De implementatie van het HT door de ogen van de werknemers

‘Vertrouwen is mensenwerk’ is een vaak gehoorde uitspraak bij de Belastingdienst.74 De Belastingdienst is zich er dan ook terdege van bewust dat horizontaal toezicht alleen kan slagen als de medewerkers achter het idee staan. Dat is nog niet zo maar gebeurd. Het horizontaal toezicht gaat met zijn basisvoorwaarden van vertrouwen, transparantie en begrip recht in tegen de wijze waarop werknemers in het verleden gewend waren te werken. Het vergt een nieuwe manier van omgaan met de burgers en werd door velen dan ook als een grote omslag ervaren: ‘Ja, een revolutie was het.’75 Middels allerhande boekjes, bijeenkomsten en voorlichtingen is inmiddels geprobeerd de medewerkers klaar te stomen voor de nieuwe manier van werken en denken die het horizontaal toezicht van ze verlangt.76

Hoewel de nieuwe manier van werken door de medewerkers inmiddels redelijk breed gedragen wordt, waren de reacties op het voorgenomen beleid in eerste instantie gemengd, om niet te zeggen sceptisch: ‘Eerst was de reactie zo van: “Ja hallo, doe eens ff

normaal joh!” We zijn jaren bezig geweest met vechten, bijna letterlijk vechten. Vooral bij die grote organisaties, bijna met de hakken in het zand. En nou gaan we ineens werken op basis van vertrouwen, wederzijds begrip en transparantie? Waar haal je het vandaan man!77 Die huivering kwam veel voor. Voor de werknemers van de Belastingdienst, die decennia hadden geopereerd op basis van wantrouwen, was het lastig plotsklaps een draai van 180

72 Belastingdienst, Centrum voor kennis en communicatie, Gedragslab. Handleiding voor mensenwerk. Vertrouwen (2009) 35 en 57.

73 Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling, 8.

74 Onder andere: Interviews 2, 7 en 10.

75 Interview 13.

76 Zie bijvoorbeeld het voorlichtingsboek over vertrouwen: Belastingdienst, Gedragslab. Handleiding voor mensenwerk. Vertrouwen.

35

graden te maken: ‘Dus er was altijd heel veel wantrouwen, zo van die belastingplichtige zit

ons te bedonderen, en nu moesten diezelfde mensen ineens arm in arm met de belastingplichtige een probleem gaan oplossen. Dat is wel heel moeilijk als je jarenlang zo gewerkt hebt.’78 Langzamerhand gingen de medewerkers over stag: ‘Ik weet nog goed dat ik

toen zei: ja maar, dat is toch vanuit vertrouwen? Is dat wel wat, past dat bij mij? Ik was er niet zo’n groot fan van, maar heb het toch gedaan want het was belangrijk.’79

Het viel velen in eerste instantie zwaar om het onderwerp serieus te nemen. Ook nadat ze op de hoogte waren gebracht van de uitgangspunten van het HT. Psychologisch onderzoek naar de motieven van ondernemers om al dan niet regels te overtreden had dan wel uitgewezen dat een groot deel van de ondervraagden belasting niet in de eerste plaats betaalt uit angst voor een controle, maar uit zichzelf al een hoge belastingmoraal heeft80, voor medewerkers van de oude stempel was dat geen reden zich gemakkelijk te laten overtuigen: ‘Over het algemeen zijn mensen positief over HT, maar er zijn wel kritische

geluiden. Met name de angst voor het blinde vertrouwen leeft bij sommige mensen. Het kan niet zo zijn dat we alles weg geven, dat we echt blind vertrouwen dat die ondernemer het wel goed doet.’81

Problematisch in dit opzicht is dat elke medewerker van de Belastingdienst wel eens te maken heeft gehad met fraudeurs die het blind vertrouwen van ondernemers in de weg staat. ‘Dus het uitzendbureautje op de hoek moest ook aan een convenant. Want we

vertrouwen iedereen. Als boetefraudecoördinator wist ik dat er enorm veel fraude bij uitzendbureaus plaatsvindt, en niet zo’n beetje ook. Dus dat vertrouwen dat moest ik eerst nog maar eens zien.’82 In het dagelijkse werk komen inspecteurs in aanraking met belastingplichtigen met een minder hoge belastingmoraal. Een klein deel van het klantenpakket van de inspecteur bestaat uit onbetrouwbare belastingplichtigen of intermediairs die keer op keer de grenzen van de wet opzoeken. Logischerwijs verdienen dergelijke belastingplichtigen naar de smaak van de inspecteur zeker geen blind

78 Interview 14.

79 Interview 7.

80 Adriaan Denkers en Sjoerd Goslinga, ‘Motieven voor regelovertreding: een onderzoek onder ondernemers’, Gedrag en Organisatie 1 (2009) 1.

