•BBS BIBLIOTHEEK KITLV

BIBLIOTHEEK KITLV

0093 0493

ZIJN NAAR DE GRONDWET ONZE KOLONIEN DEELEN DES RIJKS?

A C A D E M I S C H P R O E F S C H U I F T,

D O O l l

C. TH, VAN

D

— « ^ — - * • > —

L E I D E N ,

S. C. VAN D O E S B U R G H . 1879.

ZIJN NAAR DE GRONDWET ONZE KOLONIËN DEELEN DES RIJKS?

ZIJN NAAR DE GRONDWET

ONZE KOLONIËN DEELEN DES RIJKS?

A C A D E M I S C H P R O E F S C H R I F T ,

TER VERKRIJGING TAN DEN GRAAD TAN

D O C T O R IN DE R E C H T S W E T E N S C H A P AAN DE RIJKSUNIVERSITEIT TE LEIDEN,

OP GEZAG VAN DEN RECTOR MAGNIFICUS

D\ H. KERN,

Hoogleeraar in de Faculteit der Letteren en Wijsbegeerte.

VOOB DE FACULTEIT TE VERDEDIGEN

op Saturdag 20 September 1879, des namiddags te 1 ure,

DOOR

C O N R A D T H E O D O R E V A N D E V E N T E R ,

GEBOREN TE DORDRECHT.

L E I D E N ,

S. C. V A N D O E S B U R G H . 1879. .

f I.N0I8CH

tt

'i.

I N L E I D I N G .

De vraag, welker beantwoording ik mij ten doel stel, luidt: beschouwt onze Nederlandsche grondwet de ko- loniën, al dan niet als deelen des rijks? Het onderzoek, waartoe die vraag aanleiding geeft, zal van zuiver ju- ridischen, geenszins van politieken aard zijn. Mijn eenige wensch is om langs den weg der studie tot een on- partijdige verklaring van enkele artikelen onzer grondwet te geraken. Of deze verklaring vruchtbaar zal blijken te zijn tot het maken van praktische gevolgtrekkingen, betwijfel ik; doch mij dunkt het onderzoek, dat er toe leiden moet de grondwet naar waarheid te leeren kennen, reeds voldoende gerechtvaardigd. Mocht, in het ergste geval, als resultaat blijken, dat de grondwet fouten of leemten bevat, welnu, heeft de kritiek met daarop te wijzen, niet beter aan haar roeping beantwoord, dan met het opbouwen van een systeem, waar inderdaad geen systeem te ontdekken valt? Dringt zij in het eerste geval niet tot verbetering, in het laatste tot bestendi- o-ino- van een onvoldoenden toestand?

Bij dit streven naar onbevooroordeelde kritiek hangt

alles af van de regelen van uitlegging, die men zich stelt. Moet men zich wachten voor „miskenning van het

„geschreven staatsrecht, ter wille van de praktische po- l i t i e k , " niet minder ook „voor zijn te absolute toe- passing." ') Men moet niet vergeten, dat een grondwet is een wet van beginselen, dat de woorden, die zich aan ons oog vertoonen, slechts zijn de dragers der ge- dachten en dat het hier er bovenal op aan komt die gedachten — de beginselen, naar welke het staatsgebouw is opgetrokken — te leeren kennen. Geen moeite moet ons te veel zijn om de waarheid op te sporen. Zijn de woorden van een voorschrift duister of onverstaanbaar, wij moeten trachten of mogelijk van elders de kennis te verkrijgen is, die hen duidelijk en begrijpelijk kan maken.

Daartoe nu is de wordingsgeschiedenis der grond- wet een uitstekend hulpmiddel. Uit haar is het, dat wij na moeten gaan, welke de wil, de gedachte der samen- stellers geweest is. Stemt deze overeen met de taalkun- dige beteekenis der woorden, des te beter; doch is dit niet het geval, wij moeten ons onderwerpen aan de gedachte, die de grondwetgever met die woorden heeft willen uitdrukken. Dat men bij dat onderzoek hoogst voorzichtig moet zijn, spreekt van zelf. Die gedachte moet men voor de ware houden, welke men beschouwen kan, als het resultaat van het gemeen overleg van alle wetgevende factoren, en tevens kan geen gedachte als verbindend worden aangemerkt, die niet in een geschreven

!) .Ihr. Mr. J. de Bosch Kemper. Handleiding tot de keunis van het Nederl. Staatsrecht en Staatsbestuur 1863, III blz. 5.

3

voorschrift haar uiting vindt. Wat heeft de grondwet- gever bedoeld, is de eerste vraag; heeft hij van die bedoeling blijk gegeven? de tweede. Geraakt het onder- zoek tot de beantwoording der eerste en blijkt de tweede tevens bevestiging te verdienen, dan is men ook ge- bonden , en of de uitslag bevalt of mishaagt, men moet gehoorzamen. >)

Dat bij een zoo omvangrijk onderzoek, hetwelk met allerhande invloeden rekening moet houden, de kans om te falen groot is, wie zal het betwijfelen? Doch men doet verkeerd , uit vrees daarvoor zich bij de eenvoudiger methode van uitlegging langs taalkundigen weg neder te leggen. Want de omslachtige wijze, waarop onder den constitutioneelen regeeringsvorm de wetten en inzon- derheid een grondwet tot stand komen, brengt een om- slachtige wijze van uitlegging van zelf mede. Zeer terecht zegt von Mohl : 2) ,/Die im constitutionellen Staate be-

istehende Art der Gezetzesabfassung ist nun einmal weit- läufig und vielfach verschlungen ; es sind dabei so man- cherlei Wechselfälle und Verhältnisse möglich, dass

wnothwendig auch die Rechtswissenschaft die Polgen n davon empfinden muss."

Vooral voor onze grondwet moet dit woord van toe- passing zijn. Daar zijn allerlei bronnen, uit allerlei richtin- gen ontstaan is, moeten wij met al wat tot haar tegen- woordig wezen bijdroeg rekening houden. Dan alleen

l) Vgl. over deze regelen van uitlegging : R. von Mohl Monographien I , blz. 96 en vlg.

-) T. z. p. blz. 142.

kunnen wij geraken tot een juiste verklaring van haar woorden, niet uitsluitend naar de regelen der gram- matika, maar naar de gedachten, de beginselen, die zij vertegenwoordigen. En zou een poging daartoe ons te veel mogen zijn?

De grondwetsartikelen, die bij het onderzoek, in de volgende bladzijden vervat, voornamelijk in aanmerking zullen komen, zijn het Ie en het in nauw verband daarmede staande 118e. Om de geschiedenis van hun ontstaan te leeren kennen, werpt het eerste hoofdstuk een blik op de gebeurtenissen vóór 1848. Het tweede toont aan, hoe men bij de herziening tot de tegenwoor- dige artikelen kwam en welke verklaring er dien ten gevolge m. i. aangegeven moet worden. Het derde wijst er met enkele voorbeelden op, hoe de parlementaire praktijk nâ 1848 de beide artikelen opvatte, terwijl in een besluit, de slotsom mijner beschouwingen zal wor- den samengevat.

HOOFDSTUK I.

Vóór 1848,

De staatsregeling van 1798 zou, indien zij haar voorbeeld, de Fransche constitutie van 1795 , had willen volgen, de koloniën tot deelen der republiek hebben moeten verklaren en ze, evenals de republiek-zelve, in departementen moeten verdeelen. Haar model toch ver- klaarde in art. 6 de koloniën tot „parties intégrantes de la république" en paste in art. 7 , wat de verdeeling des grondgebieds aangaat, dit beginsel toe. ') Echter was ten onzent de natuur sterker dan de leer. Wel verre van de overzeesche bezittingen tot deelen der republiek te verklaren, bepaalde de staatsregeling in art. 2 3 1 , dat, ofschoon de Compagnie feitelijk was op- geheven , in den bestaanden toestand voorloopig geen verandering zou komen. Meer nog, in art. 249 werd bepaald, dat de Bataafsche Republiek zelve „voorals- nog" het monopolie der Compagnie zou uitoefenen en de daartoe in het leven geroepen ;/Raad der Aziatische bezittingen en etablissementen" zich te houden zou heb-

]) Mr. J. R. Thorbecke, Aanteekening op de Grondwet. 1841, blz. 9.

ben aan de regelen, in het laatst aan de Compagnie verleende octrooi, gesteld.1)

De Staatsregelingen van 1801 en 1805 en de grond- wet van 1814 2) spraken van het grondgebied „in Euro- pa" ; een uitdrukking, die te kennen geeft het bestaan van grondgebied b u i t e n Europa , doch in het midden laat op welke wijze het een met het ander samenhangt,

De grondwet van 1815 vertoont in art. 1 een andere redactie. „Het Koningrijk der Nederlanden," zoo ver- klaart zij, „bestaat uit de volgende Provinciën" enz. De geografische beschrijving van het grondgebied rept niet van de koloniën. Niettemin erkent de grondwet het be- staan van de overzeesche bezittingen o. a. in de artt.

