U I T D E F IN A N C IË L E H U I S H O U D IN G V A N D E O V E R H E ID *) D E V ERH O U D IN G T U SSE N BELEID E N CO N TRO LE ALS FU N C TIES V A N
H E T BESTUUR DER O V ER H EID door J. H. Textor
E én van de meest subtiele relaties, die van degenen, w elke door deze relatie zijn verbonden, dus zeer veel tact vereist, is wel die tussen de bestuursfuncties „beleid” en „controle”.
In de hierna volgende beschouw ingen w ordt een poging gedaan de grenzen tussen beide functies zo scherp mogelijk a f te tekenen en de relatie tussen deze functies zo juist mogelijk te schetsen. H e t bevorderen toch van een juist inzicht zowel in beide bestuursfuncties als in de d a a r tussen bestaan d e verhouding kan, bij een eerlijke poging van hen, die bij deze verhouding betrokken zijn, er toe leiden conflicten te voorkom en.
In het bijzonder is dit wel van belang bij de O verheid, d aar een conflict ongezonde publieke belangstelling tot gevolg kan hebben, zodat, in w eer wil van oprechte bedoelingen, aan de publieke zaak schade w o rd t gedaan. D e directe aanleiding tot het schrijven van deze verhandeling is de op 13 D ecem ber 1950 (Z ie Stbl. K 575) tot stan d gekom en wijziging van de G em eentew et, waarbij een fundam entele verandering is gebracht in de taak en de verantw oordelijkheid van de organen, die met de controle van het financiële beheer der gem eenten zijn belast. Bij de hierna volgende beschouw ingen zal dan ook deze gem eentelijke controle tot u itgangspunt w orden genom en; principieel zullen zij echter ook op de controle bij and ere publiekrechtelijke licham en van toepassing zijn.
Reeds eerder is de vernieuw ing van de taak der gem eentelijke controle het onderw erp van discussie gew eest. P rof. M r D. Simons heeft over de om vang van de controle door de gem eente-accountant in verband m et de bevoegdheid van het gem eentebestuur en toezichthoudende organen op de 16e A ccountantsdag van de V ereniging van gem eenteaccountants een opmerkelijke rede gehouden; sindsdien is daarover in de tijdschriften, welke het terrein van het gemeentelijk financieel beheer bestrijken, het een en an d e r gepubliceerd en is in de kringen van het Instituut voor B estuursw etenschappen dit onderw erp aan de orde gesteld.
Beleid en controle, hoe verhouden zij zich to t elkaar?
Beide zijn zij functies van het bestuur, van de leiding. O p gelijke hoogte, op d eze lfd e trede van de in verticale richting te denken lad d er van ver antw oordelijkheden in een huishouding is er geen controverse tussen beleid en controle, kan die er, functioneel gezien, immers niet zijn. In tegendeel, er is een functionele binding tussen beide.
E en mogelijk conflict in dit opzicht kan wel o n tstaan tussen een h o g e r 1) en een l a g e r 1) bestuursorgaan. Immers dit lagere orgaan heeft ook een beleidsfunctie (en een controlefunctie). D an rijst de klacht: „het (h ogere) contróleorgaan bemoeit zich met het (lagere) beleid” , of ■— aan de and ere kan t •— „het (lag ere) beleidsorgaan v erd raa g t de (hogere) controle n iet”. Z ijn deze klachten gem otiveerd en zo ja, in hoeverre?
*) Sedert geruime tijd zijn geen bijdragen „Uit de financiële huishouding van de overheid" verschenen. Het doet de Redactie genoegen, dat met dit artikel van de heer Textor de rubriek opnieuw tot leven is gebracht. Het ligt in het voornemen, van nu af meer regelmatig bijdragen in deze rubriek te doen verschijnen. Redactie.
*■) Met „hoger" en „lager” wordt uiteraard niet bedoeld een waarde-oordeel uit te spreken, doch alleen een gradatie in de schematisch in verticale richting te denken trappen van verantwoordelijkheid aangeduid.
Om deze vragen te kunnen beantw oorden dienen wij in de eerste plaats te trach ten de begrippen, die in de beschouw ingen daarom trent w orden gebezigd, zo zuiver mogelijk te om schrijven.
