De top van de piramide: het Management van de Belastingdienst

We weten inmiddels dat het horizontaal toezicht niet primair is ontstaan in de politiek en dat Nederland internationaal vooral een voortrekkersrol heeft gespeeld. Waar komt het idee horizontaal toezicht dan wel vandaan? In onze gesprekken hebben we steeds geprobeerd of mensen een naam konden verbinden aan het HT. Sommige mensen kwamen niet verder dan ‘het was er ineens’, anderen hadden het idee dat het al langer ergens in een hoekje lag te gisten. Als mensen na lang aandringen toch een naam moesten noemen, dan was dat steevast dezelfde, Theo Poolen, lid van het Managementteam van de Belastingdienst op het moment dat het horizontaal toezicht werd ingevoerd.

76

We waren natuurlijk uiterst benieuwd hoe Theo Poolen zelf aankeek tegen zijn rol bij het ontstaan van het HT maar, het is niet dagelijks dat je een lid van het Managementteam tegen het lijf loopt. Daar komt bij dat wij ons hadden voorgenomen de ontwikkeling terug te voeren naar de bron en we daarom in onze werkwijze eveneens omgekeerd chronologisch te werk zijn gegaan. Dit bracht met zich mee dat we Theo Poolen het liefst zo laat mogelijk in het proces wilden spreken. Omdat we niet alleen geïnteresseerd zijn in de geschiedenis, maar ook naar hoe deze geschiedenis is ervaren, was het niet problematisch als Poolen aan het eind van het proces met allerlei vernieuwende inzichten zou komen over de feitelijke gebeurtenissen.

Toen we hem uiteindelijk spraken, was onze meest voor de hand liggende vraag dan ook hoe hij zijn eigen rol ziet bij de totstandkoming van het HT. Zelf ziet hij de aanvang rond 2003. Hij zegt daarover het volgende: ‘Toen zijn we in gesprek geraakt met de grote

ondernemingen om te vragen “hoe vinden jullie nou eigenlijk dat wij het doen”. Wij dachten zelf dat we het wel aardig deden, maar daar kwam toch nog wel wat kritiek naar voren. Een beetje wij-zij, dat inspecteurs denken dat zij [de ondernemer] de hele dag bezig zijn met het verzinnen van manieren om de fiscus een beentje te lichten.’215 Aan de hand van deze gesprekken mogen we concluderen dat het HT mede tot stand is gekomen in samenspraak met de het bedrijfsleven. De klachten gingen vaak over het stroperige besluitvormingsproces en het feit dat de Belastingdienst regelmatig vragen stelde over fiscale gebeurtenissen die zeven of acht jaar eerder gebeurd waren en daarmee in het verre verleden lagen. Het HT heeft zich ten doel gesteld meer te werken in de actualiteit en is functioneel gezien dan ook een oplossing voor dit probleem. Ook de kennisgroepen216 van de Belastingdienst waren de ondernemers vaak een doorn in het oog: ‘Zo van die maken de

dienst uit bij de Belastingdienst, maar wij mogen daar als belastingplichtigen niet mee praten. Wij praten met de inspecteur, maar die mag niets en is in feite ook maar een marionet.’217

215 Interview 28.

216 Kennisgroepen zijn een onderdeel van de Belastingdienst. Zij nemen beslissingen over fiscale zaken op aanvraag van de inspecteur. Zij zijn bedoeld om de gelijke behandeling van ingewikkelde fiscale zaken te waarborgen. R.H., Happé, ‘Vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel en het beleidsmatige handelen van de Belastingdienst. Ontwikkelingen in de periode 1996-2004’, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2 (2005) 38.

77

Daar ontbrak dus de transparantie en gelijkwaardigheid, twee fenomenen die het HT meer centraal wil zetten binnen de relatie tussen overheid en burger.

Vanuit deze problemen is het managementteam van de Belastingdienst in samenwerking met de medewerkers na gaan denken over oplossingen. In diezelfde periode speelde de nasleep van enkele beursschandalen, het in-control zijn werd daarom steeds belangrijker. Onaangename, maar ook aangename verassingen dienden voorkomen te worden, want ook dan kun je geen in-control statement afgeven. Zekerheid ging boven alles. Het HT moest dit bieden door vooraf de hete hangijzers gezamenlijk te beslechten zodat er na de definitieve aangifte geen verassingen meer kwamen. Later werden vanuit de Belastingdienst de begrippen ‘transparantie en vertrouwen’ toegevoegd. Deze onderwerpen werden besproken met enkele ondernemers op hetzelfde moment dat de brief van staatssecretaris Wijn naar de Kamer gestuurd werd. ‘Die [de ondernemers] wisten

niet wat ze hoorden eerlijk gezegd. Ze zaten met die kritiek en ik had toen drie maanden eerder gezegd, geef ons een beetje de ruimte om dat te verwerken. Toen dachten ze van “goh, dat zijn die ambtenaren, daar horen we toch niets meer van.” Ik heb zelden mensen zo verast zien kijken.’218