58 en 60. Maar over haar karakter, over haar verhou- ding tot het moederland laat zij zich niet uit. Allerminst gedoogt de stellige redactie van art, 1 de beschouwing, welke de koloniën tot een deel des rijks maakt. Te minder omdat, waar de grondwet van 1815 over het moederland in verband met de koloniën spreekt, zij (vgl. artt. 8 en 58) hen door het woordje of tegen elkander over stelt.

Intusschen is deze opvatting niet altijd gehuldigd. In 1825 toen de Regeering gaarne de toestemming der Staten-Generaal tot het sluiten eener leening ten be- hoeve der koloniën wilde erlangen , werd door haar ver- klaard : „Bij de grondwet is het uitsluitend opperbewind

„over deze buitenlandsche bezittingen aan den Koning

„overgelaten, omdat dezelve naar bijzondere regels moe-

„ten bestuurd worden; m a a r d i e b e z i t t i n g e n zijn

') Vgl. Mr. D. A. Pekelharing, De bevoegdheid vau den Nederlandsehen wetgever ten aanzien van de Koloniën. Aead. Proefsch. Leiden, 1870, blz.

29 vlg.

-) Art. 53.

7

„ d e s n i e t t e m i n e e n g e d e e l t e va n h e t Rijk ; dit

„ligt in den aard der zaak en wordt zooveel des noods ,/bevestigd door art. 58 der grondwet." ') Mr. Thorbecke, die in 1839 zoowel als in 1841 de stelling verkondigde,2) dat de koloniën zijn een deel des Rijks, beroept zich dan ook op de door mij onderstreepte woorden: „Het is erkend en ook niet wel te ontkennen, dat zij een g e d e e l t e zijn v a n h e t R i j k . Zij zijn er het groot- ste deel van." Terecht vraagt de heer de Waal3), hoe Thorbecke, die een vrij absolute theorie van wetsuit- legging op den voorgrond gesteld had ') zooveel waarde kon hechten aan een verklaring der Regeering in 1825.

Een verklaring, blijkbaar afgelegd met het doel om de Staten-Generaal te bewegen een verantwoordelijkheid mede te dragen, die de Regeering alleen niet op zich durfde nemen; — een verklaring met de gansche Regee- ringspolitiek tusschen de jaren 1815 en 1840 lijnrecht in strijd; — een verklaring eindelijk , die niets afdoet aan het feit, dat art. 1 der grondwet de koloniën zelfs niet tot het g r o n d g e b i e d des rijks rekent en derhalve, naar ïhorbecke's eigen redeneering „een rechtsgrond"

bevat, volgens welken de koloniën n i e t een deel des Rijks zijn. 5) Moet men dan Thorbecke's meening be- schouwen als een opmerking de jure constituendo ? Men zou er toe geneigd zijn, indien niet op blz. 142 van

') E. de Waal, Nederlandseh Indië in de Staten-Generaal I, blz. 177.

") Thorbecke, t. a. p. I, blz. 9.

3) E. de Waal, t. a. p. I , blz. 20 en 21.

4) Thorbecke, t. a. p. Voorrede XI en XII.

5) „De rechtsgrond, weshalve het groothertogdom Luxemburg heeft op- g e h o u d e n , deel van het koningrijk der Nederlanden te zijn, is dezelfde ;

„waardoor de scheiding der overige provinciën, die nu het koningrijk

„België uitmaken, volle rechtskracht erlangde. Het is de weglating dier

„landen uit art. 1 der grondwet, bij de herziening van 1840." Thorbecke t. a. p. blz. 9.

het l'- deel zijner Aanteekening de schrijver op het bo- vengemelde gevoelen met ondubbelzinnige woorden te- rug kwam: „Het gebied onzer overzeesche bezittingen,

„ h e t g r o o t s t e d e e l v a n h e t R i j k , is Nederland-

„sche grond ; hare ingezetenen zijn Nederlandsche onder- danen" ; indien wij niet juist dezelfde woorden aantroffen op blz. 10 van zijn brief aan een lid der Staten-Gene- raal over art. 60 en 128 Grw. Doch ook het verband , waarin de verklaring op beide plaatsen voorkomt, leert ons haar naar waarde schatten. Het betoog moet gele- verd worden, dat de Staten-Generaal zich moeten in- mengen in alle koloniale aangelegenheden en wat kan daartoe beter gebruikt worden dan de bewering, de koloniën zijn een deel des Rijks? Doch miskent de ge- leerde schrijver, om de voldoening van een zijner lieve- lingswenschen te verkrijgen, miskent hij, ter wille van in zijn oogen „praktische politiek" het geschreven staats-

recht niet? Had hij de gevolgtrekkingen voorzien, waar- toe zijn leer aanleiding gaf? Immers bij het ontbreken van eenige beperkende bepaling in de grondwet van 1815, zou men volgens Thorbecke's theorie moeten ge- komen zijn tot een volkomen toepassing onzer consti- tutionele voorschriften op de koloniën ') en zou de schrijver der Aanteekening den schijn niet hebben kunnen ontgaan, dien hij later, als lid der Tweede Kamer in de zitting van 22 Juni 1844 wilde vermijden : van te gelijken op die „Fransche liberalen van 1792,

„wier eerste handeling zou zijn, eene déclaration

„des droits de l'homme, voor de koloniën uit te vaar-

'') Zoo verzochten in 1797 eenige ingezetenen van Indië om erkend te worden als „vrije en integreerende deelen des een en ondeelbaren Bataaf- schen Volks" opdat zij , dientengevolge het volle genot zouden hebben van hun burgerschapsrechten. Vgl. Mr. Pekelharing blz. S3.

9

digen." ) ' Laat ons liever aannemen, dat onzen groo- ten staatsman, meegesleept door een geliefde theorie en verbitterd door de toenmalige verhouding tusschen moe- derland en koloniën een woord ontvallen is, dat wij dank- baar zijn met zijn eigen wapenen te kunnen bestrijden.

Is het dus onmogelijk naar het eerste artikel der grond- wet van 1815 de koloniën als een deel des Rijks te beschouwen, de herziening van 1840 zou in de redactie van dit artikel te dezen opzichte geen verandering bren- gen. Uit de smeltkroes van enkele en dubbele kamer te voorschijn gekomen, luidt het op nieuw : „Het Koning- rijk der Nederlanden bestaat uit de volgende provinciën"

enz. In de enkele kamer schijnt de vraag, of de koloniën een deel des rijks zijn, weinig ; of het noodig was dit beginsel door een verandering van art. 1 te erkennen, in het geheel niet de aandacht getrokken te hebben.

Althans de processen verbaal der afdeelingen bevatten talrijke opmerkingen over art. 60 der grondwet van 1815 en de beteekenis der uitdrukkingen //bij uitsluiting" en //opperbestuur", terwijl daarmede in verband wordt ge- bracht de bewering, dat de bezittingen van het Rijk zijn : eigendommen van den S t a a t ,2) maar dat er op een verandering van art. 1 werd aangedrongen heb ik niet kunnen vinden. Evenmin maakte dit bij de open- bare debatten een onderwerp van beraadslaging uit. De heer Schimmelpenninck van der Oije merkt wel op dat de beslissing of de Koning alleen, of in gemeen overleg met de Staten-Generaal de koloniën zal besturen

') Woorden van Thorbecke in een antwoord aan den minister J. C. Baud te vinden bij de Waai I I I , blz. 484.

2) Zoo bijv. in het procesverbaal der derde afdeeling. Ik raadpleeg hierbij voortdurend en vol vertrouwen het voortreffelijke, meer gemelde werk van den heer de Waal, deel I I , blz. 327 vgg.

„rust op het eigendomsrecht", doch ook deze spreker schijnt het onnoodig te achten de grondwet-zelve een zoodanige beslissing te laten geven. Ook de dubbele kamer houdt zich hoofdzakelijk bezig met art. 60 dei- grondwet van 1815: de woorden „opperbestuur" en ,/bij uitsluiting," en vooral de bijvoeging, door de enkele kamer goedgekeurd, dat jaarlijks aan de Staten-Generaal

„de laatstingekomen staten van ontvangsten en uitgaven"

der koloniën zullen worden medegedeeld en het gebruik van het batig slot bij de wet zal worden geregeld, trek- ken haar aandacht. Toch wordt, hiermede in verband, de verhouding tusschen moederland en koloniën een enkel maal aangeroerd. De vierde afdeeling toont zich onvoldaan, daar het voorgestelde artikel „te veel en te weinig" bevat, „Te weinig, omdat het beginsel en de

„toepassing van het beginsel ontbreken , dat (de koloniën)

„niets anders zijn d a n b e z i t t i n g e n van den S t a a t . "

Bij de openbare beraadslaging laten zich verscheiden sprekers in gelijken geest uit. Allen hebben echter het oog gevestigd op art. 60. Aan een verandering van art, 1 wordt op één uitzondering na niet gedacht. Die uitzon- dering moet worden gemaakt voor den heer Thorbecke, in 1840 voor het eerst optredend als lid der tweede kamer, die bij behandeling van ontwerp A , waarin het eerste artikel der Grondwet voorkomt, de bedenking maakt, „dat het grootste deel van het Koningrijk der

„Nederlanden buiten de Provinciën gelegen is." Een bedenking, die door de Kamer niet gedeeld werd en die, nu de grondwet tegen zijn wensch onveranderd bleef, den spreker m. i. ten overvloede het recht ont- nam in de uitgave zijner „Aanteekening" van 1841 , de koloniën als een deel des Rijks te blijven beschouwen.