D a t in een huishouding, w elke enigerm ate tot ontw ikkeling is gekomen, een differentiatie zal o n tstaan tussen leidende en uitvoerende arbeid, behoeft uiteraard geen n ad e re toelichting. Bij de onderscheiding tussen leidende en uitvoerende arbeid valt het accent in het bijzonder op de acties als zodanig; indien wij echter meer de n ad ru k leggen op de ver antw oordelijkheid voor deze acties, -— en daarom is het ons thans te doen <—> dan p refereren wij, alth an s voor deze beschouw ing, het gebruik van de term en „b e stu u r” en „beheer”. O p de lad d er der veran tw o o rd e lijkheden treffen wij nu op elke trede, behalve op de hoogste en de laagste, in hetzelfd e orgaan zow el het bestuurs- als het beheerskarakter aan. E r is bestuur, indien wij van dit orgaan uit n aa r beneden, er is beheer, indien wij van dit orgaan uit n aa r boven kijken. Immers, elke in opdracht ver richte uitvoering betekent beheer, nl. beheer van economische goederen; natu u rk rach t, grond, kapitaal en arbeidskracht. E n wel: „verantw oorde lijk” beheer; op elke trede is er verantw oordelijkheid ten opzichte van h e t bestuur op hogere treden.
O p elke tred e is er dus „beheer” , behalve op de hoogste. O p elke tred e is er ook „b e stu u r” , behalve op de laagste.
O p elke trede, behalve de hoogste en de laagste, w orden bestuur en beheer door hetzelfde orgaan uitgeoefend.
, D e verantw oordelijkheidsladder ziet er dus b.v. als volgt uit: B estuur / (B eheer == (B estuur / ( B eheer <= ( B estuur / Beheer.
O o k hoog op de lad d er is er, behalve „bestu u r”, „beheer” , nl. uitvoe ring onder verantw oordelijkheid aan het zgn. „m aatschappelijk v erkeer” , d a t w eer —■ afhankelijk van ieders levensbeschouw ing — al of niet ge dacht w ordt bestuurd te w orden door een hogere macht.
D it m aatschappelijk verkeer (daarbij de menselijke economische sam en leving in h aar totaliteit beschouw end) is ten opzichte van de door dit ver keer gevorm de organen als het w a re als een bestuur van hogere orde te beschouw en.
H oe verder men langs de lad d er daalt, des te enger w o rd t de kw ali tatieve om vang van het bestuur en eveneens die van het beheer. O p de laag st denkbare trede is het bestu u r tot nihil gereduceerd; het beheer heeft d aa r alleen nog m aar de eigen arbeidskracht tot object.
O n d e r het begrip „beheer” verstaan wij dus: het in opdracht, dus onder verantw oordelijkheid, huishouden m et „econom ische” goederen (of dit het bew aren dan wel het technisch verbruiken van deze goederen betreft, doet niet ter zak e). O fschoon een nad ere uitw eiding over dit begrip in het algem een nuttig is, kan zij voor het door ons gestelde doel achterw ege blijven.
W e l is een n ad e re beschouw ing van het begrip „bestuur" van belang. O n d e r dit begrip verstaan wij — alth an s bij de m eest ontw ikkelde vorm d aarv an ■—> een aantal com plem entaire acties (kw aliteiten) en wel de navolgende:
a) het nem en van initiatief:
b) het op grond van dit initiatief voorbereiden van beslissingen: c) het nem en van beslissingen (h e t kiezen uit altern atiev en ):
d) het op grond van deze beslissingen geven van bevelen aan het beheer (in actie brengen van de uitvoering):
e) het controleren of de uitvoering volgens de bevelen verloopt of ver lopen is (controle van de verantw oording van het beh eer).
N u behoeven, zoals bekend is, deze acties niet alle door één persoon of één college van personen te w orden uitgeoefend. In een zeker o n t w ikkelingsstadium van de huishouding w orden de onder b, d e. n e ge noem de acties afgestoten n aa r bijzondere specialistische organen, w elke organ en dus een staffunctie van het bestuur gaan vervullen. Bij die over heidsorganen, w aarv an de bestuurders politieke figuren zijn, w elke soms vrij kort de desbetreffende bestuursplaatsen bezetten, is deze differentiatie van een deel van de bestu u rstaak en de incorporatie d aarv an in speciale am btelijke stafo rg an en van veel belang. O p deze wijze w o rd t toch de zo noodzakelijke continuiteit in de leiding voor zoveel mogelijk bestendigd.
