondertussen in een meer dienstverlenende rol probeert te manoeuvreren.

Dat dit voor de hele overheid opgeld deed, blijkt uit het WRR-rapport dat we eerder bespraken. Onder invloed van het New Public Management ging de overheid zich steeds

323 Overdijk, ‘Fiscus in Rotterdam werkt slimmer’, 22.

324 Idem, 24.

113

meer gedragen als een bedrijf. Daar hoorde bij dat zij zich steeds klantgerichter opstelde.326

Zij kreeg ondertussen te maken met een steeds mondiger burger. Het probleem laat zich uittekenen en dat is door de WRR voor de hele overheid gedaan. Ook de Belastingdienst heeft in zijn streven naar klantgerichtheid het gelijkheidsbeginsel altijd op zijn weg gevonden. De inspecteur beseft zich dat er verschil is tussen zijn ‘klanten’ op individueel niveau, maar mag daar geen rekening mee houden bij de manier waarop hij ze behandelt.

Het streven naar eenheid van beleid en uitvoering zorgde altijd al voor een ongemakkelijk gevoel, zowel op institutioneel als individueel niveau. ‘De Belastingdienst

durft specifieke zaken niet goed te behandelen, en wil graag generaliseren omdat beleid voor iedereen moet gelden. Iedereen is gelijk. Nu is dat nou eenmaal niet zo, en dat is natuurlijk lastig.’327 Iedereen weet dat het in feite een illusie is, maar het beeld van exact gelijke behandeling wordt in stand gehouden. ‘En volgens mij vindt de Nederlander dat ook niet

acceptabel, dat gelijkheidsbeginsel zit er toch behoorlijk diep ingebakken, dat de Nederlander even veel wil betalen als zijn buurman.’328

Met het streven naar klantgerichtheid had de Belastingdienst een lastige opdracht op zich genomen. Je kunt immers wel heel vriendelijk ‘dag mevrouw’ en ‘dag meneer zeggen’, maar daarmee wordt de belastingplichtige nog geen klant, want ondertussen moet je wel elke fout die je ziet afstraffen, ook al weet je dat het de eerste fout is die een belastingplichtige in jaren heeft gemaakt. Toch heeft de klantgerichte benadering gezorgd voor een grote omslag in de benadering van de belastingplichtigen. Toch wringt de schoen hier nog een beetje. ‘De klantgerichte benadering is slechts een manier van werken, niet van denken.’329, zo constateerden onze collega’s in hun scriptie over de introductie van klantgericht werken bij de Belastingdienst. De vraag is echter of dat erg is. De manier van werken kan voor de belastingplichtigen wel voor een groot verschil zorgen, doordat de Belastingdienst steeds meer ging werken vanuit het idee dat zij de belastingplichtige ‘tot

326 A.F.A. Korsten, New Public Management, In te zien via: www.arnokorsten.nl (geraadpleegd op 16 december 2011).

327 Interview 18.

328 Interview 1.

329 Lieuwke Brunger, Rolf Veldman, Communicatie tussen beleid en uitvoering. Een blik op de vorming van interne constructen van de Belastingdienst bij de omslag naar het klantgericht werken (Groningen 2011) 85.

114

dienst’ moest zijn. Ondertussen had hij natuurlijk primair nog steeds zijn oude controlerende rol te vervullen.

Dit leidde ertoe dat de Belastingdienst wel ging werken alsof de burger een klant was, maar daar toch steeds een ongemakkelijk gevoel bij hield. Niemand liet zich immers echt voor de gek houden in die mate dat de Belastingdienst écht klanten zou hebben. Ondertussen was de relatie wel veel prettiger geworden en was er dus niemand die een stap terug wilde zetten naar de situatie waarin de Belastingdienst zich alleen als harde controleur op stelde. In het volgende hoofdstuk zien we hoe de Belastingdienst deze stap terug naar het oude repressieve regime heeft kunnen voorkomen door een alternatieve keuze te maken. Hij vond een manier om de goede relatie te behouden, zelfs te verbeteren en daarbij toch het idee van belastingplichtigen als ‘klant’ overboord te zetten. De paradox hier is dat de Belastingdienst als eerste overheidsdienst een manier heeft gevonden om klantvriendelijk te zijn, juist door het idee los te laten dat ze met klanten te maken heeft. Want als we eerlijk zijn werkt het idee ‘klant’ eigenlijk niet. In het volgende hoofdstuk zien we hoe de belastingplichtige van ‘klant’ een ‘partner’ werd en hoe de Belastingdienst daarmee de relatie tussen overheid en burger opnieuw uitvond.

115