Intusschen krijgt het vraagstuk een meer dan theo-

11

retische beteekenis bij de behandeling van het voorstel der negen mannen in 1844 en 1845. ') Een commissie, welker bezielende kracht een man als Thorbecke was, moest ook op het gebied der koloniale politiek een ganschen omkeer van zaken te weeg willen brengen. Al dadelijk herkennen wij den schrijver der Aanteekening in het eerste artikel van het ontwerp. „Het grondge- bied van het koningrijk der Nederlanden in Europa"

luidt het daar „bestaat uit de provinciën :" enz. Ofschoon de gedachte juister ware uitgedrukt, indien men de woorden „in Europa" had laten volgen op „bestaat", de bedoeling der voorstellers blijkt genoegzaam. Het Koninkrijk der Nederlanden ligt voor een deel ook buiten Europa. Dit beginsel moest erkend worden in de Grondwet. Daarmede was niet gezegd dat het bestuur der koloniën op gelijke leest moest geschoeid worden als dat van het moederland. Art. 113 verklaarde: „Eene

„wet, die niet uitdrukkelijk zegt, dat zij ook op de

„Overzeesche bezittingen toepasselijk is, wordt geacht

„enkel voor het rijk in Europa te zijn gemaakt. De

„Overzeesche bezittingen worden door bijzondere wetten

„geregeld."2) De verbindende kracht der G r o n d w e t wordt blijkens dit artikel voor de koloniën niet uit- gesloten. De grondwet voor het Koninkrijk der Neder- landen moet dus dit rijk in zijn geheel omvatten. Dit

') Vgl. E. de Waal III, blz. 509—513 en Mr. D. A. Pekelharing blz.

•107 vgg.

2) De voorstellers plaatsen hier tegenover elkander „Rijk in Europa" en

„Overzeesche bezittingen". In hun stelsel moet dus de laatste uitdrukking identisch worden opgevat met „Rijk buiten Europa". Dit laat zich uit de geschiedenis ook gemakkelijk verklaren. Ik maak deze opmerking, omdat verschillende uitleggers der grondwet aan de uitdrukkingen „Overzeesche bezittingen" of „Koloniën en bezittingen des rijks in andere werelddeelen", in mijn oog verkeerde gevolgtrekkingen hebben verbonden.

was ook de gedachte der voorstellers. De door de Grondwet gevestigde staatsmachten bestonden even goed voor het Rijk in, als voor het Rijk buiten Europa, maar haar werking moest voor beide deelen des grond- gebieds niet dezelfde zijn. Zoo bij voorbeeld zegt de Toelichting : „De wetgevende macht omvat het gansche

„rijk, d u s ook de k o l o n i ë n . Maar ten aanzien van ,/de koloniën moet zij in den regel anders te werk gaan". ') Een artikel van het ontwerp bevestigt nog eens uitdrukkelijk het vooropgestelde beginsel. Art. 114 zegt — en men herkent hier den schrijver der Aan- teekening op nieuw, die in dit opzicht liever iets te veel zeide, dan dat hij verkeerd begrepen zou worden — :

„De begrootingen van alle uitgaven, zoowel als van alle

„inkomsten des Rijks, hetzij in Europa, h e t z i j in d e

„ O v e r z e e s c h e b e z i t t i n g e n , worden vastgesteld r/bij de wet."

De afdeelingen van de tweede kamer waren met het ingediende voorstel weinig ingenomen. Ook de beschou- wing der koloniën als deel des rijks was haar niet naar den zin. In het voorloopig verslag lezen wij dienaan- gaande: ,/De meerderheid verzet zich tegen het begrip,

„dat de koloniën op dezelfde wijze grondgebied des

„Rijks zouden zijn als de provinciën in het moederland ;

„waaruit o. a. zou volgen dat aan de koloniën een even- r e d i g deel toekwame in de Vertegenwoordiging." Ook het denkbeeld van voortdurende inmenging der Staten- Generaal in het koloniaal bestuur, vooral het vaststellen der indische begrooting bij de wet komt haar verwer- pelijk voor.

De voorstellers gaven hierop ten antwoord dat, daar

3) De Waal t i l , blz. 510.

13

de grondwet bij de samenstelling der Vertegenwoordi- ging de koloniën uitsluit, ') juist bij de grondwet aan de koloniën een aandeel in de Vertegenwoordiging is ontzegd ; en wat de begrooting aangaat, dat deze alleen den Staten-Generaal den waarborg kan verschaffen, dien zij verlangen , terwijl de afgesloten rekeningen niets kon- den beloven dan „omslachtige teleurstelling".

Het betoog der negenmannen, om de kamer van de voortreffelijkheid hunner koloniale politiek te overtuigen , was vergeefsch. Zij was ontstemd over de omstandigheid, dat het initiatief tot zoo gewichtige wijzigingen in de grondwet was genomen door leden uit haar midden.

Deze ontevredenheid deed haar ongunstig oordeelen over de noodzakelijkheid-zelve der herziening. Daarom hooren wij bij de openbare beraadslagingen de voorgestelde wijzigingen en daaronder ook die, welke op de koloniën betrekking hebben, slechts een enkel maal en dan nog in het voorbijgaan , aanroeren. Over het algemeen luiden ook die oordeelvellingen niet gunstig. Maar op den voorgrond staat de vraag, door den Minister van Justitie geformuleerd: „Wil de Kamer thans een voorstel doen

„tot verandering en bijvoeging in de grondwet?" en op deze vraag was het, dat de Kamer in de zitting van 30 Mei 1845 ontkennend besliste.

Zoo leed een poging schipbreuk, die desniettemin een der schoonste bladzijden onzer parlementaire ge- schiedenis beslaat.

Evenwel, het werk der negenmannen mocht voor het oogenblik geen genade vinden in de oogen der tweede kamer, zonder vruchten blijven zou het niet. Meer en

>) Deze uitsluiting geschiedde zijdelings, niet rechtstreeks, doordien art. 72 van het ontwerp verklaart dat „de leden der Tweeden Kamer worden gekozen in kiesdistricten, waarin elke p r o v i n c i e wordt verdeeld."

meer openbaart zich de dringende behoefte naar grond- wetsherziening ; meer en meer wordt erkend, dat de weg, dien de negenmannen hadden willen inslaan, in vele' opzichten de juiste is. ') De meeningen in de Staten-Generaal, in den beginne geheel uiteenloopend, vormen zich al spoedig tot een soort van publieke opi- nie. Wanneer op de herziening van 1848 te roemen valt, niet het minst op de voorbeeldige rust, waarmede zij, te midden van ,,den plotselijken val zooveler, schijn-

„baar welgevestigde oude of niéuwe instellingen" 2) tot stand kwam, dan heeft men dit voor een groot deel te danken aan de negenmannen, wier werk een leerschool in het leven riep voor grondwetgeving en wier neder- laag aanmaande tot eensgezindheid.

i) Ook ten opzichte der koloniën. Men denke aan de enquête naar den toestand in Suriname, wier commissie o.a. tot de slotsom komt, dat het redmiddel der W. I. bezittingen zijn zou: vaststelling der regeerings- reglementen met kracht van wet. Vgl. de Waal. I l l , blz. 548.

2) Verslag der Commissie van 17 Maart.

HOOFDSTUK II.

«848.

Bleef in het eerste der 27 wetsontwerpen, den 9en Maart 1848 door de regeering ingediend, het eerste artikel der Grondwet van 1840 ongewijzigd, niet aldus in het voorstel der commissie van 17 Maart, die haar arbeid, een volledig „Ontwerp der gewijzigde grondwet van het Koningrijk der Nederlanden," benevens een uitvoerig verslag, een formeele memorie van toelichting, reeds den I Ie" April den Koning aanbood. Deze verandering kon, evenmin als de flinke voortvarendheid, waarmede het gansche werk tot stand kwam, verwondering baren , waar vier der negenmannen, onder welke Thorbecke , de overgroote meerderheid der commissie uitmaakten. Door den koning geroepen het begin van den grondwetge- venden arbeid te leiden, zou onze groote staatsman, men kon er zeker van zijn, niets onbeproefd laten om voor zijn geliefde, sints jaren met zooveel overtuiging voorgedragen denkbeelden, grondwettige bekrachtiging te verkrijgen. Ook het koloniaal bestuur moest op andere leest geschoeid worden en het richtsnoer van dat nieuwe stelsel zou moeten zijn: de Aanteekening van 1841. Het is bekend, dat Thorbecke's radicalisme op koloniaal gebied, hem, in de commissie van 17 Maart reeds, bittere teleurstelling heeft bezorgd. Meermalen

heeft hij erkend, dat op geen enkel punt zijn mede- werkers hem zóó zijn tegengevallen, als op dat ééne.