D e onder a en c genoem de acties zijn echter niet o v erd raag b aar zonder aan het bestuur zijn wezenlijke kw aliteiten te ontnem en. Zij vorm en het k ernpunt van de bestuursacties; veelal duidt men ze aan m et de term „beleid” of ook wel — d aar de term en „bestuur" en „beleid” dikwijls dooreen w orden gebruikt — „beleid in enge zin”.
H e t is dit beleid in enge zin, dus het stellen van en het kiezen uit alter natieven, zowel w at doeleinden als m iddelen aa n g aat, w aarover het hier in het bijzonder gaat.
D at in het bijzonder de contróle-actie op het beheer, het lagere bestu u r dus, althans w a t het financieel en economisch aspect betreft, in de m eeste gevallen to t een differentiatie en incorporatie in een afzonderlijk o rgaan heeft geleid, behoeft hier geen n ader betoog.
Bij de gem eenten is dit o rg aan de gem eente-accountant, die hetzij am btenaar is, hetzij buiten het ambtelijk verband staat. S inds 13 D ecem ber 1950 moet hij als zodanig door de gem eenteraad w orden aangew ezen onder goedkeuring door G edeputeerde S taten.
A fgezien van zijn adviestaak en de controle van de rekeningen van gem eentelijke takken van dienst, behelsde zijn taak, vóór de laatste wijziging der G em eentew et, veelal de controle van de rekening van de gem eente-ontvanger, dus van de verantw oording van het financiële be heer van deze am btenaar ten behoeve van het D agelijks B estuur der gem eente (B. Ö W . ). T h a n s is deze taak uitgebreid als volgt: C ontrole van de rekening als v erantw oordingsstuk van het financiële beheer van B. & W . ten behoeve van het A lgem een B estuur der gem eente (d e R a a d ).
N u kunnen dus de in de aanvang genoem de klachten rijzen: „D e con trole (nam ens het h o g e r e 2) o rg aan ) bemoeit zich met het beleid (van het la g e r e 2) o rg a a n ), of „het beleidsorgaan v erd raa g t de controle n ie t”. H e t is aa n sto n d s nodig hier enkele zaken recht te zetten. U itera ard heeft de controleur zich nim m er met het beleid te „bem oeien” . D it is in h et algem een zijn taak niet. D e taak van de accountant als controleur is er voor te zorgen, d a t achteraf de financiële g e v o lg e n 3) van dit beleid
op juiste w ijze in d e financiële verantw oording (gem eenterekening) of, als dit om formele redenen ■— b.v. om dat het officiële model van de rekening aan bepaalde w ettelijke voorschriften is gebonden — niet mo gelijk is of om and ere redenen niet geschied is, in zijn verslag tot uit drukking w orden gebracht. D it laatste moet op zodanige wijze plaats vinden, d at zijn oordeel om trent het al dan niet juist verantw oorden van deze gevolgen aan zijn opdrachtgever (het hogere orgaan, hier de ge m eenteraad) op duidelijke wijze onder ogen komt. D a t dit — indirect — wellicht van invloed kan zijn op volgende beleidsbeslissingen, is niet onmogelijk. D e accountant toont namelijk een bepaald beleid door getal lengroepering aan. H e t hogere b estuursorgaan zal zich op deze w ijze een beeld kunnen vorm en om trent het antw oord op de vraag, in hoeverre het beleid van het lagere org aan al of niet p ast in het k ad e r van zijn eigen beleid.
D e klacht van de zijde van het controle-orgaan: ,,H et beleid v erd raa g t de controle n iet” kan dan ook, tenzij dit o rg aan zich inderd aad met het beleid „bem oeit” , in w ezen op niets anders neerkom en dan op het feit, d a t de gecontroleerde instantie zich op de een of andere wijze en in meer of m indere m ate tegen de hiervoor genoem de verslaggeving zou w illen verzetten. D it zou echter niet juist zijn, d aa r deze verslaggeving op zich zelf geen „bem oeienis” met het beleid impliceert.
N u dient een ding wel in het oog te w orden gehouden. D e controle op het beheer, uitgeoefend door de (gem eente-) accountant, heeft, zoals reed s w erd opgem erkt, slechts betrekking op een bepaald aspect d aarv an en wel het financieel-econom isch aspect. H e t g a a t dan om de juiste v er antw oording van het al dan niet rechtm atige en doelm atige van het finan cieel-economisch beheer.