Volgens Poolen is het HT in de eerste plaats een idee dat voort komt uit de praktijk. Dat wil zeggen, het is een antwoord op de problemen – de regeltjescultuur, het actualiteitsprobleem, de daarbij horende onzekerheid – die de belastingplichtigen waarnamen in de werkwijze van de Belastingdienst. Voor Poolen persoonlijk lag het voor de hand om ondernemers te vragen naar hun ervaring met de dienst. In het verleden had hij zich bezig gehouden met concernfinancieringen. Hij zegt daarover: ‘Toen heb ik geleerd

om met die multinationals om te gaan. Men vond dat toen ook wel een verademing dat we toen hier op het ministerie gewoon gesprekken hadden met bedrijven en dat we gewoon naar een oplossing probeerden te zoeken. Dus niet alleen in problemen denken.’219 Het feit dat er juist op dit moment iemand in het MT van de Belastingdienst zat die het gewend was het gesprek aan te gaan met de ondernemer, is een belangrijke voorwaarde geweest voor het ontstaan van het HT op dit specifieke moment. Een medewerker zegt dan ook over de totstandkoming van het HT: ‘Degene die het HT heeft uitgevonden, is in principe degene die

218 Ibidem.

78

het verschijnsel vertaald heeft naar de praktijk.’220 Het is in dat opzicht niet vreemd dat Theo Poolen intern als uitvinder te boek staat.

Op het moment dat Poolen met het idee HT kwam, speelde voor hem de theoretische kant van het nieuwe beleid nauwelijks een rol. Dit wil echter niet zeggen dat de theoretische achtergrond helemaal afwezig was. Collega’s in het MT haalden hun inspiratie uit het WRR-rapport De toekomst van de Nationale Rechtsstaat.221 Ook inzichten van gedragswetenschappers die werkzaam waren bij de Belastingdienst vonden als snel ingang bij het HT-plan.

Toen de brief van staatssecretaris Wijn in 2005 naar de Kamer ging, werden rapporten zoals die van de WRR, al aangehaald als inspiratiebronnen. Daarmee is echter nog niet gezegd dat er uitgebreid naar gekeken was. Anders dan gebruikelijk binnen de ambtenarij, waren er maar weinig mensen betrokken geweest voordat het als beleid naar de Kamer gestuurd werd. ‘In die zin is dit ook een uniek project geweest, we hebben het met

een heel klein groepje opgezet en zelf opgetild. Normaal gesproken komen er allemaal werkgroepen. Klassiek gezien zouden we een nota hebben geschreven van 15 a 20 pagina’s.’222

Het valt echter te bezien hoe uniek dit is. Uit eerder onderzoek naar de geschiedenis van beleidsveranderingen bij de Belastingdienst is gebleken dat deze organisatie een relatieve korte voorbereidingstijd hanteert bij de invoering van nieuw beleid.223

Eerder in dit hoofdstuk zagen we al dat de brief uit 2004 waarin het HT voor het eerst genoemd werd onderdeel uitmaakte van het dossier Aanpak Vrijplaatsen. Wij vroegen ons toen al af waarom het HT juist hier voor het eerst genoemd werd. Poolen zegt daarover: ‘Anders was het in een aparte brief iets later geïntroduceerd, denk ik’. Het was meer de gelegenheid die zich voordeed en vervolgens is het HT er ‘toch een beetje in

gefietst’224

Zoals we hebben gezien is er vervolgens in het parlement vooral positief gereageerd op het HT, als er al gereageerd werd. De echte lakmoesproef voor Poolen en de zijnen

220 Interview 10.

221 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, De toekomst van de Nationale Rechtsstaat (Den Haag 2002).

222 Interview 28.

223 Conradi, Expirimenteren met managementconcepten: belasting of toegevoegde waarde?.

79

kwam op het moment dat de nieuwe staatssecretaris Jan Kees de Jager overtuigd moest worden: ‘We gingen een beetje gespannen naar hem toe, zo van we hebben nog iets, wat vind

je ervan. We waren wel bang dat ze het niets zouden vinden. Ze hebben er zelf niet veel aan gedaan, in die zin dat ze het niet ontwikkeld hebben, maar ze hebben het niet de nek omgedraaid. De Jager heeft toen ook gezegd “je moet niet alleen met grote ondernemingen aan de gang, maar het ook met kleine ondernemingen proberen”. Dat hadden we zelf ook al bedacht, maar dat heeft hij nog extra benadrukt en gesteund. Het hing dus wel in de lucht.’225

Blijkbaar hing het niet alleen in de lucht bij de Belastingdienst, maar was er sprake van een breed maatschappelijk sentiment. Volgens De Jager was ‘vertrouwen’ een belangrijk uitgangspunt van het kabinet en sloot het nieuwe beleid van de Belastingdienst daar goed bij aan.226

We mogen niet uitsluiten dat een ander kabinet en een ander bewindspersoon minder positief hadden gereageerd op het HT. Dat geeft nog maar eens aan dat beleid niet door individuen wordt gemaakt. Verschillende ontwikkelingen die samenlevingsbreed spelen, komen samen en vormen het uiteindelijke idee. Een idee schopt het vervolgens tot beleid als praktische problemen zich aandienen en dusdanig onbeheersbaar blijken dat de noodzaak tot verandering daar is. Maar ook ideeën moeten op hun beurt ergens op in kunnen haken, in het volgende hoofdstuk kijken we daarom in welke ideeënwereld het HT kon ankeren.

225 Ibidem.

226 Videotoespraak staatssecretaris Jan Kees de Jager ter gelegenheid van een symposium over horizontaal toezicht (Den Bosch januari 2010) te raadplegen via You Tube met de zoekterm: ‘Staatssecretaris De Jager over horizontaal toezicht’.

80