Ook waar hij, kort na het ten einde brengen van den arbeid der commissie, over koloniale politiek schreef, kenmerkte hetgeen zijn pen ontvloeide die wrevel, welke in het gevoel van miskenning zijn oorzaak vindt. Overal ontmoette hij „denzelfden schroomvallige)! angst, de

„wijze menschen zeggen voorzigtigheid, welke aan een

„rond stelsel van koloniewetgeving zoolang in den weg

„was"; ') een angst, die ook later z. i. in het stelsel der regeering „gebeele afwezigheid van begrip en be- ginsel verradend" doorstraalde. Ook zijn parlementaire redevoeringen zijn, waar zij koloniale onderwerpen raken, in de eerste jaren na 1848 doortrokken van den zelfden geest van bitterheid, welke het gevolg was van de er- varing tijdens de grondwetherziening opgedaan. Eerst veel later ontworstelde hij zich aan de kracht dier on- aangename herinneringen , toen hij begon in te zien dat de tot stand gekomen artikelen toch niet verdienden door hem aanhoudend als „minder dan nietsbeteeke- nend" gebrandmerkt te worden; toen hij begon te er- kennen, wat zijn gekrenkte eigenliefde misschien, langen tijd te erkennen geweigerd had. *)

Hoe het zij, een wijziging in het eerste artikel der Grw.

kwam in het ontwerp der staatscommissie voor. Gelijklui- dend met het voorstel der negen mannen heet het daarJ) :

i) Bijdrage tot de herziening der grondwet van Mr. J. R. Thorbecke blz 24 vgg.

2) Een uitmuntende verklaring van dit „psychologisch feit" geeft de heer de "Waal. De koloniale politiek der grondwet, blz. 279.

3) Zoo hier als in het vervolg raadpleeg ik „Handelingen van de Rege- ring en de Staten-Generaal over de herziening der grondwet 1847/1848.

3 dln. 's Gravenhage, Belinfante." Zie voor art. 1 v. h. ontwerp der com- missie I , blz. 165.

17

„Het grondgebied van het Koningrijk der Nederlanden

„in Europa, bestaat uit de provinciën" enz. Uit het aldus gestelde artikel, op welks redactie de bovenge- melde ') aanmerking van toepassing is, kan worden afgeleid, dat de beschouwing van den schrijver der Aanteekening, als zouden de koloniën een deel zijn van het rijk , hier haar erkenning vindt. Onbewimpeld wordt echter deze bedoeling in de memorie van toelichting niet bevestigd. „Het eerste lid van art. 1", wordt daar gezegd, „onderscheidt het grondgebied van het Koning-

„rijk „in Europa" om te kennen te geven, dat ook de

„koloniën publiek of staatsgebied, niet slechts domein

„zijn." '-) Deze woorden geven recht tot een andere in- terpretatie van het eerste artikel van het ontwerp. Wel is waar, kan men zeggen, wordt erkend, dat er buiten Europa nog grondgebied ligt, tot het Koninkrijk be- hoorende, doch hoe dat grondgebied moet worden beschouwd, of men het al of niet als een integreerend deel van het rijk zelf, mag aanmerken, deze vraag blijft in het midden. Alleen staat vast dat de koloniën geen eigendom van den staat, geen d o m e i n zijn. Het vermoeden, dat de strijd tusschen Thorbecke en de meerderheid der commissie gevoerd, welke bij de be- handeling van art. 59 op het heetst ontbrandde, reeds dadelijk het hoofd verhief en zijn sporen in de toelichting op art. I achterliet, schijnt mij volstrekt niet ongegrond. :1) Had zijn gevoelen gezegevierd, het verslag der com- missie zou in dit opzicht meer op de welbekende blad- zijden der Aanteekening geleken hebben. Dat Thorbecke ,

') Zie hierboven blz. 11.

") Handelingen enz. I, blz. 201.

3) Vgl. Mr. D. A. Pekelharing blz. 122.

2

die met het opstellen van het ontwerp belast was1), nochtans de redactie der negenmannen heeft kunnen handhaven, dunkt mij, met deze opvatting geenszins m strijd te meer daar de woorden van art. 1, zonder dat men hun geweld behoeft aan te doen, tweeërlei uitleg dulden.

Evenals art, 1, zoo was ook art. 111 van het ont- werp der commissie, ontleend aan het voorstel van 1844.

„Eene wet die niet uitdrukkelijk zegt, dat zij ook op

„de overzeesche bezittingen toepasselijk is, wordt geacht

„enkel voor het rijk in Europa te zijn gemaakt ) De bijvoeging „de overzeesche bezittingen worden door bij-

zondere wetten geregeld," was door art. 56 van het ontwerp, dat de bijzondere wetten met name noemde overbodig geworden. In de memorie van toelichting wordt over dit artikel in het geheel niet gesproken. De voor

de hand liggende gevolgtrekking, dat de g r o n d w e t niet „enkel voor het Rijk in Europa, maar ook voor het Rijk b u i t e n Europa toepasselijk zou zip schijnt de aandacht der commissie ontgaan te zijn. Dat Ihorbecke zich wel wachtte haar opmerkzaamheid er op te vesti- gen is licht verklaarbaar.

& Uit de handen der commissie in die der regeering overgegaan, verkrijgt menig artikel in den ministerraad wedegrgeen ander uiterlijk. Artikel 1 ondergaat in d eerste plaats een verandering. Thorbecke heeft, m dit opzicht althans, over de regeering met te klagen Zoo- wel de redactie van art. 1 als de toelichting huldigen onbewimpeld het beginsel: de koloniën zijn een dee des rijks. Artikel 1 , dat met weglating van het wooid

i) Vgl. E. de Waal, De koloniale politiek (1er grondwet, blz. 39.

2) Handelingen enz. I , Mz- 181-

19

,/grondgebied" en omzetting der woorden „in Europa"

en „bestaat", een begrip, dat nauwlijks meer toelichting behoeft, uitdrukt: „Het Koningrijk der Nederlanden

„bestaat in Europa uit de tegenwoordige provinciën"

enz.'); de memorie van toelichting, die zonder omwe- gen verklaart, dat de overzeesche bezittingen „ofschoon t,volgens latere bepalingen, naar bijzondere organieke

„wetten bestuurd, tot het Rijk der Nederlanden be-

„hooren." 2)

Als toepassing van dit beginsel laat de regeering tot verklaring van het tweede artikel der gewijzigde grond- wet in al. 2 luidend: „De grenzen van den s t a a t . . . .

„kunnen door de Wet worden gewijzigd", al dadelijk in haar memorie volgen: //Het nut dezer wijzigingen

„zal wel geen toelichting behoeven. Immers, de over-

„zeesche bezittingen maken e e n d e e l v a n h e t Rijk

„u i t, en de grensscheiding tot een onderwerp van grond-

„wets-herziening te maken, zoude niets zijn, dan zich

„nutteloos moeilijkheden te scheppen." 3)

Mr. Opzoomer heeft in zijn „Staatsregtelijk onder- zoek" ') waar hij art. 2 der grondwet afkeurt, den voorstellers verweten, dat zij zich ter verdediging van hun artikel op bovengemelden grond beriepen. „Alsof"

zoo roept de geachte schrijver uit, „daaruit e enig gevolg

„was te trekken voor ons rijk in Europa ! Daarenboven,

„wanneer men aan art. 118 denkt, zal men bezwaarlijk

„kunnen bevroeden, hoe de regel, dien art. 2 voor

„de grensscheiding des rijks voorschrijft, ooit op de ko-

!) Handelingen I, blz. 301.

-) Handelingen I, blz. 306. Ik doe opmerken dat men ook hier weder de uitdrukkingen „rijk buiten Europa" en „overzeesche bezittingen" iden- tisch vindt opgevat.

3) Handelingen I, blz. 306.

*) T. a. p. blz. 100.

„Ionien van toepassing zou kunnen zijn." Ik meen met bescheidenheid in het midden te mogen brengen, dat tn. i. de utrechtsche hoogleeraar de regeering van 1848 onrecht aandoet. Zijn bekende methode van wetsuitleg- ging volgend, beoordeelt Z. H. G. de grondwet, zooals zij thans is geschreven, doch hij verliest uit het oog, dat, toen de regeering de gemelde verdediging van art.

2 uederschesf, ons art. 118 nog art. 116 was, waarin de woorden „de grondwet" niet voorkwamen. De grond- wet zou naar dat artikel wel degelijk van toepas- sing moeten zijn voor de koloniën en indien de regee- ring een bepaling had voorgesteld, volgens welke al- leen bij de grondwet de grenzen van den staat zouden kunnen worden gewijzigd, dan ware krachtens het eerste artikel der grondwet voor iedere uitbreiding in de kolo- niën een herziening der constitutie noodig geweest. Of na de wijziging van art. 116 de regeering art. 2 had moeten doen vervallen, is een andere vraag, wier be- slissing hier achterwege kan blijven. In ieder geval zal men nu zijn verklaring niet meer moeten zoeken m de toelichting' der regeering, maar veeleer in die der Staats- commissie , in welker ontwerp het ook voorkomt en die het rechtvaardigt met een verwijzing naar art, 54 al.

3 van haar voorstel, ons art. 57 al. 3.')