H e t bestuursorgaan echter neem t beleidsbeslissingen op grond van verschillende m otieven, die, bij de overheid, sociale m otieven zullen zijn (b.v. van verkeers-technische, culturele, hygiënische aard, etc.). Hierbij w o rd t overw ogen zowel hetgeen sociaal gew enst als hetgeen economisch mogelijk is. O p dit terrein heeft de accountant geen oordeel te vellen; d aarvoor is hij niet aangew ezen en te dien aanzien is hij <—■ alth an s in zijn functie — niet deskundig.
O p grond van een genom en beslissing zal nu een taakuitvoering plaats vinden door aan het bestuur ondergeschikte beheers-organen (die zelf w eer een beperkt beleid v o eren ), w elke geacht w orden speciaal m et de techniek der uitvoering op de hoogte te zijn. V o o r zover de uitvoerings w ijze niet door het hogere bestu u r is bepaald, zal deze dus door de hier bedoelde lagere organ en w orden vastgesteld, hetgeen w eer beleid bete kent. V a a k — doch niet altijd .— zal de keuze van de uitvoeringsw ijze sterk afhankelijk zijn van het oorspronkelijke beleidsm otief.
W a t nu deze keuze en de techniek d er uitvoering b etre ft heeft de accountant evenmin een taak; immers ook hier is hij — als zodanig —- niet deskundig.
Slechts indien duidelijk zou blijken, d at de keuze van de uitvoerings wijze op g rond van onzuivere m otieven to t stan d zou zijn gekom en en dus feitelijk een onrechtm atige handeling zou hebben p laats gevonden, heeft hij de plicht d aarop te wijzen. 4 )
O verigens heeft de accountant, indien bij een eenm aal vastgestelde uitvoeringsw ijze ■— hetzij al of niet opzettelijk — m et de opoffering van economische, dus schaarse goederen niet zo zuinig m ogelijk is om gegaan,
4) Te denken valt aan opzettelijke verspilling, opzettelijke bevoordeling van be paalde personen, etc.
hiervan in zijn verslag melding te maken, voor zover dit niet uit de financiële verantw oording zelve blijkt. Immers, de financiële verantw oor ding moet een juist beeld geven van de kosten d er uitvoering en van de overige gebrachte financiële offers, welke niet als kosten doch als ver liezen zijn te beschouw en (d e „financiële gevolgen" van de uitvoering d u s ).
Hij heeft dus, n aa st de verslaggeving inzake de al of niet juiste ver antw oording van de financiële gevolgen van het beleid en inzake het inachtnem en van de formele rechtm atigheid, slechts na te gaan, of, indien een beleidsbeslissing op grond van welk motief dan ook is genom en en de uitvoeringsw ijze redelijk is vastgesteld, de uitvoering met niet meer dan de noodzakelijke opoffering van economische goederen heeft plaats gevonden. H et voor de kostenbeoordeling tot grondslag nem en van een andere, goedkopere, wijze van uitvoering, zal echter reeds dan m oeten w orden nagelaten, indien bij deze uitvoeringsw ijze slechts een der be leidsm otieven, die bij de beslissing van invloed w aren, zou w orden aa n g etast of niet tot gelding gebracht zou kunnen w orden. D a a r de accoun ta n t alleen de financieel-econom ische doelm atigheid heeft te beoordelen, praevaleren voor hem altijd de and ere niet financiële beleids-m otieven, wijl hij deze uit hoofde van zijn functie zonder meer heeft te a a n v aar den. 5)
In dit verband stem m en wij volkomen in m et hetgeen in de M em orie van A ntw oord inzake de W e t van 13 Dec. 1950 is geschreven:
„ D a a rn a a st heeft hij (d e deskundige) tot ta a k de rekening te onder zoeken. W a t dit laatste betreft, zij er op gew ezen, d at art. V van het w etsontw erp niet verder gaat dan het voorschrijven van een verslag van een onderzoek n a a r de deugdelijkheid of met andere w oorden n a a r de juistheid der rekening als financieel verantw oordingsstuk.
„In zijn verslag zal de deskundige dan ook niet hebben te tred en op het gebied van het zuiver gemeentelijk beleid zoals dit door burgem eester en w ethouders w o rd t gevoerd en w aarvoor zij tegenover de ra ad de v er antw oordelijkheid d ra g en ."