81 Interview 20.

36

vertrouwen. ‘Er is nog wel een hoop oud wantrouwen of mensen die makkelijk terugvallen

naar de houding van het zijn allemaal boeven en die zullen de boel alleen maar bedonderen. Dat is nog lang niet weg.’83 Het enthousiasme voor het nieuwe toezicht was daarnaast ook afhankelijk van de plaats binnen de organisatie; een medewerker die veel te maken heeft met fraudegevallen loopt minder snel warm voor het idee dan een inspecteur die al jarenlang op goede voet staat met de multinational in zijn klantenpakket. Zodoende heerste er aan het begin ook veel onbegrip. Een boetefraudecoördinator kreeg te horen van een collega: ‘Jij raakt je functie kwijt hè? Ik zeg ‘’hoezo?’’ Nou zegt hij: jij gaat over de boetes en

die worden niet meer opgelegd door het horizontaal toezicht, bij vertrouwen ga je niet straffen.’84

Bovenstaand citaat geeft niet alleen weer dat de ervaring die de medewerker had opgedaan ten aanzien van de betrouwbaarheid van ‘zijn’ belastingplichtigen een belangrijke rol speelde bij zijn acceptatie van het nieuwe beleid, maar ook dat er aan het begin veel onduidelijkheid bestond over het horizontaal toezicht. Boetes worden binnen het HT namelijk geenszins uitgesloten. Inmiddels is er voor alle medewerkers in de vorm van de Leidraad HT, een document beschikbaar waarin stapsgewijs uitgelegd wordt aan welke eisen de belastingplichtige moet voldoen om geaccepteerd te worden binnen het HT en hoe deze relatie vervolgens verder vormgegeven dient te worden.85 Voordat deze

Leidraad in november 2010 intern en extern verspreid werd, bestond er echter nog

opvallend veel onduidelijkheid over het nieuwe concept. Velen waren er bang voor dat het oude verticale toezicht helemaal zou verdwijnen. De manier waarop het nieuwe beleid naar voren werd gebracht stuitte sommige medewerkers tegen de borst. ‘Ik ben niet tegen het horizontaal toezicht, maar wel tegen de manier waarop het gepredikt wordt. Daar zijn wel meer mensen ontevreden over. Het horizontaal toezicht is één manier, maar we moeten niet uit het oog verliezen dat we naast het horizontaal toezicht ook nog repressief toezicht hebben. Gewoon de

ouderwetse controle.’86 Daarnaast konden leidinggevenden in sommige gevallen maar

moeilijk uitleggen wat het HT precies inhield: ‘Komt er een teamleider en die had

geschreven: “Jongens geen agenda we kunnen van alles roepen.’’ Ze had een schrijfblok op

83 Interview 14.

84 Interview 12.

85 Belastingdienst, Leidraad horizontaal toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling.

37

haar schoot liggen. Ik denk ze gaat vertellen wat dat HT inhoudt. Nee, dat was om zelf aantekeningen te maken.’87

Hoewel er ook veel medewerkers waren die niet onwelwillend tegenover het idee van HT stonden, bemoeilijkte de onduidelijkheid over de precieze invulling van het concept de volledige acceptatie van de nieuwe werkwijze. Ook de Personeelsmonitor uit 2009 schetst nog dit beeld: ‘Vaak heeft men de indruk dat het interne vertrouwen vanuit het management niet in evenwicht is met het gewenste externe vertrouwen in de belastingplichtige. Gerechtvaardigd vertrouwen is volgens de medewerkers een houding, controle is het werk dat men doet.’88

Opvallend aan het bovenstaande citaat is vooral het onderscheid tussen ‘de houding’ en ‘het werk’ van de medewerker. Een houding van vertrouwen aannemen tegenover de belastingplichtige leken de meeste medewerkers niet moeilijk te vinden en dit deden zij tot op zekere hoogte ook al, ditzelfde ‘vertrouwen’ terug laten keren in het controlewerk was echter een ander verhaal. Van de kant van het management werd daarom concrete informatie en aansturing verwacht, maar dit werd in de optiek van de medewerker niet altijd ontvangen: ‘Er bestaat een duidelijke vraag naar ‘’hoe?’’ Hoe geef je vertrouwen concreet vorm in het contact met burgers en ondernemers. Hoe gaat management sturen op vertrouwen? Hoe verhoudt het werken vanuit vertrouwen zich met prestatiedoelen ten aanzien van correcties en aantallen controles?’.89