Art. 116 van het Regeeringsontwerp is volkomen ge- lijkluidend met art. 111 der staatscommissie. In de me- morie van toelichting leest men de volgende verklaring- van dit artikel: „In den regel werken de wetten, even- a l s de grondwet zelve, slechts ten opzichte van het

„Koningrijk in Europa. Het is uit hoofde van dezen toe- s t a n d , dat de grondwet nu bepaalt, dat de wetten in

i) Handelingen I , blz. 201.

21

„den regel, zoo het tegendeel niet is uitgedrukt, al- l e e n van toepassing zijn op het Rijk in Europa." «) Blijkt uit deze verklaring, dat de Regeering art. 116 van haar ontwerp ook uit wil breiden tot de grondwet en rechtvaardigen deze woorden het verwijt van Mr. Op- zoomer? Ik geloof van neen. Wanneer de Regeering verklaart, dat de grondwet in den regel slechts werkt ten opzichte van het Rijk in Europa, dan bedoelt zij daarmede ongetwijfeld, dat een menigte bepalingen (men denke bijvoorbeeld aan al wat de Eerste Kamer, de Provinciale Staten, de gemeentebesturen, den Water- staat en veel wat de defensie betreft) alleen k u n n e n toepasselijk zijn voor het Rijk in Europa. Maar dit is een regel, dien men uit de grondwet moet opmaken en die zich in geen geval kan uitstrekken over bepa- lingen , wier toepasselijkheid op de koloniën zeer wel denkbaar is. Het is geen regel, waarvan, zooals de me- morie van toelichting het voor g e w o n e wetten zegt, niet wordt afgeweken „zoo het tegendeel niet is uitge- drukt." Uit art. 1 van het ontwerp blijft volgen, dat het Koninkrijk zich ook buiten Europa uitstrekt en art.

116, dat wel de toepasselijkheid der wetten, niet die der grondwet uitsluit, kan niet beletten , dat een bepa- ling, die niet blijkbaar alleen voor het deel in Europa geschreven is, verbindende kracht heeft voor het gan- sene Rijk.

Deze opmerking Avordt bevestigd door de bedenkin- gen der Kamer in het voorloopig verslag. Juist uit art.

116 ontleent zij haar hoofdbezwaar tegen art. 1. Het ontwerp in zijn geheel beschouwend acht de Kamer „al-

„gemeen, de bijvoeging: „in E u r o p a " bedenkelijk."

' ) Handelingen I , blz. 350.

Zij leidt tot de gevolgtrekking „dat overal, waar in de r/grondwet van h e t Rijk wordt gesproken, de koloniën

„daaronder begrepen zijn." En die gevolgtrekking ver- langt de Kamer niet. Wil de Regeering, ter erkenning van de koloniën als deel des Rijks, de bijvoeging: in E u r o p a behouden, de Kamer kan daarmee alleen vrede hebben indien een artikel, van soortgelijken aard als art. 116, verklaarde, dat „overal, waar de grond-

,/wet, het tegendeel niet uitdrukkelijk aanduidt, door

„het Rijk alleen: het K o n i n g r i j k in E u r o p a ver- s t a a n wordt. Bleef die inlassching ontbreken, dan zon aan het aangehaald art. 38 (van ontw. I I I , art. 116)

„een grond te meer kunnen worden ontleend door het

„beweren, dat overal, waar de G r o n d w e t van het

„Rijk of zijn grondgebied spreekt, ook de koloniën be-

„doelcl worden."1) Op een latere mededeeling2), dat

„e e n i g e leden" de bepaling van art. 116 geheel wil- len weglaten, geloof ik niet dat ik behoef aeht te slaan.

De Regeering erkent in haar memorie van beantwoor- ding, ofschoon zij niet kan inzien hoe bij „een ratio-

„neele uitlegging" twijfel kan rijzen of „de grondwet

„van 1815 is in den regel alleen toepasselijk op het

„Rijk in Europa" 3) , de juistheid van de bedenkingen der Kamer door een wijziging in art. 116 te brengen.

Het eerste artikel met de bijvoeging „in Europa" blijft onveranderd; art. 116 echter (en zoo komen wij tot de redactie van ons tegenwoordig art. 118) zal luiden: „De

„grondwet en andere wetten zijn alleen voor het Rijk

„in Europa verbindend, tenzij het tegendeel daarin worde

„uitgedrukt."

' ) Handelingen I, blz. 444.

=) Ibid I , blz. 468.

3) Ibid I , blz. 528.

23

Geheel en al voldaan was de Kamer nog niet. Trou- wens welke Regeering zal het ooit een ieder naar den zin kunnen maken? Over het algemeen had men, blij- kens het „Algemeen Verslag" van 8 Augustus1), liever gezien, dat art. 1, onveranderd uit de grondwet van 1815 was overgenomen. De bezwaren tegen de bijvoe- ging „in Europa" schijnen echter niet gewichtig genoeg geweest te zijn om die onder de hoofdpunten samen te vatten. Hoe het overigens zij, de Kamer heeft met art. i , schoon anders luidend dan in de grondwet van

1815, ten slotte genoegen genomen. Zij heeft dit ge- daan, terwijl zij zeer goed wist tot welke gevolgtrek- kingen , de woorden „in Europa" leiden zouden. Voor den uitlegger heeft dit historisch feit groote waarde.

Het beginsel, door de Regeering in art. 1 uitgedrukt, is door de Kamer begrepen en in den aanvang bestreden;

heeft later die bestrijding plaats gemaakt voor berus- ting, dit bewijst niets anders dan dat de Kamer ten laatste met het door haar erkende beginsel genoegen heeft genomen.

Bij de openbare beraadslagingen maakt de verande- ring van art. 1, geen enkel maal het hoofdonderwerp eener redevoering uit. Een tweetal sprekers wijzen in het voorbijgaan op de bijvoeging: in E u r o p a , beiden om de aklns geredigeerde bepaling af te keuren, maar beiden ook erkennend wat er onvermijdelijk uit volgt.

De eene spreker is de heer T e l t i n g, die in de zitting van 17 Augustus verklaart, „dat de koloniën en over-

„zeesche bezittingen van den staat, ofschoon noch his- t o r i s c h , noch staatsrechtelijk integreerende gedeelten

„van het Rijk, maar inderdaad niets anders dan bezit-

!) Handelingen 1 , blz. 592.

„tingen zijnde, evenwel door invoeging van twee woorden

„in art. 1 der grondwet, ingewikkeld tot deelen van

„het Rijk werden verheven." ') De andere spreker, de heer N a p , hekelt de invoeging met scherpe woorden:

,/Naar de letter en naar den geest beide, zijn deze woorden

„hier ten onrechte ingelascht. Naar de letter bevatten zij

„een tegenstrijdigheid, een onwaarheid. Zij verklaren dat

„de bezittingen en koloniën van het Rijk mede het Rijk

„uitmaken, daarvan integreerende cleelen zijn, doch

„buiten Europa. Zij verklaren, dat de b e z i t t i n g van

„den Staat tevens is b e z i t t e r . S t a a t ; dat een volk- planting b u i t e n den Staat, evenwel blijft in den

„Staat. . . Maar ook naar den geest der wet zijn deze

„woorden hier verkeerd ingelascht. Het denkbeeld strijdt

„tegen Staats- en volkenrecht. De inboorlingen en be-

„woners van de bezittingen of koloniën, maken geen

„integreerend deel uit van den Staat. Een tegenoverge-

„stelde leer, consequent volgehouden, zoude tot de verst

„uitziende gevolgen leiden." 2) Het is duidelijk, dat in het vuur zijner redevoering de spreker art. 118 (het vroegere art. 116) uit het oog heeft verloren. Dergelijke uitvallen tegen art. 1 echter komen niet meer voor.

Over het algemeen heeft de kamer genoegen genomen met het gewijzigd art, 116, „waardoor de doos van

„ P a n d o r a gesloten bleef, welke de Regeering in de

„koloniën scheen te willen openen" ::) en gunde zij voor het overige de voorstellers, zich te verheugen in de opneming van het beginsel, dat even stellig door art. 1

") Handelingen I I , blz. 67.

2) Ibid I I , blz. 77.

3) Deze geestige karakteristiek van art. 118 onzer grondwet is ontleend aan de fraaie biografie van Jean Chrétien Baud door Mr. P. Mijer. Zie aid. blz. 605.

25

erkend, als door art. 118 van zijn praktische werking beroofd werd. Ontwerp I , waarin art. 1 voorkomt, wordt aangenomen met 48 tegen 8 stemmen ') ; ontwerp III met art. 118, met 41 tegen 15 2).

Evenmin ontdekt men in de processenverbaal van de beraadslagingen der in drie afdeelingen gesplitste Eerste Kamer, een spoor van verzet tegen art. 1 of art. 118.

Het onderwerp is blijkbaar uitgeput. Men is bevredigd.

De Eerste Kamer neemt ontwerp I met 20 tegen 6 , ontwerp III met 14 tegen 12 stemmen aan. De afkeu- rende stemmen kan men voor ontwerp I stellen op rekening van het recht van vereeniging en vergadering, voor ontwerp III op die van de directe verkiezingen.