V eel zal in de praktijk natuurlijk afhan g en van de uitvoerigheid van de om schrijving van het desbetreffende beleidsbesluit, van de wijze, w a a r op het besluit tot stan d is gekomen en van het gew oonterecht (h e t „pre cedent” ). E chter zijn hier ook grenzen. P rof. M r D. Simons m erkte in zijn in de aanvang genoemd prae-advies op: „Slechts w anneer dit •—• zuiver gem eentelijk •— beleid duidelijk mocht zijn ingegeven door onzui vere motieven, w aard o o r de beperkte geldm iddelen der gem eente v e r keerd zouden w orden aangew end, is het zijn plicht hierop in zijn ra p p o r ten te wijzen. H e t gem eentebestuur heeft dan eigenlijk niet rechtm atig g ehandeld.”
H e t voorgaande voert ons dus to t de conclusie, d at de gem eente- accountant met betrekking tot de controle van de gem eenterekening het navolgende heeft te verrichten:
a. na te gaan of de financiële gevolgen van het bestuursbeleid en het beheer op al dan niet juiste wijze zijn verantw oord;
b. na te gaan of de financiële gevolgen van het bestuursbeleid en het beheer al dan niet in overeenstem m ing zijn met datgene, d a t als re ch t m atig moet w orden aangem erkt;
c. n a te gaan of het beheer al dan niet met niet m eer dan de noodzakelijke opoffering van economische goederen heeft plaatsgevonden.
ingesteld, tenzij zou blijken, d a t dit beleid duidelijk m ocht zijn ingegeven door onzuivere motieven, w aard o o r de economische goederen der ge m eente verkeerd zouden w orden aangew end, hetgeen feitelijk als een beoordeling zoals bedoeld sub. b. is te beschouw en.
H oe is nu de relatie tussen „beleid" op een hoger niveau en „controle” op een lager en hoe de relatie tussen „beleid" en „controle” op gelijk niveau, dus op dezelfde tred e van de lad d er van verantw oordelijkheden?
D e relatie tussen „controle” op lager en „beleid” op hoger niveau is de public-accountant niet onbekend. D e public-accountant, die een ja a r rekening van een N .V . ondertekent, richt zich, w at zijn taakuitoefening in verband m et zijn verantw oordelijkheid b etreft, niet n a a r het beleid van de algem ene vergadering van aandeelhouders zonder meer, m aar, als het w are over het hoofd der vergadering heen, n aa r de beheersver- w achtingen van „het m aatschappelijk v erk eer” (h e t hogere „b e stu u r” dus, d at aan de N .V . het beheer over een deel der m aatschappelijke goederen heeft toev ertro u w d ). D e externe controle w o rd t dus als het w are tot het hoogste niveau opgetrokken.
G eldt dit nu ook voor de gem eente-accountant? H e eft deze bij h et uitbrengen van zijn ra p p o rt aan de gem eenteraad er tevens aan te denken, d a t dit ra p p o rt —■ gepubliceerd — feitelijk aan de burgerm aatschappij, die de ra a d benoemde, gelden toevertrouw de enz., w o rd t uitgebracht? P rof. Simons m eent van wel. N a a r onze mening moet hierbij echter in het oog w o rd en gehouden, d at deze m aatschappij reeds bij de w et -— a lth an s ten opzichte van de lagere publiekrechtelijke licham en -— hogere financiële contróleorganen in het leven heeft geroepen. Z o moet de gem eentebegro ting, w aarbij het financiële beleid der gem eente w o rd t uitgestippeld, door G edeputeerde S taten w orden goedgekeurd. V o o rts g aa t dit College de rechtm atigheid van het financiële beheer na, alvorens de gem eentereke- ning v ast te stellen. V e rd e r hebben hogere toezichtsorganen het recht om besluiten van lagere organen bij de K roon ter vernietiging voor te dragen, indien deze besluiten geacht kunnen w orden in strijd te zijn met het algem een belang. D eze toestand is dus an d ers dan bij de p riv aa t rechtelijke licham en, w aarbij, n aa st de public-accountant, geen hogere in stantie als zodanig het financieel-econom isch beleid beoordeelt. D e gem eente-accountant zal dus bij de sam enstelling van zijn ra p p o rten aan de kennisnem ing d aarv an door G edeputeerde S taten indachtig m oeten zijn en zich o.i. in het algem een bij de opvattingen van dit hogere to e- zichtsorgaan hebben neer te leggen.