Doordat de vele vragen van medewerkers lange tijd onbeantwoord bleven was er onduidelijkheid en ontstonden er verschillende werkwijzen. Iedereen kon min of meer zijn eigen interpretatie geven aan het HT. ‘De rollen zijn niet altijd duidelijk. Noem het een beetje

polderen en rekening houden met elkaars belangen. Maar, we zitten daar toch uiteindelijk om geld op te halen. Daar zit een zekere spanning.’90 Het bleek nog niet gemakkelijk om

invulling te geven aan de nieuwe rol en de onduidelijkheden rondom de implementatie van het HT leidde tot ergernis bij de werknemers. Zij hadden het idee dat er met het HT maar wat geëxperimenteerd werd op verschillende plekken in de dienst: ´Vervolgens zegt de DG:

87 Interview 12.

88 Belastingdienst, B/CKC Advies en Organisatie, Personeelsmonitor 2009. Hoofdlijnen en kwalitatieve Personeelsmonitor (Utrecht juni 2009) 5.

89 Belastingdienst, Personeelsmonitor 2009, 5.

38

‘’Jongens horizontaal toezicht’’. God, denkt die ambtenaar, waar heeft hij ’t over: “Horizontaal toezicht?’’ Die durft niet te vragen wat dat betekent. Belooft vervolgens te handelen volgens het horizontaal toezicht. En zo gaat het dus tot het hier op de eenheid komt.’91

Ook voordat de definitieve versie van de Leidraad in november 2010 het licht zag, waren er al pogingen ondernomen om middels een centraal document duidelijkheid te verschaffen aan de medewerkers. De eerste poging hiertoe was de Handreiking Horizontaal

toezicht in september 2008.92 De Handreiking had in tegenstelling tot de Leidraad nog geen dwingend karakter. Waar de medewerker bij de Leidraad aan de hand werd meegenomen langs de verschillende stappen die het HT-proces kent, was de Handreiking meer een document waarin de achtergrond en visie van het HT geschetst werden. Het document werd dan ook getypeerd als een ‘groeidocument’ waaraan medewerkers konden bijdragen. Dit konden zij ondermeer doen door aan de speciaal met dit doel opgestelde,

Discussiegroep HT hun mening kenbaar te maken over de gang van zaken.93

In de beginjaren van het HT werd er in verschillende fora gediscussieerd over de exacte opzet van het nieuwe beleid. Daarnaast ging Theo Poolen, lid van het Managementteam van de Belastingdienst en een belangrijke inspirator voor het HT, het land door om gesprekken te voeren met verschillende behandelteams om zodoende draagvlak te creëren voor de nieuwe manier van werken. Na twee jaren vond het groeidocument zijn definitieve vorm in de Handreiking HT, versie 2.06. Het werd vervolgens gepresenteerd aan de medewerkers onder het veelzeggende motto: ‘Daar waar willen moeten is, hebben we zorg. Daar waar moeten willen is kunnen we gaan bouwen!’94

Ondanks de twijfels van sommige medewerkers moet het HT doorgezet worden, zo lijkt de boodschap van deze slogan.

We zagen hierboven dat er na de publicatie van de Handreiking nog veel gebouwd moest worden. De keuze om de naam van de Handreiking te wijzigen in Leidraad was gebaseerd op het idee dat daarmee het bindende karakter van het document meer naar voren zou komen. Terugkijkend kunnen we concluderen dat deze beslissing tot doel had de

91 Interview 12.

92 Belastingdienst, Klankbordgroep HT bij MGO/OCK, Handreiking. Horizontaal toezicht bij MGO/OCK. Versie 1.0 (september 2008).

93 Belastingdienst, Handreiking (2008), 3.

39

onduidelijkheden ten tijde van de implementatie weg te nemen. Het was een oplossing voor het gebrek aan één duidelijke lijn en manier van werken. Met de publicatie van de

Leidraad werd duidelijk: Iedereen moet mee, vanaf nu wordt er gewerkt op basis van

vertrouwen, transparantie en begrip.95 De Leidraad was bedoeld voor de medewerkers maar werd al snel integraal ter beschikking gesteld aan de buitenwereld. De eerdere onduidelijkheid, was namelijk niet aan de ‘buitenkant’ voorbij gegaan en ook daar voelbaar geweest.96 De vraag is dan ook: hoe werd tegelijkertijd de relatie met de belastingplichtige opnieuw ingericht?