De geschiedenis heeft thans getoond, hoe de redactie der artt. 1 en 118 onzer tegenwoordige grondwet allengs geworden is, wat zij thans is. Den 7dtu September 1848 verschijnen de door de wet vastgestelde ontwerpen tot grondwetsherziening in het Staatsblad, den 8steu daar- aanvolgend roept de Koning de Tweede Kamer der Staten-Generaal in dubbelen getale bijeen. De werkzaam- heid dezer dubbele Kamer moet zich bepalen, krachtens art. 230 j° 227 der grondwet van 1840 tot het goed- of afkeuren der voorstellen der wetgevende macht. Mist de dubbele kamer even als de enkele het recht van amendement, ook de regeering vermag thans geen wij- ziging meer in de ontwerpen te brengen. Bij de wet immers is //de verandering of bijvoeging zelve duidelijk //aangewezen en uitgedrukt." 3)

Mag dus om der volledigheids wille, hetgeen in de dubbele kamer omtrent de artt. 1 en 118 gezegd i s ,

!) Handelingen II, blz. 235.

-) Ibid II, blz. 346.

3) Art. '227 Grondwet 1840.

hier niet ontbreken; meer dan historische beteekenis raag er niet aan gehecht worden. Voor den uitlegger is de waarde van het daar verhandelde betrekkelijk gering.

Het heeft alleen waarde, voor zoo ver er inlichtingen worden gegeven, die in de enkele kamer te vergeefs ge- vraagd zijn. Maar door de meeningen in de dubbele kamer geuit van invloed te laten zijn op hetgeen door het gemeen overleg van regeering en enkele kamer reeds tot een vast resultaat was gebracht, zou hij der grond- wetgevende vergadering een recht, dat van amendement, toekennen , dat de constitutie zelve haar ontzegt. Daarom heeft hij, wanneer het voorstel der wet eenmaal grond- wet geworden is voor zijn uitlegging hoofdzakelijk acht te slaan op hetgeen tusschen de regeering en de enkele kamer verhandeld is.

Dit meende ik te moeten vooropstellen, alvorens tot de geschiedenis van art, 1 en art, 118 in de dubbele kamer over te gaan. ')

Omtrent het eerste artikel verklaren de rapporteurs dat men „vrij algemeen" zich niet voldaan had betoond over de ophelderingen dienaangaande door de regeering gegeven. Men had zelfs de vraag geopperd of, daar de

') Volkomen met deze beschouwing stemt de volgende zinsnede overeen uit het verslag der commissie van rapporteurs van de dubbele kamer.' Handelingen III, blz. 62. „De buitengewone leden der Kamer zijn door de

„Provinciale Staten gekozen met het oog op die reeds tot stand gebrachte

„wetten en met het bepaalde doel, dat ook zij over de daarin uitgedrukte

„veranderingen in de grondwet, en daarover alleen, hun gevoelen zouden

„doen kennen. Hieruit vloeit van zelf voort, dat de roeping der gezamen- l i j k e leden zich, nu het hoogst gewichtig werk der grondwetsherziening

„zoover gevorderd is, tot het uitbrengen van een goed- of afkeurend

„votum beperken moet over hetgeen reeds vooraf door de ware wetgevende

„macht is vastgesteld en dat het doelloos zoude zijn, van hun zijde op

„nog nadere wijzigingen of veranderingen aan te dringen, vermits de re-

„geering toch niet bij machte zou zijn, aan de daaromtrent te uiten werr

„schen gehoor te geven,"

27

koloniën nu een deel des rijks waren geworden, inder- daad ook dit Rijk buiten Europa in kiesdistricten zou moeten verdeeld en de zetel der regeering, schoon niet buiten bet Rijk (art. 26), wel naar Batavia zou kunnen verplaatst worden. ')

Art. 118 wordt door de rapporteurs met stilzwijgen voorbijgegaan.

De Regeering geeft tot bevrediging der Kamer, van art. 1 in verband met art. 118 een uitlegging, die het in duidelijkheid van haar vroegere verklaringen niet wint. Blijkbaar is zij, door de gedwongen verandering van art. 118 en de daaruit gevolgde volslagen onvrucht- baarheid der woorden: in E u r o p a , van het spoor ge- raakt en zoekt zij naar een geneesmiddel voor de el- kander opheffende artt. 1 en 118. ,/Moederland en kolo- mmen", zoo zegt zij, „maken het Rijk, in algemeenen

„zin gesproken uit ; maar het deel in Europa is het

„eigenlijk gezegd m o e d e r l a n d , dat in de t a a l der ,/wet in minder algemeenen zin het Rijk wordt genoemd

„en tot aanhangsel heeft en bezit het grondgebied in

„andere werelddeelen." Zoo beteekent dan in art. 26 het woord rijk niets anders dan het Rijk in Europa.

„Ten einde intusschen allen schijn van twijfel weg te

„nemen, heeft de grondwet zich uitdrukkelijk omtrent

„de t a a l der wet verklaard en aangeduid, dat in den

„regel zoowel de grondwet, als andere wetten, alleen

') Handelingen III, blz. 65. Hetzelfde bezwaar was indertijd in de en- kele Kamer geopperd. Zie in het Voorloopig Verslag t. a. p. blz. 444. Het was een der redenen, waarom de regeering art. 116 wijzigde, door ook de grondwet alleen verbindend te verklaren voor het rijk in Europa, tenzij enz.; een wijziging, waarmede de Kamers genoegen namen. Toch maakt de heer Telting op nieuw de gevolgtrekking in zijn aangehaalde rede. De overgroote meerderheid schijnt echter het niet met hem eens te zijn geweest.

„op het Rijk in Europa van toepassing zijn." ') Men ziet het, het beginsel is door art. 118 onge- schonden gebleven , het voorschrift heeft alleen betrek- king op de t a a l der wet, Deze verklaring mocht voor het oogenblik de dubbele Kamer tevreden stellen, wie de wordingsgeschiedenis van art. 118 nagaat, weet dat het niet aldus vervormd is, om d e t a a l der wet te verklaren, maar om de gevolgtrekkingen uit art, 1 onmogelijk te maken.

Ik zeide, dat de dubbele Kamer tevreden was: dit toonde zij door met overgroote meerderheid de twaalf ontwerpen aan te nemen. Dit geschiedde, zonder dat, ook bij de openbare beraadslaging, meer een woord was gewisseld over de beteekenis van artt, 1 en 118.

Nu aldus „de eerste regelen van uitlegging" kunnen worden toegepast: nu „en de beteekenis der woorden,

„en de wijze waarop de artikelen ontstonden" 2) nader zijn toegelicht, hoe moet nu de verklaring luiden van art. 1 in verband met art. 48 der grondwet van 1848?

Mij dunkt aldus :

De grondwet beschouwt de koloniën als een deel des rijks. Iets anders is uit de woorden van het eerste artikel niet af te leiden. Bovendien leert de historie, dat van het eerste oogenblik af deze beschouwing in de bedoeling der voorstellers heeft gelegen, dat zij haar uitdrukkelijk erkend hebben en de Kamers na eenige bedenkingen geëindigd hebben er genoegen mede te nemen.

Daarnevens staat echter art. 118, dat de grondwet alleen verbindend verklaart voor het Rijk in Europa, m. a. w. te kennen geeft, dat, indien het tegendeel niet

') Handelingen III, blz. 85.

•) I. R. Thorbecke. Aanteekening.

29

wordt uitgedrukt, de grondwet alleen geschreven is voor het Rijk in Europa evenals dat met de andere, de ge- wone wetten het geval is. Dit artikel 118 ontneemt aan het eerste alle praktische gevolg. ') Alle artikelen dei- grondwet, op enkele uitzonderingen na, moeten worden toegepast op het Rijk in Europa en die bepalingen , waarin van de koloniën en bezittingen gesproken wordt, zouden haar werking buiten Europa evengoed hebben doen gevoelen, al was artikel 1 onveranderd uit de grondwet van 1840 overgenomen. Deze beschouwing strookt geheel met de geschiedenis van art. 118. Men kon met art. 1 eerst vrede hebben, toen het, op ver- zoek der Kamer, door art. 118 van alle kracht beroofd was. ,/De doos van Pandora", moest gesloten blijven en daarom heeft, terwijl art. 1 de grenspalen van het Koninkrijk der Nederlanden verplaatste in de golven der Stille Zuidzee en naar de Savanne's van Zuid-Ame- rika, art. 118 verklaart, dat de grondwet van datzelfde Koninkrijk der Nederlanden toch slechts geschreven was voor de elf provinciën aan de Noordzee.

Ik zal gelegenheid hebben op deze verklaring terug te komen en tevens, om haar naar mijn beste krachten, tegen verschillende bedenkingen te handhaven, waar ik het overige deel van dit hoofdstuk wijd aan een beschou- wing over enkele uitleggingen van art. 1 en, voor zoover het daarmede in verband staat, van art. 118 der grondwet.