A lleen in het h aa st ondenkbare geval, d a t een gem eentelijk besluit op grond van onzuivere m otieven to t stan d zou zijn gekom en, en het toezichthoudend o rgaan op grond van dezelfde of overeenkom stige mo tieven dit besluit zonder meer zou hebben aan v aard , zou de accountant zich o.i. daarbij niet m ogen neerleggen.
D e relatie tussen beleid en controle op gelijk niveau is, zoals wij reeds in de aa nvang hebben betoogd, een zeer hechte. Beide toch zijn functies van h et bestuur op hetzelfde niveau, of an ders gezegd, controle is een staffunctie van het bestuur op dit niveau. In „functioneel” opzicht kan er dus geen conflict zijn. H e t contróleorgaan — de gem eente-accountant — heeft daarom het recht van het d esbetreffende beleidsorgaan — de gem eenteraad -—> alle mogelijke steun te verw achten.
E chter, indien ook hier het beleidsorgaan zou gaan beslissen op grond van onzuivere m otieven, zouden hier, in „o rganisch” opzicht dus, moei lijkheden rijzen. O o k d an zal de accountant zich daarbij niet kunnen neer leggen.
H e t g a a t echter niet aan, zoals P rof. Simons o.i. terecht opm erkt, dat hij overigens in zijn aan de ra ad uit te brengen rap p o rten adviezen om tre n t het te voeren beleid zou verw erken. Im m ers (zo verk laart Prof. S ): „B urgem eester en W e th o u d e rs en niet de accountant hebben to t taak behoorlijk voor te bereiden al hetgeen in de ra a d ter overw eging en be slissing moet w orden gebracht (a rt. 209, letter s, der G e m een tew et)”.
W ij m enen deze beschouw ing niet te m ogen besluiten zonder nog op ee n bijzondere kw estie de aan d ach t te hebben gevestigd. M et de nieuwe regeling in de G em eentew et is nog eens het accent gelegd op de figuur, d a t een bepaald persoon, welke am btenaar van de gem eente kan zijn, en niet een zelfsta n d ig college, met de financiële controle w o rd t belast. Bij de controle van de rijksfinanciën ten behoeve van de volksvertegenw oor diging is nl. an d ers gehandeld: d aa r toch is deze taak aan de A lgem ene R ekenkam er als afzonderlijk Staatscollege, bestaan d e uit een voorzitter en tw ee leden, bijgestaan door een secretaris met zijn am btenaren, opged ra gen.
M èt de aanw ijzing bij de gem eenten van een deskundige die, zoals gezegd, in de m eeste gevallen een gem eente-am btenaar zal zijn, is voort gegaan op de w eg, die reeds in 1931 is ingeslagen, toen ten aanzien van de rekeningen van afzonderlijke takken van dienst een deugdelijkverkla- ring der cijfers door een deskundige, die eveneens am btenaar kon zijn (m its buiten de desbetreffende tak van dienst staan d e ) w erd vereist. 6)
D oor de nieuw voorgeschreven controle van de centrale gem eente- rekening ten behoeve van de ra a d komt de deskundige — am btenaar — nu m eer direct tegenover het financiële beheer van het College van b u r gem eester en w ethouders in zijn volle om vang te staan.
6) Ook bij de provincie Noordholland is op deze weg voortgegaan. In 1950 is door de Provinciale Staten een besluit genomen tot vaststelling van een verordening betref fende de controle op het financieel beheer der provincie, waarvan wij hier enkele ar tikelen geheel of gedeeltelijk overnemen:
Artikel 1.
De controle op het financiële beheer der provincie, waaronder begrepen de con trole op het financiële en economische beheer der provinciale takken van dienst, wordt opgedragen aan de Provinciale Accountantsdienst.
Hiervan is uitgezonderd de controle op het financiële en economische beheer van die takken van dienst, welke bij afzonderlijk besluit van de Staten daartoe zijn of worden aangewezen.
Onder de in het eerste lid bedoelde controle is begrepen de beoordeling van de doel matigheid en de zuinigheid van het beheer.
Artikel 2.
De Accountantsdienst vormt een afzonderlijke tak van dienst met aan het hoofd een Directeur.
Deze wordt naar aanleiding van een door Gedeputeerde Staten op te maken aanbe veling van twee personen benoemd en ontslagen door de Staten. Hij kan door Gede puteerde Staten worden geschorst, met dien verstande, dat hun besluit in de eerstvolgende vergadering van de Staten ter bekrachtiging zal worden voorgelegd.
De . . . enz. . . .