Een geduchten tegenstander ontmoet ik al dadelijk in den heer de Waal. In zijn werk „de Koloniale Politiek

') Theoretisch blijft de gevolgtrekking over, dat de koloniën zijn „pu- bliek of staatsgebied , niet slechts domein." Hoogstens kan men hieruit afleiden, dat zij — zooals men het heeft uitgedrukt—„nietoverheerscht, maar bestuurd moeten worden" een tegenstelling, wier waarde gering is, daar de grens tusschen „overheerschen" en „besturen" zeer moeijelijk te trekken is.

der grondwet" ') komt deze geachte schrijver tot de slotsom, dat naar onze grondwet de koloniën n i e t zijn een deel des Rijks. Van deze verschillende uitleggingen zon de oorzaak wellicht reeds te vinden zijn in de ver- schillende regels van interpretatie bij het onderzoek ge- volgd. De heer de Waal verklaart aan de handelingen van regeering en Staten-Generaal geen andere dan histori- sche waarde te willen toekennen. 2) In mijn inleiding zette ik de gronden uiteen, waarop ik meende, waar het noodig was uit de geschiedenis de beginselen te moeten verklaren , die de woorden tot hun dragers hebben. Doch ook op het gebied door den heer de Waal als het zijne aangewezen, op het gebied der absolute grondwetsver- klaring, geef ik den geleerden schrijver de juistheid zijner uitlegging niet toe.

Ie ,/De grondwet hecht aan de benamingen h e t R i j k , d e S t a a t en h e t R ij k in E u r o p a , geen onderling verschillende beteekenissen." De uitdrukking h e t Rijk in E u r o p a , strekt ten bewijze , dat volgens de grondwet het rijk zich ook b u i t e n E u r o p a uitstrekt. Daarom moesten in de benamingen h e t Rijk en de S t a a t (zoowel in als b u i t e n Europa) de koloniën begrepen zijn. Daar de grondwet deze gevolgtrekking krachteloos wil maken, bepaalt zij in art. 118, dat zij in den regel alleen geschreven is voor het Rijk in Europa. Doch door dit art. 118, stelt zij ten overvloede de onderscheiding, door art. 1 in het leven geroepen, boven twijfel. Indien dus de grondwet aan de door den heer de Waal ge- noemde uitdrukkingen geen verschillende beteekenis hecht, is dit niet, omdat zij het beginsel : d e k o l o n i ë n

') Blz. 9 en vlgg.

2) Blz. 3 en het daar aangehaalde werk: N. Indië in de Staten-Generaal I , blz. 19 en 20.

31

z ij n e e n d e e l d e s R i j k s niet erkent, maar omdat zij het niet wil hebben toegepast, wanneer zij het niet met uitdrukkelijke woorden te kennen geeft.

2,.. „Uitdrukkingen als in artt. 72 en 89 voorkomen, waarmede de S t a a t of h e t Rijk tegenover k o l o - n i ë n en b e z i t t i n g e n v a n h et R ij k in a n d e r e w e r e l d d e e l e n gesteld worden, hadden niet gebezigd kunnen worden, indien men zich „de koloniën in den Staat of het Rijk besloten dacht."

Mij dunkt, dat juist wanneer men de k o l o n i ë n (van het Rijk) in het Rijk besloten dacht," zulk een tegenstelling alleszins te verklaren valt. Het Rijk buiten Europa, welks bestaan art. 1 erkent, wordt gevormd door die „koloniën en bezittingen". V e r b a v a l e n t u su : het grondgebied in Oost- en West-Indië, blijft men koloniën en bezittingen noemen , al wordt het door een grondwettige bepaling tot deel des Rijks verheven. Noch de negenmannen, noch de Staatscommissie, noch de ministerieele voorstellers, die het beginsel in kwestie onbewimpeld genoeg huldigden, schroomden dan ook te verklaren : „De Koning heeft het opperbestuur van d e k o l o n i ë n of b e z i t t i n g e n v a n h e t R ij k i n a n d e r e w e r e l d d e e l e n . " Zij gebruikten „het Rijk buiten Europa" en „de koloniën of bezittingen des Rijks"

als identische begrippen en de taal van onze grond- wet in verband met de geschiedenis harer wording, dwingt ons hetzelfde te doen.

3'-. „Veel bepalingen der grondwet van 1815, van h e t Rijk gewagend, zijn in 1848 behouden. De grond- wet van 1815 onderscheidde R i j k en k o l o n i ë n altijd.

Om de voortduring dezer onderscheiding in 1848 boven twijfel te verheffen, werd in art. 118, nevens de ge-

wone wetten , ook de grondwet genoemd."

Alsof daarmede juist niet erkend werd, dat de grond- wet in 1848 een andere leer huldigde dan in 1815!

Was ook art. 1 uit de grondwet van 1815 overgeno- men, men had art. 118 niet behoeven te schrijven ; een- heid van moederland en koloniën was, de heer de Waal heeft het zelf duidelijk aangetoond,') vóór 1848 met geen mogelijkheid uit het geschreven recht af te leiden ; maar de wijziging van art. 1 was de erkenning van een beginsel en, om dat beginsel onschadelijk te maken, had men het tegenwicht van art. 118 noodig.

4^e. if Art. 118 beteekent, dat geen bepaling der grond- wet noch eenige andere wet op de koloniën toepasse- lijk is zonder dit zelve uitdrukkelijk te zeggen. Die be- teekenis, ja alle beteekenis, wat de grondwet betreft, zoude het verliezen, indien men de benaming h e t Rijk , de S t a a t , overal waar zij in de grondwet voorkomt, iets anders liet aanduiden dan het Rijk in Europa."

Ik erken deze opmerking niet te begrijpen. Mij dunkt integendeel dat, indien de benamingen h e t R i j k , de S t a a t , waar zij voorkomen, beteekenen : het Rijk in Europa, art. 118 volkomen overbodig is. Art. 118 ver- klaart , dat de grondwet in den regel alleen verbindend is voor het Rijk in Europa, welke reden van bestaan kan deze bepaling hebben , als toch reeds overal, waar van Rijk wordt gesproken, verstaan moet worden (zon- der art. 118 dus), wat art. 1.18 als iets bijzonders te kennen geeft?

5'-. „De op enkele plaatsen (alleen in 1 , 57 en 118) onvoorzichtig tusschen geworpen uitdrukking h e t Rijk in E u r o p a , kan ons niet lang verwarren. Nergens heeft zij het vermogen om het boven aangevoerde te

>) N. Indië in de Staten-Generaal I , blz. -18—23.

33 ontzenuwen."

Ziehier een petitio principii van de zuiverste soort.

De schrijver gevoelde, dat zijn geheele redeneering ge- wraakt werd door de onmiskenbare letter der grond- wet ; dat een viertal woorden de kracht zouden hebben zijn betoog te ontzenuwen ; om dit te voorkomen noemt hij deze woorden „onvoorzichtig tusschen geworpen".

Hij beging daarmede een onjuistheid, want een ieder , die de wordingsgeschiedenis van art. 1 nagaat, wordt het duidelijk dat, de door den heer de Waal gequalificeerde woorden , wel verre van „onvoorzichtig tusschen gewor- pen" , van den aanvang af in de ontwerpen der voor- stellers te lezen stonden en daarin door hen met voor- bedachten rade waren opgenomen ; dat zij een sints lange jaren door Thorbecke verdedigd beginsel vertegenwoor- digden ; dat zij door de Staten-Generaal na eenig tegen- stribbelen werden goedgevonden. Maar bovendien ver- zaakt de heer de Waal met één pennestreek zijn voor- opgestelde regelen van wetsuitlegging. Verondersteld, dat inderdaad in 1848 de uitdrukking h e t Rijk in E u r o p a „onvoorzichtig tusschen geworpen" ware , geeft dat den schrijver der Koloniale Politiek het recht die woorden te schrappen ? Hem , den overtuigden voorstan- der van wetsverklaring uit de wet zelve, „onafhankelijk van de individueele meening van den wetgever"? ') Maakt integendeel zijn stelsel van uitleg de opvatting niet onvermijdelijk, dat het Koninkrijk der Nederlan- den zich uitstrekt ook b u i t e n E u r o p a ?

De heer de Waal meende zich te moeten „losrukken van bespiegelingen" welke met de werkelijkheid in strijd zijn. Volgens hem zijn feitelijk de koloniën geen deelen

') Woorden vau Thorbecke aangehaald bij de Waal, N. Indië in de Staten-Generaal I , blz. 20.

8

des rijks. Doch het is m. i. zijn fout, dat hij niet wil erkennen, dat de grondwet, hoe verkeerd misschien, haar nochtans als zoodanig beschouwt. Het eerste artikel is slechts voor één opvatting vatbaar. De heer de Waal, wien deze opvatting mishaagt, weet aan het artikel geen anderen uitleg te geven, dan door een viertal woorden de pen te halen. Waar zulk een schrijver, tot zulke middelen zijn toevlucht moet nemen, is het krachtigst bewijs geleverd voor de onhoudbaarheid zijner stelling.

In deze meening word ik versterkt, nu ik in Mr.

D. A. Pekelharing1), die, evenals de heer de Waal, een absolute theorie van wetsuitlegging huldigt een wei- komen bondgenoot vind. Hem schijnt art. 1 der grond- wet, om aan te nemen dat de koloniën buiten het Rijk staan, „een onoverwinnelijk bezwaar. Dat artikel spreekt

„stellig en bepaald. Het is gesteund door art. 118. Door ,/in art. 1 deze verandering te brengen deed men (in ,/1848) de eerste schreden op den weg naar het stelsel,

„dat Engeland reeds zooveel jaren te voren had aange- k o m e n . Al bleef het bij die éene schrede, men keerde

„niet op haar terug."

Doch schaar ik mij in dit opzicht aan de zijde van den geachten schrijver, geheel met hem medegaan kan ik niet. Daartoe krijg ik te veel den indruk, dat zijn uitleggingen dienstbaar worden gemaakt aan een ge- liefde theorie; een toegeeflijkheid, minder vreemd in een voorstander der wetsverklaring uit de woorden der wet alleen , dan aanvankelijk schijnt.2) Inderdaad is geen methode van grondwetsinterpretatie kneedbaarder, dan

') In zijn boven aangehaald proefschrift, blz. 141 en vgg.

2) En Mr. Pekelharing is zulk een vooistander. Zie blz. 140; voorts zijn gulle bekentenis op blz. 138: „Een zoodanige beschouwing wijkt aanmer- kelijk af van de voorstelling, die de grondwetgever z i c h . . . vormde."

35

die door den heer Pekelharing gevolgd. Vooral waar het een grondwet geldt als de onze, wier taal ondanks de vele verbeteringen in 1848 aangebracht nog altijd bij uitstek slordig is, en die er behagen in schijnt te scheppen zoowel gelijke begrippen door verschillende benamingen, als verscheiden gedachten door dezelfde woorden aan te duiden '), kan men door aan de letter vast te houden tot de wonderlijkste gevolgtrekkingen komen. Geen meening zoo vreemd, of men zal aan de woorden der grondwet een of ander argument kun- nen ontleenen. Het eerste artikel der grondwet nu dient den heer Pekelharing om een stelsel te staven, dat hij voorstaat en in de grondwet zegt terug te vin- den. Dit stelsel, dat, gelijk uit de hierboven aange- haalde zinsnede reeds was op te maken, de geachte schrijver aan het Engelsche staatsrecht ontleend heeft, onderscheidt drieërlei: a. het Rijk in zijn geheel en voorts als onderdeelen : b. den moederstaat en c. de ko- loniën. Onze grondwet, zegt Mr. Pekelharing heeft in het eerste artikel dit stelsel gehuldigd, want daarmede wijst zij 1" op het bestaan van een deel des Rijks b u i - t e n E u r o p a 2° op de eenheid der beide deelen als Koninkrijk der Nederlanden. Echter, dit moet men wel in het oog houden, de grondwet bedoelt niet meer te zijn dan een grondwet voor het Rijk in Europa. -) Daarom wordt zeer terecht in art. 1 de politieke geografie van den moederstaat opgegeven , van het Rijk over zee niet.:i) Over de koloniën wordt alleen gesproken, voor zoover

') Men denke aan de verschillende benamingen, die het rijk buiten Europa aan moeten duiden en voor het omgekeerde geval, aan uitdruk- kingen als: „[Ie koning is onschendbaar", „de wetten zijn onschendbaar",

„het geheim der. . . brieven is onschendbaar".

2) Blz. 143. 3) Biz. 143.

dit, om de verhouding van den moederstaat tot het geheel aan te wijzen, noodzakelijk is. Zoo moet men het althans opvatten. Bepalingen, die men tot verkla- ring dezer verhouding n i e t noodzakelijk mocht ach- ten, moet men beschouwen als ,/nadere toelichting tot hetgeen over het verband met het geheel is gezegd." ') Dit verband moet vooral goed begrepen worden , om- dat onze grondwet — opmerkelijk genoeg — den wet- gever van den moederstaat, den Koning in gemeen overleg met de Staten-Generaal, benoemd heeft tot Rijks- wetgever. Dit lag wel niet in de bedoeling des grond- wetgevers 3) , maar men moet er zich over verwonderen en verheugen, dat de onderwerpen, opgenoemd in de artt. 59 en 60 en welke de mannen van 1848 tot de k o l o n i a l e w e t g e v i n g rekenden, alle zonder onder- scheid behooren tot de Rijkswetgeving,') welke niet

alleen in de grondwet, om bovengemelde reden, op hun plaats zijn, maar tevens er toe leiden onder de

„andere onderwerpen", waarover art. 59 spreekt, alleen de zoodanige te begrijpen, die eveneens tot het gebied der Rijkswetgeving te rekenen zijn.⁵) Zóo is de grond- wet, ondanks den wil des voorstellers, voor onstelsel- matigheid bewaard gebleven en als het ware, door een gelukkig toeval in de grondwet van den moederstaat geen enkel voorschrift opgenomen voor de wetgeving in de koloniën. ") Wel kent art. 72 de wetgevende macht in de koloniën toe aan „the King in Council" ;:) wel vinden wij hier het opperbestuur van art. 59 in terug, maar wie zal dit een voorschrift over de koloniën

') Blz. 144.

2) Blz. 144. 3) Blz. 146 en 147.

i) Blz. 147 en 148. 5) Blz. 148.

6) Blz. 149. ') Blz. 146.

37

willen noemen? Even goed kon men art. 26« noemen:

een bepaling over Luxemburg! ') Neen, onze grondwet houdt de eens aangenomen onderscheiding consequent vol : met alleen verklaart zij den Koning in gemeen overleg met de Staten-Generaal tot Rijkswetgever, zij verklaart bovendien, dat zij, de grondwet van den moe- derstaat, geen enkel artikel bevat dat rechtstreeks slaat op de koloniën. Het een zoowel als het ander, doet zij in art, 118. Want, ofschoon men geneigd zou zijn in dit artikel juist het tegenovergestelde te lezen , men heeft hier te doen ,/Uiet een onnauwkeurige redactie, welke ,/een gevolg is van de benevelde voorstelling, die men

„zich in 1848 omtrent de betrekking tusschen het Rijk

„in Europa en de koloniën vormde... Art. 118, mag

„men zonder bezwaar lezen, alsof er stond: De g r o n d - w e t g e l d t a l l e e n v o o r h e t Rijk in E u r o p a .

„ A n d e r e w e t t e n zijn a l l e e n v o o r h e t Rijk i n

„ E u r o p a v e r b i n d e n d , t e n z i j h e t t e g e n d e e l

„ d a a r i n w o r d t u i t g e d r u k t . " '-) Nu is het toch duidelijk , dat, indien de grondwet schijnbaar voor de koloniën verbindend is, zij in waarheid niets geeft, dan voorschriften van Rijkswetgeving, „de buitengewone hoedanigheid"1) van Koning en Staten-Generaal. Zij zegt het immers zelf: zij g e l d t s l e c h t s v o o r h e t Rijk in E u r o p a . . .

Doch genoeg van een betoog, dat, zoo de ernst, waarmede het is uiteengezet, de onderstelling niet verbood, ons zou toeschijnen een proeve van den schrijver te zijn om met zijn lezers een loopje te nemen;

of liever nog, een bewijs te leveren wat een vernuftig d e b a t e r hij is. Want den toehoorder moge de fijnge-

') Blz. 149. 2) Blz. 145. s) Blz. 144.

sponnen redeneering medesleepen , den lezer kan het niet ontgaan, dat het zwaartepunt van Mr. Pekelharing's be- toog gelegen is, in het ontzeggen van alle kracht aan de woorden, //tenzij het tegendeel daarin is uitgedrukt"

in art. 118 ten opzichte van het woord //grondwet".

Dit deed hij stilzwijgend toen hij op blz. 143 de op- merking : ,/De Grondwet zelf verklaart, dat zij niet meer bedoelt te zijn dan een Grondwet voor het Rijk in Europa", tot uitgangspunt koos; hij zocht het te rechtvaardigen twee bladzijden verder, door een beroep op de ,/benevelde voorstelling" des grondwetgevers en het interpoleeren van een leesteeken; tot staving van zijn gevoelen voerde hij in de volgende bladzijden een aantal argumenten aan, welke meer door geestigheid , dan door juistheid uitmuntten. Alles te zamen een be- wijs , dat het zoeken naar stelsels, waar er geen zijn , zich zelve straft. Een petitio principii moet den knoop doorhakken. Het is een opmerkelijk verschijnsel, dat èn de heer de Waal, èn Mr. Pekelharing om hun plei- dooi te winnen, met een beroep op de historie, wier waarde voor wetsuitlegging zij ontkenden, hun toevlucht moeten nemen tot het wegcijferen of het verwringen van woorden, wier gehoorzame dienaren zij verklaarden te zullen zijn.

Mr. Lenting ') kan uit art. 1 der Grondwet tot geen ander besluit komen, clan dat de koloniën een deel des Rijks uitmaken. Hij ziet van dat beginsel een bevestiging in art. 57 al. 3. Volkomen juist, naar mij dunkt, indien men art. 118 niet uit het oog verliest. Art. 1 der Grondwet, verklaart de koloniën tot deelen des Rijks ; art. 118 ontrooft deze verklaring van haar kracht door

') Schets van het Nederlandsche Staatsbestuur en dat der Overzeesche bezittingen, blz. 20.