Artikel 3.
Met betrekking tot de takken van dienst, ten aanzien waarvan artikel 116 der Pro vinciale W et is toegepast, maakt de controle deel uit van het onderzoek naar de deug delijkheid van de cijfers der rekening, bedoeld in het eerste lid van artikel 125 der genoemde wet.
Artikel 4.
Van de in de artikelen 1 en 3 bedoelde controle wordt jaarlijks aan de Provinciale Staten schriftelijk verslag uitgebracht. De Provinciale Accountantsdienst zendt daartoe het verslag aan Gedeputeerde Staten in, die het doorzenden aan de Provinciale Staten.
H ieraan zitten m oeilijkheden vast, die eerst langzam erhand zullen ver dwijnen.
In de eerste p laats is er deze moeilijkheid, d at de controleur, die vroe ger de rekening van de ontvanger ten behoeve van burgem eester en w et houders controleerde (in tern e controle), nu h et financiële beheer van d it C ollege ze lf onder de loupe heeft te nem en (externe controle).
U itera ard is dit een zodanig fundam entele verandering, d a t m en d aar aan zeker zal m oeten w ennen.
In de tw eede plaats is er de moeilijkheid, d a t een college in het alge meen m eer onw ennig zal staan tegenover controle door een persoon dan tegenover controle door een an d e r college.
H e t bovenstaande w ordt, in de derde plaats, nog gecom pliceerd door de om standigheid, d a t veelal d eze lfd e gemeentelijke accountant n aa st d e externe controle toch ook contrôle zal blijven verrichten ten behoeve v an het college zelf, dus als interne controle, en het met zijn adviezen zal bijstaan.
E venals de am btelijke controleurs zullen dus ook de C olleges van b u r gem eester en w ethouders tussen de beide functies, de interne en de externe controlefunctie, onderscheid m oeten m aken. V o o r niet vakkun- digen is dit onderscheid echter niet aansto n d s duidelijk.
A anvankelijk zullen daarom -— volkomen te goeder trouw — m enings verschillen n a a r voren kunnen komen. D it is echter niet erg, mits partijen met w aardering voor elkanders stan d p u n t en begrip voor elkanders moei lijkheden in onderling overleg tot een oplossing trac h ten te geraken.
D e controleur vergete daarbij niet, d at het toch niet verw onderlijk is, d a t een college met enige schrik afw ach t w a t het nieuw e instituut der financiële rechtspraak zal uitw erken en w a t wel de inhoud van de aan de ra a d gerichte ra p p o rten zal zijn. W a n t, zoals wij in de aanvang schre ven: D e zaken van de O verheid w orden niet gediend door ongezonde publieke belangstelling. H e t zal goed zijn, indien de controleur zich hier van bew ust is en zich denkt in de positie van het college en — om gekeerd -— indien het college zich denkt in de positie van de controleur. D eze laatste zal steeds, m aar zeker in de aanvang, m et tact en om zichtigheid m oeten handelen, vooral veel geduld m oeten oefenen en zich nauw gezet m oeten bepalen tot zijn eigenlijke taak.
K eulen en A ken zijn niet in één dag gebouw d —- m aar wel verw oest — en de opvattingen om trent de w a ard e van het accountantsverslag, zoals deze in het particuliere bedrijfsleven bestaan, zijn nog lang geen gem een goed in overheidskringen. M a a r aan de and ere k an t dient het ook niet zo te zijn, d a t de controleur de kans op m eningsverschillen verm ijdt, indien deze er juist toe zouden kunnen bijdragen de inzichten in de loop van zaken te verhelderen.
C onflicten moet men uiteraard niet zoeken. E r kunnen zich echter zodanige om standigheden voordoen, d a t men beter het gevaar van het o n tstaan van een conflict kan trotseren dan het uit de w eg te gaan. D an schrom e de controleur niet eventueel de uiterste consequenties te aa n v aarden, indien het g aa t om zaken, die hij voor zijn gew eten niet kan verantw oorden. A ls dienaar van de publieke zaak heeft hij de belangen d aarv an te stellen boven zijn eigen belang. D it is de consequentie van de aanvaarding van zijn am bt.
M oge deze poging om de relatie tussen beleid en controle zo zuiver mogelijk te schetsen ertoe leiden, dat, bij redelijke en oprechte plichts- opvattingen aan beide zijden, conflicten zoveel mogelijk w orden voor komen.
